“裸官”的治理路徑研究

姜 杰

(中共長春市委黨校，長春 130103)

“裸官”的治理路徑研究

姜 杰

(中共長春市委黨校，長春 130103)

近年來連續(xù)發(fā)生的裸官外逃事件，成為各大新聞媒體追逐的焦點(diǎn)，也極大地吸引了公眾的眼球，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。不但給國家?guī)砹司薮蟮慕?jīng)濟(jì)損失，而且也使社會(huì)極為不滿。建立健全法律法規(guī)，降低裸官腐敗風(fēng)險(xiǎn)；加大查處打擊力度，增大對裸官的懲罰和制裁；加強(qiáng)對官員的廉政教育，提高官員廉潔意識(shí)；加強(qiáng)國際合作，打擊和追逃裸官，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前治理“裸官”的有效路徑。

裸官；腐??；治理

2008年7月3日，周蓬安寫了一篇名為《還有多少貪官在“裸體做官”？》的文章，首次提出了裸官的概念。自此，“裸官”一詞引起了理論界和新聞媒體的廣泛關(guān)注。近年來連續(xù)發(fā)生的裸官外逃事件，成為各大新聞媒體追逐的焦點(diǎn)，也極大地吸引了公眾的眼球，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注。不但給國家?guī)砹司薮蟮慕?jīng)濟(jì)損失，而且也使社會(huì)極為不滿。

一、“裸官”治理必要性

中國官方最早將“裸官”納入監(jiān)管視野的是2009年9月召開的黨的十七屆四中全會(huì)。這次會(huì)議一個(gè)重要內(nèi)容就是“加強(qiáng)對配偶子女均已移居國(境)外的公職人員管理”。2010 年 5 月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳頒布施行的《關(guān)于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，首次對“裸官”下了一個(gè)官方的定義。在“暫行規(guī)定”中，“裸官”是指這樣三類國家機(jī)關(guān)工作人員：一是配偶、子女均已移居國(境) 外的，二是沒有子女，配偶已移居國(境)外的，三是沒有配偶，子女均已移居國(境)外的。但把“經(jīng)組織批準(zhǔn)引進(jìn)的海外高層次人才、國家特需高級科技人才和通過其他途徑回國的海外高層次人才”排除在“裸官”之外。

裸官所造成的危害是多方面的。

首先，裸官敗壞社會(huì)風(fēng)氣。裸官將自己的配偶、子女、資金轉(zhuǎn)移至國外，單獨(dú)一人在國內(nèi)工作，這是對國家前途不信任的表現(xiàn)。個(gè)別裸官將中國在發(fā)展過程中正常出現(xiàn)的問題放大,詆毀中國政府，低估中國政府的能力，進(jìn)而選擇將配偶、子女移居國外，以此防范中國將來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。這種做法是與官員的基本職業(yè)倫理相左的。官員作為國家和公民利益的代表者,公共權(quán)力的行使者，如果缺乏對自己所服務(wù)的國家前途的信任，那么，他們對國家和公民的忠誠度就非常不值得信任，也就不能指望他們恪盡職守為公眾服務(wù)。公眾受裸官這種思想和行為的影響,也會(huì)表現(xiàn)出對國家對社會(huì)的不信任，久而久之必定會(huì)敗壞社會(huì)風(fēng)氣。

其次，裸官造成經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道顯示，裸官往往是在東窗事發(fā)前成為“逃官”，卷走大量資金，給政府和公眾造成巨額經(jīng)濟(jì)損失。針對裸官外逃現(xiàn)象，商務(wù)部調(diào)查報(bào)告顯示，近30年，外逃裸官約為4 000人，攜走資金500多億美元[1]?！度嗣袢請?bào)》對此也有過披露：1992年至2007年這15年間，我國逃往國外的省部級干部(包括副省部級)87人，正廳級(包括副地廳級)2 240人，處級(包括副處級)更多，達(dá)到19 570人，這些外逃的官員大多都是裸官，他們出逃時(shí)帶到國外的資金就有 10 000億元以上?？梢?，這些外逃的裸官給國家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

再次，裸官危害國家安全。裸官外逃前都擁有一定政治權(quán)利，他們有的甚至掌管著一個(gè)省或者一個(gè)國家級別的職能部門，因此可能掌握大量國家機(jī)密。這些裸官們知道自己一旦被遣返回中國，將會(huì)受到中國法律的嚴(yán)肅制裁,這個(gè)時(shí)候他們就會(huì)運(yùn)用各種可能知道的國家機(jī)密作為交換條件，尋求國外反華勢力的保護(hù)，一旦某些國家機(jī)密被別有用心的人或者組織所掌握，將會(huì)嚴(yán)重危害到中國的國家安全。

二、“裸官”的治理路徑

(一)建立健全法律法規(guī)

建立健全法律法規(guī)，可以有效地降低裸官腐敗風(fēng)險(xiǎn)。裸官問題，其實(shí)質(zhì)就是腐敗問題，但是也并非所有的裸官都是貪官。但裸官的確可能面臨利益沖突、對公眾造成負(fù)面影響、對國家前途缺乏信心等問題?，F(xiàn)行的政策法規(guī)對裸官的管理缺乏整體性和可操作性，應(yīng)制定一部完整的、可操作性強(qiáng)的且法律位階高的針對公職人員的法律，在其中開辟專章規(guī)范裸官行為，降低裸官腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

第一，制定一部完整的《反貪污腐敗法》。在這部法律當(dāng)中，應(yīng)辟專章來規(guī)制裸官行為。由于受既得利益、非正式規(guī)則組織和錯(cuò)誤觀念的阻撓,《反貪污腐敗法》遲遲沒有出臺(tái)[2]。面對當(dāng)前的新情況、新形勢，制定《反貪污腐敗法》迫在眉睫。中國當(dāng)前反腐敗的法律條文缺乏系統(tǒng)性，分散在各個(gè)法律之中，每個(gè)法律之間對貪污腐敗行為處罰的力度缺乏統(tǒng)一性。同時(shí)，現(xiàn)行的各個(gè)法律反腐敗條文，多半是實(shí)體法律，缺乏相關(guān)的程序法律。程序合法是實(shí)體合法的前提，因此，加強(qiáng)反腐敗立法，既要包括實(shí)體法，也要包括程序法，保證程序的公平、公正和公開。《反貪污腐敗法》立法要逐漸推進(jìn)并最終形成一個(gè)體系，將裸官腐敗的行為納入到這部法律當(dāng)中。

第二，完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度。陽光是最好的防腐劑，防治裸官腐敗，讓其財(cái)產(chǎn)“裸”在公眾面前不失為一個(gè)良方。從媒體揭露的裸官外逃案件中可以看出，裸官大多是先把配偶或者子女送往國外，然后把自己貪污腐敗所得通過隱蔽手段轉(zhuǎn)移到國外，一旦東窗事發(fā)，便想方設(shè)法逃往國外與親人“團(tuán)聚”。中國官員財(cái)產(chǎn)公開的力度還不夠，范圍還很狹窄，應(yīng)在當(dāng)前的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展公開的范圍，給公眾以知情權(quán)。同時(shí)，將官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開從中國共產(chǎn)黨黨的文件上升到國家法律。要求官員如實(shí)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)并公布于眾，申報(bào)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)包括其配偶和子女的財(cái)產(chǎn)狀況，按照規(guī)定程序提交財(cái)產(chǎn)申報(bào)書面報(bào)告。讓官員及家庭的財(cái)產(chǎn)進(jìn)入公眾視野，使公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

第三，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督。對官員的內(nèi)部監(jiān)督主要是行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，包括審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)要對裸官的資產(chǎn)流動(dòng)密切關(guān)注，如發(fā)現(xiàn)有違規(guī)的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移要及時(shí)上報(bào)有關(guān)部門，采取果斷行動(dòng)；監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對裸官的監(jiān)察工作，充分利用當(dāng)前科技發(fā)展新成果，如網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體等工具，動(dòng)員社會(huì)各界揭發(fā)裸官的貪污腐敗行為。外部監(jiān)督主要是社會(huì)公眾的監(jiān)督，社會(huì)公眾應(yīng)充分發(fā)揮自身的能動(dòng)作用，通過控告、檢舉和揭發(fā)等方式向紀(jì)檢監(jiān)察部門反映裸官腐敗的行為，同時(shí)，公眾還可以通過社會(huì)輿論、大眾傳媒等方式對裸官的腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督。

(二)加大查處打擊力度

當(dāng)裸官從事犯罪活動(dòng)的機(jī)會(huì)成本較小而收益較大時(shí)，他就可能從事貪污腐敗和出逃行為。因此，加大對裸官犯罪行為的查處力度和懲罰力度，可以增大裸官腐敗行為的機(jī)會(huì)成本，降低其收益，從而可以有效遏制裸官腐敗和出逃的可能性。

第一，完善因公出國制度，堵住裸官的“出口”。從大量的裸官出逃的案例中不難發(fā)現(xiàn)，許多裸官利用公費(fèi)出國的機(jī)會(huì)外逃，滯留國外不再返回。所以，針對那些配偶或者子女在國外的裸官，在因公出國之前，組織和人事等相關(guān)部門要進(jìn)行認(rèn)真嚴(yán)格的審查，重點(diǎn)審查其財(cái)產(chǎn)是否已經(jīng)轉(zhuǎn)移至國外，如發(fā)現(xiàn)該裸官在國內(nèi)的財(cái)產(chǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，就要取消其出國資格并進(jìn)行嚴(yán)格的檢查，有違法行為的要加大查處和打擊力度。

第二，探索有效的回流制度，暢通裸官的“入口”。這是針對已經(jīng)成功潛逃到國外的裸官所采取的一種措施。一方面要加強(qiáng)國際反貪合作機(jī)制，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂遣返協(xié)議,一旦有裸官出逃到這些國家，就要通過相關(guān)協(xié)議，盡快將逃官引渡回國;另一方面,宣傳國家針對裸官的政策方針，鼓勵(lì)外逃裸官積極主動(dòng)地回國,對于那些能夠意識(shí)到自己違法違紀(jì)行為并主動(dòng)回國的裸官，在法律允許的范圍內(nèi)給予寬大處理。

(三)加強(qiáng)對官員的廉政教育

加強(qiáng)對官員的廉政教育，可以提高官員廉潔意識(shí),從根本上改變官員的人生觀、價(jià)值觀和世界觀，樹立為公眾服務(wù)的理念。

第一，加強(qiáng)理想信念教育。理想信念是人們對未來的向往和追求,是一個(gè)人世界觀和政治立場在奮斗目標(biāo)上的集中體現(xiàn)。美國詩人惠特曼說：“沒有信仰，就沒有名副其實(shí)的品行和生命”,可見信仰對一個(gè)人的重要性。對官員加強(qiáng)理想信念教育，就是要讓官員不斷的通過學(xué)習(xí),樹立高尚的道德情操和為民服務(wù)意識(shí)。

第二，加強(qiáng)廉政教育。所謂廉政教育，就是通過對官員進(jìn)行廉潔從政方面的教育，來營造廉潔奉公，誠信守法的社會(huì)氛圍，以達(dá)到規(guī)范和約束官員行為的目的，使官員在工作過程中做到清正廉潔。

第三，加強(qiáng)警示和激勵(lì)教育。一方面通過觀看警示教育片，定期深入到監(jiān)獄、看守所等場所聆聽違法貪官們的現(xiàn)身說法，對當(dāng)前在位的官員心理產(chǎn)生重要的震懾作用，使其不敢去“伸手”、不敢腐敗;另一方面通過學(xué)習(xí)好的典型和官員的廉政事跡，使官員形成“以廉為榮”的思想意識(shí)。

(四)加強(qiáng)國際合作

抑制和打擊外逃的裸官,需要加強(qiáng)國際合作，要以《聯(lián)合國反腐敗公約》為基準(zhǔn)，與一些相關(guān)國家在引渡和遣返外逃貪官方面達(dá)成共識(shí)，簽訂具有法律效力的規(guī)范性文件，使裸官失去外逃的目的國，無藏身之處。

第一，加快立法步伐，在治理裸官方面與國際接軌，為追回外逃裸官的國際合作提供法律標(biāo)準(zhǔn)。打擊外逃裸官并將其遣返回國，是一項(xiàng)具有國內(nèi)和國際雙重屬性的國際刑事司法活動(dòng)，這項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施， 需要中國這方面的法律法規(guī)與國際公約和條約相一致作為實(shí)施的保障。

第二，加強(qiáng)國際溝通，簽訂引渡和司法協(xié)助條約。國際反腐應(yīng)依《聯(lián)合國反腐敗公約》為基準(zhǔn)，對于那些沒有簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》的國家，中國應(yīng)加強(qiáng)與這些國家的溝通與合作，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂引渡和司法協(xié)助條約，為打擊外逃和引渡外逃貪官提供司法協(xié)助上的保障。

第三，積極引渡外逃裸官。積極將外逃裸官引渡回國，接受中國法律的制裁，中國已取得顯著成效。2015年4月9日，中央政法委書記孟建柱與美國國土安全部部長約翰遜達(dá)成雙邊協(xié)議，雙方同意任何一方都不會(huì)為逃犯提供庇護(hù)，將在各自法律范圍內(nèi)，努力將其實(shí)施遣返[3]。這表明，中國在引渡外逃貪官方面與美國的談判工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，美國不再是中國外逃裸官的“天堂”。

同時(shí)，還要積極借鑒不同國家和地區(qū)在反腐敗方面的有效經(jīng)驗(yàn)，建立起適合我國國情的相對獨(dú)立的和具有權(quán)威性的反腐機(jī)構(gòu)，扼制裸官腐敗行為。

[1]高吉昌，李景平．談?wù)剬Α奥愎佟爆F(xiàn)象的思考[J]．理論觀察，2013，(5)．

[2]蘇晶波，武興華．關(guān)于構(gòu)建我國《反貪污腐敗法》立法體系的研究[J]．求知，2013，(6)．

[3]中華人民共和國公安部與美利堅(jiān)合眾國國土安全部第一次部級會(huì)晤成果聲明[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-04/10/c_1114933856.htm.2015-04-10.

[責(zé)任編輯：劉 紅]

2015-07-10

姜杰(1962-)，女，吉林遼源人，教授。

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1008-8520(2015)05-0039-03