創(chuàng)建服務(wù)型基層黨組織推動社區(qū)治理現(xiàn)代化——基于上海創(chuàng)建服務(wù)型基層黨組織的思考

曹蓉蓉，孫會巖

(1.上海健康醫(yī)學(xué)院，上海 200230； 2.華東師范大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，上海 200241)

創(chuàng)建服務(wù)型基層黨組織
推動社區(qū)治理現(xiàn)代化——基于上海創(chuàng)建服務(wù)型基層黨組織的思考

曹蓉蓉1，孫會巖2

(1.上海健康醫(yī)學(xué)院，上海 200230； 2.華東師范大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，上海 200241)

政黨治理要適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，黨的基層組織建設(shè)就要實現(xiàn)從“掌舵”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。通過對上海市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來上?；鶎狱h組織“服務(wù)”取得了一系列推動社區(qū)治理現(xiàn)代化的有益經(jīng)驗，但也遇到一些難題。在創(chuàng)建服務(wù)型基層黨組織的新階段，要通過構(gòu)建扎根基層社會生活的黨建新格局，完善扁平化的基層組織運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織的制度保障，建設(shè)多樣主體參與的基層治理新結(jié)構(gòu)等路徑；更好地發(fā)揮基層黨組織的服務(wù)功能。

基層黨組織；社區(qū)治理；服務(wù)型黨組織

基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是黨聯(lián)系人民群眾的紐帶。開展以“服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)社會、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員”為主要內(nèi)容的創(chuàng)建服務(wù)型基層黨組織活動，是黨中央對基層組織建設(shè)的新部署，也是對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中執(zhí)政黨的自覺適應(yīng)。我們近期調(diào)研了上海7個區(qū)縣的各類基層黨組織。通過調(diào)研，初步梳理了上海創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的基本情況，以期為進(jìn)一步加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)提供有益借鑒。

一、理論基礎(chǔ)和實踐探索

創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織，是適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的回應(yīng)，是實現(xiàn)“四個全面”的戰(zhàn)略選擇。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來上海積極開展基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，取得了一系列有益經(jīng)驗，得到了社會各界的充分肯定。

(一)創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的科學(xué)內(nèi)涵與功能定位

第一，基層服務(wù)型黨組織的科學(xué)內(nèi)涵。理論的科學(xué)性需要群眾實踐來檢驗，所謂“基層服務(wù)型黨組織”，就是基層黨組織服務(wù)群眾的工作標(biāo)準(zhǔn)、活動內(nèi)容和實現(xiàn)方式等一系列制度規(guī)定的組織形態(tài)[1]。調(diào)研中：61.5%的人認(rèn)為創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織是新時代下黨的宗旨的實現(xiàn)形式；60%的被調(diào)研者認(rèn)為當(dāng)前提出創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的主要原因是鞏固黨的群眾基礎(chǔ)和階級基礎(chǔ)的要求。習(xí)近平曾指出，“我的執(zhí)政理念，就是為人民服務(wù)，承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)有的歷史擔(dān)當(dāng)”。創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織既是人民對馬克思主義執(zhí)政黨執(zhí)政理念的期待，也是中國共產(chǎn)黨對自身功能的科學(xué)定位。中國共產(chǎn)黨已經(jīng)從革命的形態(tài)轉(zhuǎn)向執(zhí)政的形態(tài)，因而，黨的基層組織必須把“服務(wù)群眾”作為自己的核心職能和根本職責(zé)[2]。不論是黨內(nèi)文件表述，還是政黨功能要求，亦或治理理念反映，都能看到將人民利益放在第一位。

第二，基層服務(wù)型黨組織的功能定位。政黨是國家和社會的重要鏈接紐帶，是一種民意表達(dá)與整合的媒介，或者說是“工具”[3]136?！盎鶎印笔腔鶎臃?wù)型黨組織建設(shè)的主要陣地，“服務(wù)群眾”是基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的核心內(nèi)容。調(diào)研中：64%的被調(diào)研者認(rèn)為創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的“五服務(wù)”內(nèi)涵中，最核心的服務(wù)是“服務(wù)群眾”；68.38%的調(diào)研者創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的目的是為了黨群關(guān)系再建設(shè)。現(xiàn)代政治生活中的一系列事件共同作用決定了執(zhí)政黨的功能和地位[4]?；鶎臃?wù)型黨組織的“服務(wù)”，是現(xiàn)代意義上基于公共利益和普遍利益基礎(chǔ)上的服務(wù)，這種服務(wù)是國家治理體系現(xiàn)代化的最基本精神和原則[5]。隨著當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)、社會利益關(guān)系、基層治理的變化，基層黨組織需要以“服務(wù)”贏得群眾的認(rèn)同。創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織，把為社會、為公眾服務(wù)作為黨的責(zé)任和行為準(zhǔn)則，是中國共產(chǎn)黨政黨功能的重新定位，是贏得社會支持與擁護(hù)，實現(xiàn)有效社會治理的轉(zhuǎn)型之策。

(二)創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織在上海的實踐探索

近年來，上海相繼開展了長寧的“凝聚力工程”、楊浦的“一線工作法”、浦東的“三服務(wù)”、嘉定的“零距離”等服務(wù)群眾工程，形成了豐富的實踐成果。具體如下：

第一，以結(jié)對聯(lián)建和區(qū)域化黨建為依托，形成全覆蓋的服務(wù)型網(wǎng)絡(luò)。在調(diào)研上海創(chuàng)建“服務(wù)”組織設(shè)置方面的探索中發(fā)現(xiàn)，70.24%的被調(diào)研者選擇了“基層黨組織結(jié)對聯(lián)建”，65.13%的被調(diào)研者選擇了“區(qū)域化黨建”。上?；鶎狱h組織著眼于思想觀念和工作體制的雙重創(chuàng)新，開創(chuàng)了基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的新局面。座談中也發(fā)現(xiàn)，從“柏阿姨工作室”、“戴老師議事廳”、“新老娘舅調(diào)解工作室”、“愛心媽媽”等群眾組織，到把服務(wù)群眾工作項目化的“零距離服務(wù)群眾工程”，上海已經(jīng)探索出了新的黨建管理機(jī)制、單位與基層融合的黨建格局以及黨建在兩新組織覆蓋的新形式，這為基層黨組織做好服務(wù)工作提供了重要依托。

第二，深入群眾解決問題，形成務(wù)實的工作方法。調(diào)研中，91.52%的人認(rèn)為上海創(chuàng)新基層服務(wù)型黨組織在作風(fēng)建設(shè)方面的基本經(jīng)驗主要是解決群眾最迫切的問題，85.84%的人選擇了“深入群眾體驗民情”，72.54%的被調(diào)研者認(rèn)為上海在拓展服務(wù)資源方面的探索主要是“社會公共”，66.87%的被調(diào)研者選擇了“困難群體”。近年來，上海開展了“一線工作法”、“千人訪萬家”、“三全工作法”等暢通聯(lián)系群眾的機(jī)制，黨員干部摒棄機(jī)關(guān)作風(fēng)，堅持下基層到群眾中去，真正做到走“群眾路線”，切實幫助群眾解決大量實際困難。

第三，加強(qiáng)基層干部隊伍建設(shè)，健全服務(wù)群眾的隊伍保障?；鶎狱h組織工作隊伍是創(chuàng)建服務(wù)型黨組織的重要依托，實踐證明，建設(shè)服務(wù)型黨組織，需要黨務(wù)工作者依據(jù)自身組織的特點，開展有針對性的服務(wù)。調(diào)研中，67.35%被調(diào)研者認(rèn)為上海拓展服務(wù)內(nèi)涵方面的探索主要有提供著眼于發(fā)展與提高群眾的服務(wù)，61.77%的被調(diào)研者選擇了“關(guān)注群眾的精神需求”。上海不斷加強(qiáng)基層黨務(wù)工作者隊伍建設(shè)、加強(qiáng)黨員志愿者隊伍建設(shè)、大力挖掘群眾骨干和培育基層活動團(tuán)隊充實服務(wù)力量，這些為提高服務(wù)群眾充實了隊伍基礎(chǔ)。

第四，推進(jìn)公共事務(wù)公開透明，暢通群眾利益表達(dá)渠道以及建立基層自治議事平臺。在調(diào)研上海的基層民主自治建設(shè)方面的探索中，76.68%的被調(diào)研者選擇了“推進(jìn)公共事務(wù)公開透明”，73.28%的被調(diào)研者選擇了“暢通群眾利益表達(dá)渠道”，64.22%的被調(diào)研者選擇了“建立基層自治議事平臺”；在調(diào)研上海在拓展服務(wù)資源方面的成功探索中，80.54%的被調(diào)研者選擇了“社會資源”。近年來，通過開展“村居民議事中心”、“陽光公開，聚焦五民”等項目，積極發(fā)揮綜合平臺作用、積極構(gòu)建基層黨建信息化平臺、積極探索社會資源，基本形成了全覆蓋、扁平化、有活力的組織網(wǎng)絡(luò)體系。對涉及群眾切身利益的問題開展民主協(xié)商，有效化解了群眾之間的利益矛盾，促進(jìn)了社會的公平與正義。

二、當(dāng)前基層服務(wù)型黨組織建設(shè)中的阻力

從近年來上?；鶎狱h組織的轉(zhuǎn)型探索到十八大后服務(wù)型黨組織的全面推廣，雖然各地區(qū)建設(shè)的舉措和成效不一，但從總體上取得了很大成效，密切了黨群干群關(guān)系。然而，隨著服務(wù)型黨組織的繼續(xù)發(fā)展，也出現(xiàn)了一些新的困難和問題。

(一)黨組織行政化滿足不了基層群眾的現(xiàn)實需求

61.55%被調(diào)研者認(rèn)為非公企業(yè)黨組織創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的困難方面是健全組織體系，大多數(shù)被調(diào)研者也認(rèn)為農(nóng)村黨組織創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的困難方面是健全組織體系；有76.96%的人認(rèn)為創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織調(diào)整和健全的組織設(shè)置的難點在于流動人口的黨組織設(shè)置，有64.32%的人選擇了“在職黨員八小時外的組織設(shè)置”。建設(shè)服務(wù)型黨組織的過程往往也是貫徹上級黨組織政策的過程，因而其服務(wù)方式的行政化色彩也較為濃厚。從長遠(yuǎn)來看，基層服務(wù)型黨組織建設(shè)只有重視不同社會組織與群體的自下而上的利益表達(dá)，才能從基層內(nèi)部獲得資源，進(jìn)而逐步消除傳統(tǒng)行政化服務(wù)的影響。

(二)服務(wù)對象的復(fù)雜多樣使組織載體建設(shè)任務(wù)繁重

50.61%的被調(diào)研者認(rèn)為高校黨組織創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的困難方面是創(chuàng)新服務(wù)載體，52.41%的被調(diào)研者認(rèn)為事業(yè)單位黨組織創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的困難方面是創(chuàng)新服務(wù)載體，被調(diào)研者認(rèn)為國企黨組織創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的困難方面是創(chuàng)新服務(wù)載體。如果基層黨組織提供的服務(wù)也存在單位組織的黨組織提供服務(wù)的諸多不足，基層并沒有足夠的社會資本來彌補(bǔ)這些不足。相對傳統(tǒng)單位服務(wù)型黨組織建設(shè)而言，基層服務(wù)型黨組織建設(shè)面臨的任務(wù)更重。

(三)服務(wù)作風(fēng)不能適應(yīng)基層黨建工作發(fā)展的需要

單位組織及其成員對外具有相對封閉性，基層社會變遷對其影響并不明顯，單位組織與街道黨政組織、基層群眾組織、非公經(jīng)濟(jì)組織等城市其他基層組織的聯(lián)系較少。50.49%的被調(diào)研者認(rèn)為機(jī)關(guān)黨組織創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的困難方面是黨員干部克服官僚主義。以單位組織為依托設(shè)置黨組織是對“支部建在連上”的繼承和發(fā)展。這種模式在革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中雖然曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用，但如果仍然按照封閉性單位組織方式來設(shè)置開放性基層的黨組織，必然會導(dǎo)致基層服務(wù)型黨組織只接受街道黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，而不去加強(qiáng)與基層其他組織與不同群體的聯(lián)系。

(四)控制式服務(wù)模式不適應(yīng)隊伍建設(shè)的要求

在調(diào)研創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織在隊伍建設(shè)方面的難點時，71.54%的被調(diào)研者選擇了“隊伍本身缺乏組織基礎(chǔ)”，60.73%的人選擇了“隊伍建設(shè)缺乏人力資源”， 60.64%的人選擇了“對隊伍建設(shè)必要性的認(rèn)識不足”，50.75%的人選擇了“隊伍建設(shè)缺乏物質(zhì)資源”；調(diào)研中，44.42%的被調(diào)研者認(rèn)為街道、基層黨組織創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的困難方面是選擇了“缺乏服務(wù)資源和支持力量的困難”，40.08%的被調(diào)研者選擇了“建設(shè)骨干隊伍”?！皢挝唤M織不僅是人們從事工作獲得收入的一個工作，而且向單位成員提供其他各種各樣的資源?！盵6]反過來，單位對成員的控制明顯較強(qiáng)。由此可見，基層建設(shè)控制式服務(wù)型黨組織和基層與其居民的關(guān)系是相悖的。

三、轉(zhuǎn)型與發(fā)展：深化基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的路徑探討

推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化是黨在新的歷史條件下治國理政的重要戰(zhàn)略，創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織，應(yīng)當(dāng)把黨組織的服務(wù)功能與基層社會治理體系融合起來，最終形成“黨建引領(lǐng)、多條協(xié)同”的基層社會治理體系。

(一)轉(zhuǎn)變工作理念， 構(gòu)建扎根社會生活的區(qū)域化黨建新格局

美國學(xué)者保羅·喬伊斯認(rèn)為公共服務(wù)需要“努力實現(xiàn)組織的重組或重新設(shè)計，以使組織運(yùn)轉(zhuǎn)得更加高效和提供更高質(zhì)量的服務(wù)，并與別的組織建立伙伴管理或戰(zhàn)略聯(lián)盟”[7]。因此，一是要把為人民服務(wù)的宗旨和意識建立在科學(xué)的理論體系上，使之成為全黨的政治追求，由工具理性向價值理性轉(zhuǎn)變。十八屆四中全會進(jìn)一步確立了黨組織在基層社會治理中的核心地位，有效規(guī)范了執(zhí)政黨在基層社會治理中的行為。二是要在實現(xiàn)好群眾利益中發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的邏輯前提，為了給群眾提供滿意的服務(wù)，基層黨組織還要從傳統(tǒng)的集中決策的工作方法向依靠群眾實行民主決策轉(zhuǎn)變。三是必須圍繞調(diào)動群眾積極性來展開?；鶎狱h組織要圍繞基層社會的日常生活，扎根于社會的實際。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以服務(wù)型黨組織建設(shè)帶動社會建設(shè)，構(gòu)建黨在基層以“服務(wù)”核心的橫向執(zhí)政工作框架，形成以社會生活化為內(nèi)容特征的區(qū)域化基層黨建大格局。

(二)完善組織設(shè)置，探索扁平化的基層組織運(yùn)作機(jī)制

基層黨組織是社會治理中服務(wù)群眾的“最后一公里”，必須把工作重心轉(zhuǎn)移到治理和服務(wù)上來。新公共服務(wù)理論家在探討組織和管理時尤其強(qiáng)調(diào)要“通過組織來進(jìn)行管理”的重要[8]。第一，擴(kuò)大政治參與，暢通組織的利益表達(dá)路徑。通過調(diào)整社會組織的黨組織設(shè)置，把一些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事務(wù)交給社會組織或民間力量，黨的基層組織的主要任務(wù)是提供政治服務(wù)，充當(dāng)政府與民眾之間的橋梁，為政治系統(tǒng)的順利運(yùn)行提供價值理念、政治領(lǐng)導(dǎo)和政治協(xié)調(diào)等。第二，提高黨務(wù)工作者的綜合素質(zhì)。職業(yè)化、專業(yè)化、社會化的基層社區(qū)干部隊伍的能力建設(shè)是創(chuàng)新社會治理的根本所在。座談中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層黨務(wù)工作者隊伍流動性較大，一些新進(jìn)的黨務(wù)工作者素質(zhì)還有待加強(qiáng)。一是加強(qiáng)政治教育，培育提升黨員隊伍的內(nèi)在素質(zhì)；二是加強(qiáng)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)黨員隊伍的內(nèi)在素質(zhì)；三是加強(qiáng)實踐鍛煉，提高黨員隊伍的內(nèi)在素質(zhì)。

(三)轉(zhuǎn)變活動方式， 加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織的制度保障

必須轉(zhuǎn)變活動方式，優(yōu)化黨組織的服務(wù)內(nèi)容，努力為群眾提供更多更好的、有針對性的、多層次性的服務(wù)。第一，加強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)黨組織與社會基層黨組織結(jié)對制度建設(shè)。第二，增強(qiáng)服務(wù)方式、服務(wù)流程的制度化水平。調(diào)研中，被調(diào)研者認(rèn)為上海創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織轉(zhuǎn)變黨組織活動方式需要健全的方面主要是加強(qiáng)制度建設(shè)。第三，把“法治”引入到基層服務(wù)型黨組織建設(shè)中。一要發(fā)揮好基層司法所的作用，為黨組織維護(hù)群眾利益，依法辦事服務(wù)，確?；鶎狱h組織的行為符合相關(guān)法律法規(guī)。二要為法律專業(yè)人員參與化解矛盾、參與協(xié)商、依法維權(quán)提供更多的機(jī)會和更久的平臺。

(四)創(chuàng)建服務(wù)平臺，建設(shè)多樣主體參與的基層治理新結(jié)構(gòu)

政黨是整合的工具，有助于把一些地方社團(tuán)整合到國家中來[3]136。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用也在于其具有強(qiáng)大的利益整合功能。第一，要從單一組織向社會多元組織轉(zhuǎn)變。被調(diào)研者認(rèn)為基層服務(wù)型黨組織的服務(wù)載體主要以本單位、區(qū)域化黨建平臺、共建聯(lián)建平臺和基層服務(wù)中心為主。從單一組織向社會多元組織轉(zhuǎn)變，這是基層黨組織實現(xiàn)服務(wù)方式創(chuàng)新、推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的必然要求。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，要求黨組織創(chuàng)新工作模式，整合各類社會資源，調(diào)動各類社會組織的積極性，變“單兵作戰(zhàn)”為“引導(dǎo)各類社會組織共同提供服務(wù)”。需要確立社會組織在社會治理和基層建設(shè)中的主體地位，進(jìn)一步發(fā)揮他們在專業(yè)性、公益性、協(xié)調(diào)性事務(wù)與服務(wù)上的更大作用。第二，搭建基層社區(qū)自治平臺，要拓展服務(wù)供給資源，提升服務(wù)質(zhì)量。調(diào)研顯示，基層服務(wù)型黨組織的服務(wù)載體建設(shè)需要的資源主要是組織與領(lǐng)導(dǎo)支持、財力支持、人力資源、社會支持以及項目支持等。

[1]劉宗洪,朱佩明.基層服務(wù)型黨組織的轉(zhuǎn)型與發(fā)展:上海個案[J].重慶社會科學(xué)，2014,(12).

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[責(zé)任編輯：劉 紅]

2015-08-24

曹蓉蓉(1957-)，女，上海人，副校長；孫會巖(1986-)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，博士研究生。

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1008-8520(2015)05-0042-04