當前行政倫理監(jiān)督問題及對策研究

耿相魁，金 雨

(浙江海洋學院 經(jīng)濟與管理學院，浙江 舟山 316022)

當前行政倫理監(jiān)督問題及對策研究

耿相魁，金 雨

(浙江海洋學院 經(jīng)濟與管理學院，浙江 舟山 316022)

行政倫理監(jiān)督是對行政機構(gòu)及其工作人員行為是否符合行政倫理道德原則與規(guī)范所進行的監(jiān)察和督導(dǎo)。黨的十八大以來行政倫理監(jiān)督取得了較大的成效，但存在問題仍很嚴峻，與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要極不匹配，必須加強行政倫理監(jiān)督。從我國當前行政倫理監(jiān)督現(xiàn)狀，尤其是行政倫理監(jiān)督存在的問題做了較為詳細的概述，對存在的主要問題及成因進行了深入的剖析和探討，提出了有針對性解決問題的對策措施。

行政倫理監(jiān)督；監(jiān)督主體；監(jiān)督機制；法制建設(shè)

行政倫理監(jiān)督是指在行政管理活動中，對行政機構(gòu)及其工作人員的言行是否符合有關(guān)倫理道德原則與規(guī)范所進行的監(jiān)察和督導(dǎo)。行政倫理監(jiān)督有廣義和狹義之分：廣義的行政倫理監(jiān)督是由權(quán)力機關(guān)、上級行政機關(guān)、政黨組織、社會團體、人民群眾等多種政治力量、社會力量通過制度化方式、社會輿論等形式對國家行政機關(guān)及其工作人員行政言行是否符合倫理道德原則、規(guī)范要求所實施的監(jiān)察和督導(dǎo)；狹義的行政倫理監(jiān)督僅指行政機關(guān)內(nèi)部對自身及其工作人員的行政言行所實施的監(jiān)察和督導(dǎo)。黨的十八大以來，行政倫理監(jiān)督取得了較大的成效。但從中央所抓到一百多個“老虎”而言，不僅其行政行為都存在嚴重的違法違紀違規(guī)問題，而且其行政倫理都存在嚴重的失范現(xiàn)象，與實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要極不匹配，必須加強行政倫理監(jiān)督，提升行政倫理層級。

一、當前我國行政倫理監(jiān)督現(xiàn)狀及問題

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，民主政治的健康發(fā)展，民主政治參與渠道的暢通，有序政治參與的加強，群眾參與意識積極性被激發(fā)出來，民主參與積極性不斷提高，社會各界對政府機關(guān)的行政監(jiān)督、行政倫理監(jiān)督都在不斷加強。特別是當下互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，手機媒體的普及，微信、微博等工具已成為普通百姓的日常交流工具，政府機關(guān)及其官員的言行，普通百姓得以及時了解，并對之進行評判，行政倫理監(jiān)督不斷加強，行政倫理層次得到了大幅度躍升。但作為傳統(tǒng)的“官本位”國家，行政倫理要達到理想境界，仍需要一個漫長的過程。從目前來看，我國行政倫理監(jiān)督仍存在很多問題。

1.多元監(jiān)督主體缺乏協(xié)調(diào)，整體合力差

我國監(jiān)督種類相當齊全，擁有世界上最多的監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)察人員。從目前來看，我國行政倫理監(jiān)督主體主要有人大、司法、政黨、社會民眾和新聞媒體等，可以說主體眾多，但實際上監(jiān)督效能卻非常低。這既有監(jiān)督機制不完善的原因，又有各種監(jiān)督力量整合不到位的因素。監(jiān)督力量缺乏整合，缺乏對監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責過程中的信息把握、協(xié)同配合等統(tǒng)籌，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)不嚴密，整體監(jiān)督效果較差。多元監(jiān)督主體本來是民主監(jiān)督的重要體現(xiàn)，但多元化主體缺乏全面負責的核心監(jiān)督機構(gòu)，就會使監(jiān)督主體分工不清，職責不明，產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象，對不關(guān)疼癢問題都愿監(jiān)督，而對棘手問題卻無人問津，影響整體監(jiān)督效果。且各監(jiān)督主體本來就分別隸屬于不同的政治系統(tǒng)，如立法監(jiān)督屬于人大，司法監(jiān)督屬于檢察院、法院，各主體并沒有領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，其他監(jiān)督主體如民主黨派、公民和新聞媒體，更是處于群龍無首、各自為戰(zhàn)、單打獨斗狀態(tài)，監(jiān)督權(quán)運用分散。一方面單個監(jiān)督主體勢單力薄，監(jiān)督能力有限，很難發(fā)揮最大效力；另一方面容易造成重復(fù)監(jiān)督，即過多監(jiān)督主體對同一監(jiān)督對象或同一行為監(jiān)督，以致于監(jiān)督流于形式，監(jiān)督權(quán)難以真正落實，以致形成許多監(jiān)督盲區(qū)。因此，目前最大問題是尚未形成一個分工協(xié)作、嚴密有序、搭配合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體，缺乏有效溝通，缺乏有效協(xié)調(diào)整合機制，信息不能共享，單打獨斗，監(jiān)督錯位、缺位、越位現(xiàn)象并存，監(jiān)督綜合效能低下，監(jiān)督的“交叉帶”與“空白帶”并存，削弱了行政倫理監(jiān)督的整體效能[1]。

2.對一把手行政倫理生活監(jiān)督特別困難

當前行政腐敗已引起了全世界的重視，行政倫理腐敗也受到各國的高度警覺，尤其是地方一把手腐敗更容易，腐敗現(xiàn)象更甚，監(jiān)督起來也更難。“一把手”腐敗嚴重敗壞黨的形象，腐蝕黨的軀體，影響黨的執(zhí)政能力建設(shè)，是執(zhí)政黨的最大危險和破壞社會和諧的最大毒瘤，因而監(jiān)督“一把手”已成為黨和政府的當務(wù)之急。目前一把手成為腐敗高發(fā)人群，成為行政倫理監(jiān)督的重點和難點，這已是實踐證明了的不爭事實。雖然近年來行政倫理監(jiān)督在不斷加強，但由于體制原因，腐敗成本低，監(jiān)督成本高，且缺乏監(jiān)督依據(jù)一直困擾著各監(jiān)督主體。監(jiān)督的根本目的就是控制公共權(quán)力的運行方向，防止被異化和私化。我國長期以來推行一把手負責制，單位人員升遷、福利，都和一把手有莫大關(guān)系，可以說一把手所說的每句話、所做的每件事，都和單位成員休戚相關(guān)。因此，很多單位權(quán)力全部掌握在一把手手里，形成了高度集權(quán)，行政體系的“家長制”特征，議事決策一言堂，造成單位成員了解情況但沒人敢去行使監(jiān)督權(quán)，沒人愿給自己找麻煩，沒人能夠監(jiān)督得了，而上級部門和領(lǐng)導(dǎo)想推進監(jiān)督、實施監(jiān)督，但又苦于不了解實際情況，只能空對空說說了事，難以進行實實在在的監(jiān)督，以至于“知情的監(jiān)督不了，有權(quán)監(jiān)督的不知情”[2]，導(dǎo)致一把手行政倫理監(jiān)督失控。

3.行政倫理監(jiān)督中過程環(huán)節(jié)監(jiān)督薄弱

過程防腐是反腐制度建設(shè)的重要組成部分，也是當前中國制度反腐的最薄弱環(huán)節(jié)，其缺位直接導(dǎo)致了行政倫理監(jiān)督效果差。行政倫理監(jiān)督從根本上說要依靠制度，即通過制定和實施一系列法律法規(guī)制度政策和具體管理條例，提高政府公職人員的防腐拒變能力。長期以來，事前事后監(jiān)督是行政倫理監(jiān)督的最顯著特征，政府在治腐方面也做了大量工作，尤其是事前反腐制度制定和事后懲治環(huán)節(jié)都做出了很大努力，制度建設(shè)取得了長足進步，但腐敗問題并未得到很好地控制。究其原因，中國并不缺少反腐的法律法規(guī)制度，懲治力度也相當大，但缺少反腐制度落實層面過程環(huán)節(jié)的完善監(jiān)督制約機制。反腐現(xiàn)實一再表明，由制度制定到制度實現(xiàn)的中間環(huán)節(jié)，即過程防腐機制的缺失是腐敗屢禁不止、滋生蔓延的癥結(jié)所在。過程防腐是當前反腐的最薄弱環(huán)節(jié)，也是造成巨大損失與危害、加大監(jiān)督成本的關(guān)鍵。只有不斷完善過程防腐這一中間環(huán)節(jié)，制度才能很好地得到貫徹落實，公共權(quán)力運行才能得到有效地監(jiān)督制約，才能發(fā)揮監(jiān)督制約作用，真正使權(quán)力運行遠離腐敗。因為現(xiàn)實運行的政府不僅是一種體制、一個體系，更是一個機制、一個過程。政府可能會產(chǎn)生種種偏離現(xiàn)象，我們可通過研究把握其規(guī)律，尋求解決對策措施。但我們長期以來僅僅注重了政府體制的靜態(tài)發(fā)展，雖較好地解決了制度反腐的規(guī)范層面問題，卻無法透析其現(xiàn)實運行過程中的問題。因此，必須重視制度落實的程序監(jiān)督機制及執(zhí)行狀況，把握制度反腐動態(tài)過程中存在的問題，以尋求針對性的改革措施，完善制度反腐的過程控制機制[3]。

二、我國行政倫理監(jiān)督問題成因分析

當前行政倫理監(jiān)督存在這樣那樣的問題，原因很多，既有制度設(shè)計原因，也有現(xiàn)實運行原因，既有體制慣性原因，也有實際操作原因，既有監(jiān)督主體原因，也有監(jiān)督對象原因……綜合分析，主要包括如下幾個方面。

1.行政倫理監(jiān)督主體缺乏有效合作和監(jiān)督信息依據(jù)

就目前行政倫理監(jiān)督而言，雖然監(jiān)督主體眾多，但多元主體之間缺乏有效合作，導(dǎo)致監(jiān)督機制運行過程中條塊分割，各個主體各自為政，單打獨斗。一方面監(jiān)督主體職責分工不明確，缺乏協(xié)調(diào)。多元化監(jiān)督主體本來可以更廣泛、更全面地對政府機關(guān)及其工作人員行政倫理進行監(jiān)督，但由于監(jiān)督制度仍不完善，加之各主體關(guān)系尚未完全理順，銜接斷裂，分工不明確，對同一個案件、同一腐敗現(xiàn)象多個監(jiān)督主體同時關(guān)注、均有權(quán)監(jiān)督，但監(jiān)督依據(jù)不一，出現(xiàn)多重標準，導(dǎo)致監(jiān)督在主體爭吵中延誤，最后不了了之。尤其是對棘手的行政倫理案件，各監(jiān)督主體缺乏協(xié)調(diào)，為了私利都有可能緘默，對監(jiān)督對象放任自流，而制度匱乏又使得責任歸屬不明，致使政府內(nèi)部監(jiān)督、人大、司法甚或紀檢問責監(jiān)督流于形式。同時，眾多監(jiān)督主體平行監(jiān)督，缺乏核心監(jiān)督主體，監(jiān)督合力弱、效能低。盡管紀檢部門介入可以提升監(jiān)督力度，但多元主體平行監(jiān)督極易導(dǎo)致突發(fā)事件爆發(fā)后的盲目監(jiān)督，主體間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，甚至不同主體之間重復(fù)監(jiān)督或互相推諉，不僅沒解決問題，反而增加行政成本，導(dǎo)致交叉監(jiān)督或漏監(jiān)，降低行政倫理監(jiān)督效能[1]。且行政倫理監(jiān)督不同于行政監(jiān)督，制度規(guī)定行政決策、行政執(zhí)法、行政過程透明化，但沒有規(guī)定行政人員八小時之外私生活透明化，行政監(jiān)督可依據(jù)行政透明化信息，而行政倫理監(jiān)督則缺乏資料依據(jù)。從目前已查處的大案要案來看，所有違法大案嫌疑人都存在行政倫理腐敗問題，但案發(fā)之前跡象很難查詢，且難處理。缺乏真憑實據(jù)難以實現(xiàn)真正的監(jiān)督，即使有真憑實據(jù)，但因雖違背行政倫理但未觸犯法律，也多是批評了事，最多不過行政警告，且處理起來很難。因此，行政倫理監(jiān)督比行政監(jiān)督更難。

2.行政倫理監(jiān)督制度設(shè)置不合理和社會教育失敗

一方面行政管理體制不健全、不完善的影響?！耙话咽重撠熤啤钡男姓芾眢w制，權(quán)力過分集中在一把手，導(dǎo)致監(jiān)督主體缺位，監(jiān)督制度流于形式，監(jiān)督機制缺失，監(jiān)督效果很差。盡管出臺了不少行政倫理監(jiān)督制度，但都比較原則，正面要求多，具體實施細則少，配套相應(yīng)措施少，執(zhí)行起來很難盡如人意。如目前被雙規(guī)和判刑的許多前領(lǐng)導(dǎo)干部，很少甚至沒有因私生活問題而出事的，但鋃鐺入獄后的領(lǐng)導(dǎo)干部百分之百都有男女作風腐敗問題；再如為黨紀政紀所不容的“隱性收入”、“灰色收入”、“黑色收入”之類潛在問題，既屬經(jīng)濟問題，又屬行政倫理問題，都是由其他觸犯刑率問題引發(fā)，在其出事后才發(fā)現(xiàn)禮品登記上交、收入申報制度等沒有真正執(zhí)行到位。因為這些問題，領(lǐng)導(dǎo)干部自己不會對外主動宣傳，其他人很難取得第一手資料，監(jiān)督起來難度很大。加之缺乏獨立性的專職監(jiān)督機構(gòu)，紀檢要在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，權(quán)力來源、依附于同級黨委，很難履行對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員特別是一把手的行政倫理監(jiān)督。另一方面，監(jiān)督空氣不濃，監(jiān)督氛圍缺失。很多部門和單位學習堅持不好，講政治不夠，正氣樹不起來，黨內(nèi)思想斗爭觀念淡薄，對市場經(jīng)濟條件下各種政治灰塵和政治微生物侵蝕缺乏應(yīng)有的警覺。有人認為改革開放見怪不怪，講批評有“左”傾嫌疑，或忙于事務(wù)，忙于應(yīng)酬，或消極處世，貪圖安逸，不學習理論、不關(guān)心政治、不研究問題，是非曲直不分，缺少主見，對待原則問題和大是大非問題上個人主義、實用主義、自由主義作祟，“碰到問題不開口，遇到矛盾繞道走”，睜只眼閉只眼，誰也不批評，誰也不監(jiān)督，因為監(jiān)督上級影響升遷，監(jiān)督同級不好共事，監(jiān)督下級影響民主評議結(jié)果，自我批評丟面子影響威信，懶得監(jiān)督，無從監(jiān)督；那些自身就不干凈的人更怕“拔起蘿卜帶出泥”，怕別人監(jiān)督，更不敢主動監(jiān)督。再一方面教育失效，人生觀、世界觀錯位，權(quán)力觀異化。改革開放擴大了人們的視野，但各種腐朽錯誤思潮，尤其是西方資產(chǎn)階級腐朽的價值觀念、道德觀念、生活方式也趁虛而入。有的干部自身馬克思主義水平、黨性修養(yǎng)、文化素質(zhì)等較低，對社會現(xiàn)象及具體問題認識不夠，對認識不一致的正?，F(xiàn)象，不能通過開展批評與自我批評和思想斗爭的正確途徑解決，分清是非曲直，防止決策失誤和行政倫理問題，加之個別單位和部門黨內(nèi)民主制度不健全，缺乏正常的民主生活寬松環(huán)境，民主生活會不開或不痛不癢走過場，批評與自我批評變成了表揚與自我表揚，相互恭維逢迎。更有領(lǐng)導(dǎo)搞“家長制”、“一言堂”，聞過則怒，聽不進逆耳忠言，容不得不同意見，導(dǎo)致單位世風日下，人人溜須拍馬，報喜不報憂；甚至因領(lǐng)導(dǎo)畏懼而壓制批評監(jiān)督，造成言路堵塞，使大家不敢監(jiān)督，不能監(jiān)督，不會監(jiān)督[4]。

3.行政倫理監(jiān)督法制不完善和具體措施不配套

重權(quán)力歸屬輕權(quán)力運作是傳統(tǒng)政治存在的突出問題。與之相適應(yīng)，政府權(quán)力控制體系的突出特征，就是重制度制定輕程序完善、重事后懲治輕過程預(yù)防、重內(nèi)部權(quán)力制約輕外部對權(quán)力運作監(jiān)督等，表現(xiàn)在政府權(quán)力運行體系中，事前制度制定和事后司法審查都很重視，而程序制約監(jiān)督，即事中過程控制環(huán)節(jié)卻相當薄弱，由此導(dǎo)致了大量腐敗問題。從總體上說，傳統(tǒng)政府控權(quán)模式及其改進是機械的、消極的，通常以限權(quán)取代控權(quán)，即通過重新劃分權(quán)力歸屬或縮小權(quán)力范圍來減少“偏離”行為，這也是改革屢次重復(fù)進行的根源。傳統(tǒng)反腐理論研究也是如此，運用體制研究方法較多，而有意識地采用過程研究方法較少，制度反腐在運行環(huán)節(jié)存在的問題無法得到根本解決。理論研究缺陷和實踐的偏差，突出表現(xiàn)為制度反腐中反腐法律、法規(guī)制定層面開展較多，而確保反腐制度實現(xiàn)機制建設(shè)卻很不完善。過程防腐作為對傳統(tǒng)政治弊端的修正，從新的視角強調(diào)對權(quán)力運作過程的制約監(jiān)督，突出政府和社會共同對權(quán)力運行過程監(jiān)督，檢查以行政過程反腐，分析行政過程問題，確立健全過程防腐機制[3]。但在實踐中還沒有得到足夠重視和較好地貫徹執(zhí)行。雖然《公務(wù)員法》對公務(wù)員錄用、考核、任免、獎懲、培訓、交流等過程做了規(guī)定，但基本上屬于原則性的，且出發(fā)點是公務(wù)員從事工作本身，對行政倫理雖有涉及，但遠遠不夠。且對公務(wù)員德、能、勤、績、廉考核，其他方面都有詳細規(guī)定，只有“德”非常籠統(tǒng)，職務(wù)晉升規(guī)定也很原則[5]。

三、解決行政倫理監(jiān)督問題的對策

加強行政倫理監(jiān)督，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，也是社會主義民主政治發(fā)展的必然要求。根據(jù)當前我國行政倫理的實際情況，借鑒國外行政倫理監(jiān)督的先進經(jīng)驗，針對行政倫理監(jiān)督中存在的問題，制定有針對性的對策措施，不斷完善行政倫理監(jiān)督制度和機制。

1.構(gòu)建多元主體的合作機制，推進各主體間協(xié)作互補

加強行政倫理監(jiān)督，必須明確行政倫理監(jiān)督主體的職責，通過制定詳細具體的“權(quán)力清單”與“責任清單”，規(guī)定各個監(jiān)督主體的職能界限，推進各主體間的協(xié)作互補，培育各主體的有效合作機制，使其各司其職，各負其責，取長補短，加強合作交流與信息資源共享，整合多元主體的監(jiān)督體系，進而發(fā)揮系統(tǒng)的監(jiān)督效能，形成高效健全的監(jiān)督機制。第一，構(gòu)建多元主體合作的法律保障體系。用法律來界定各監(jiān)督主體的權(quán)力和責任，以法制推進主體間的協(xié)調(diào)和協(xié)作，明確各參與主體的監(jiān)督職責，加強主體間的溝通，實現(xiàn)主體監(jiān)督過程中的協(xié)作互補，把行政倫理監(jiān)督納入法制軌道。第二，構(gòu)筑多元主體合作的組織協(xié)調(diào)機制。通過建立監(jiān)督常設(shè)機構(gòu)，協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體的活動，從而提高各主體之間的協(xié)調(diào)能力。第三，構(gòu)筑多元主體合作信息溝通機制。保障信息傳遞、溝通的及時、明確、準確，搭建監(jiān)督主體信息共享平臺，促進多元主體之間的交流，防止信息誤傳和謠言散播，利用媒體的監(jiān)督作用，建立與之相適應(yīng)的信息溝通機制，整合信息溝通渠道，為各主體信息交流提供溝通平臺和協(xié)調(diào)支持，促進行政倫理監(jiān)督多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，形成多元主體監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)[6]。第四，構(gòu)建多元主體合作的資源整合機制。行政倫理監(jiān)督需要動員和調(diào)動各種資源，缺乏資源的有效整合，不能對監(jiān)督中涉及的人、財、物等進行有效分配、使用，就難以建立監(jiān)督的資源保障體系(主要包括資金保障、資源保障和人力資源保障等)，監(jiān)督機制就無法正常運作，行政倫理監(jiān)督能力很難提高。第五，構(gòu)建多元主體合作整合的社會資本作用機制。社會生活中那些表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和信任的特征構(gòu)成了一個社會的社會資本[7]。行政倫理監(jiān)督不僅需要行政決策、技術(shù)資金、設(shè)備配套等“硬條件”基礎(chǔ)，而且需要社會結(jié)構(gòu)、非正式制度、信息溝通、民眾道德與公益意識、社會心理等“軟條件”前提，“需要社會公眾的共同參與，需要社會公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎(chǔ)的經(jīng)濟組織的相互依存，也就是需要社會資本的總動員和重建社會組織缺失的社會資本”[8]。因此，既要加強非政府主體建設(shè)，提高非政府主體的參與意識和參與能力，培養(yǎng)非政府主體參與監(jiān)督的公共精神，拓寬非政府主體的參與渠道，又要加強政府主體與非政府主體、個人主體與社會主體、民間輿論與權(quán)威機構(gòu)等監(jiān)督主體之間的交流與合作，通過公開監(jiān)督機制、公開法律約束、科學鑒定機制、及時反饋機制以及具體合作規(guī)范，塑造多元主體間的信任氛圍，整合多元主體，建立發(fā)揮多元主體合作的社會資本作用機制。

2.強化行政倫理監(jiān)督制度建設(shè)，提升主體的監(jiān)督意識和理念

第一，改革行政監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，增強行政監(jiān)督主體獨立性。只有權(quán)力才能制約權(quán)力。行政倫理監(jiān)督是對掌權(quán)者用權(quán)倫理的監(jiān)督。權(quán)力運行自身的特殊性要求監(jiān)督主體必須相對獨立，具有權(quán)威較高的地位，實現(xiàn)機構(gòu)、人事、財政等獨立。因此，必須提高行政監(jiān)督主體地位，將內(nèi)部監(jiān)督改為外部監(jiān)督；改變監(jiān)督力量分散缺陷，發(fā)揮多個監(jiān)督主體效力，避免以黨紀處分代替政紀或法律處罰現(xiàn)象。第二，積極推進司法監(jiān)督獨立，強化新聞輿論的主體地位。司法監(jiān)督包括檢察機關(guān)和審判機關(guān)的監(jiān)督，其獨立性是司法監(jiān)督公正有效的保障，為此必須遏制司法行政化傾向，嘗試變現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，減少行政權(quán)力對司法監(jiān)督的干預(yù)。同時，充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督主體的地位和作用，使其充分行使采訪權(quán)，揭露用權(quán)不當現(xiàn)象和公務(wù)員腐敗、違規(guī)問題。尤其隨著科技水平提高，新聞輿論媒介種類越來越豐富，特別是利用微博迅速快捷地傳遞社會普遍關(guān)注信息，更好地進行行政倫理監(jiān)督。第三，強化行政倫理監(jiān)督主體的監(jiān)督觀念意識。一方面強化宣傳。主體監(jiān)督意識是完成監(jiān)督職能任務(wù)的重要保障。培育途徑很多，可以通過宣教活動，提高全社會監(jiān)督意識，推動廣大人民群眾積極參與，促使局部監(jiān)督成為全民監(jiān)督。另一方面以思想理論武裝監(jiān)督主體。用思想理論武裝頭腦，切實堅持立黨為公、執(zhí)政為民理念，堅持人民根本利益高于一切，勇于堅持真理，敢于并善于監(jiān)督。再一方面提高主體監(jiān)督能力。加強監(jiān)督主體政治理論學習，提高其政治素養(yǎng)，樹立正確的世界觀、人生觀、金錢觀、價值觀，增強對監(jiān)督工作的敏銳性和政治鑒別力，明辨是非善惡，敢于同各種違法犯罪行為和不良風氣做斗爭；強化其道德素質(zhì)，提高職業(yè)道德和社會公德，使其行為能夠?qū)θ嗣?、對社會負責，提升其分析判斷能力、語言表達能力和專業(yè)技術(shù)能力以及相關(guān)法律法規(guī)知識；加強文化素質(zhì)建設(shè)，掌握更多的相關(guān)知識，更好地應(yīng)對被監(jiān)督者逃避監(jiān)督的狡猾行為；培訓其監(jiān)督能力、技巧與方法，使其對棘手問題也不會發(fā)怵；建立長期監(jiān)督經(jīng)驗交流機制，與上級監(jiān)督機關(guān)、異地監(jiān)督機構(gòu)、先進國家監(jiān)督部門進行長期交流與學習。同時，優(yōu)化主體人員配置，發(fā)揮主體監(jiān)督的最大效用[9]22-27。

3.強化行政倫理監(jiān)督立法，努力完善過程監(jiān)督

借鑒美、日、韓等國行政倫理監(jiān)督立法經(jīng)驗，完善法制支撐，健全監(jiān)督體系，提高主體監(jiān)督權(quán)保障程度，避免盲目性與隨意性。第一，加強行政倫理法制建設(shè)。盡快制定行政倫理監(jiān)督和監(jiān)察法律制度，完善實施細則，為開展行政倫理監(jiān)督提供準確、系統(tǒng)、科學的法規(guī)依據(jù)和辦事準繩，使充滿隨意性的柔性監(jiān)督變?yōu)閺娪驳膭傂员O(jiān)督，切實保障各監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)，改變行政倫理監(jiān)督不力的現(xiàn)狀。立法事項規(guī)定要細、要具體，可借鑒美國廉政立法做法，使公職人員可以“對號入座”，以增強操作性和適應(yīng)性，防止把法律變成一紙空文；用有效的法律規(guī)范公職人員言行，減少監(jiān)督主體工作量，為行政倫理監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責提供依據(jù)[9]26。第二，全面深入地推進過程監(jiān)督。強化制度監(jiān)督，以提高政府透明度為突破口，全面推進政務(wù)信息公開，把決策監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督轉(zhuǎn)換為過程監(jiān)督，將機制建設(shè)作為重點，重視過程的重要價值，向中間環(huán)節(jié)、實施過程的更深層次監(jiān)督推進，實現(xiàn)政府體制內(nèi)專職機關(guān)和人民群眾對權(quán)力運行的共同監(jiān)督和制約。制度缺失不僅僅是制定層面的缺失，更是貫徹實施制約機制的缺失。畢竟制度通過過程環(huán)節(jié)得以實現(xiàn)，缺乏應(yīng)有過程，制度就無法發(fā)揮其應(yīng)有作用。因此，必須從過程監(jiān)督機制入手，切實保障制度制定和制度實現(xiàn)兩個環(huán)節(jié)的有效銜接，既使監(jiān)督有法可依，又使法規(guī)很好落實。一是推行更大范圍的政務(wù)信息公開。提高政府透明度，實現(xiàn)政務(wù)過程信息公開，是健全過程監(jiān)督機制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。政務(wù)信息公開是落實公民知情權(quán)、推進過程監(jiān)督的基礎(chǔ)，也是消除暗箱操作、使公職人員接受監(jiān)督的基礎(chǔ)。政務(wù)過程信息公開是指政府權(quán)力行使由開始經(jīng)過發(fā)展到結(jié)束的整個動態(tài)政務(wù)信息讓百姓了解，是政務(wù)公開內(nèi)涵的實質(zhì)內(nèi)容，是政務(wù)公開真正到位、主動接受社會監(jiān)督的前提。二是健全權(quán)力運行的社會監(jiān)督體系。過程監(jiān)督也是對權(quán)力運行進行監(jiān)督，必須依賴于完善的社會監(jiān)督體系。因此，不僅要構(gòu)建政府體制內(nèi)的監(jiān)督機制，更要構(gòu)建以人民群眾為主體的政府外部的監(jiān)督機制，發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)督機制的雙重作用。一方面健全政府體制內(nèi)監(jiān)督機制。包括政府專職機關(guān)、黨內(nèi)和政協(xié)三個方面的監(jiān)督，政府專職機關(guān)監(jiān)督包括監(jiān)察、審計、人大和公檢法等監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督包括黨員民主監(jiān)督、黨委組織監(jiān)督、黨代會監(jiān)督和紀檢監(jiān)督，政協(xié)民主監(jiān)督包括參與政協(xié)的各民主黨派、社會各界的監(jiān)督。另一方面健全政府外部監(jiān)督機制，這是當前的重點。積極完善社會監(jiān)督體系，推進電子政務(wù)建設(shè)，保證人民群眾監(jiān)督政府權(quán)力運行，突出工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體的主體地位，發(fā)揮新聞媒體的輿論作用。三是將監(jiān)督重心由結(jié)果獎懲轉(zhuǎn)向過程監(jiān)控。健全權(quán)力監(jiān)督不僅要對權(quán)力運行結(jié)果進行獎懲，更要對權(quán)力運行過程的進行監(jiān)控，保證過程環(huán)節(jié)正確有序，這是權(quán)力監(jiān)控的重點。而政務(wù)過程信息公開則是這一監(jiān)督的核心內(nèi)容和成敗關(guān)鍵，必須抓住易滋生腐敗的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，建立權(quán)力運行過程的制約監(jiān)控機制。第四，發(fā)揮制度對過程防腐的規(guī)范和保障作用。重視規(guī)范制度保障體系建設(shè)，制定相關(guān)法律法規(guī)制度，完善其配套細化措施，為開展過程防腐提供有力保障，真正做到用制度管權(quán)、管事、管人。反腐制度不應(yīng)局限于反腐敗的法律法規(guī)，還應(yīng)包括行政管理制度、政務(wù)公開制度和政府監(jiān)督制度等，尤其應(yīng)重視從制度上保證人民群眾的監(jiān)督權(quán)，提高其參與監(jiān)督的主動性和積極性[3]。

[1]林修果，陳清芬.協(xié)同監(jiān)督形成監(jiān)督合力[J].福建行政學院學報，2009，(5).

[2]徐靜村.巡視制度是監(jiān)督一把手的良藥[J].檢察風云，2006，(21).

[3]朱光磊，盛林.過程防腐制度反腐向更深層次推進的重要途徑[J].南開學報：哲學社會科學版，2006，(4).

[4]胡明明.加強對一把手的監(jiān)督工作淺析[J].湖南科技學院學報，2005，(4).

[5]新公務(wù)員法實施細則[EB/OL].http://bbs1.people.com.cn/postDetail.do?id=98221990.

[6]張立榮,冷向明.協(xié)同治理與我國公共危機管理模式創(chuàng)新—基于協(xié)同理論的視角[J].華中師范大學學報，2008,(2).

[7]羅伯特·帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來[M].南昌:江西人民出版社，2001: 217.

[8]李淮安.從SARS看社會資本缺失與社會組織治理[J].南開管理評論，2003, (3).

[9]劉文婷.我國行政監(jiān)督主體問題研究[D].長春：長春工業(yè)大學，2011：22-27.

[責任編輯：王詠梅]

2015-07-13

耿相魁(1963-)，男，河南滑縣人，教授，碩士研究生導(dǎo)師。

D630

A

1008-8520(2015)05-0063-06