當(dāng)前地方預(yù)算執(zhí)行審計存在的問題

□文/趙 昱

（渤海大學(xué)管理學(xué)院 遼寧·錦州）

一、存在的問題

1995年以來開展的本級預(yù)算執(zhí)行審計，已經(jīng)成為地方各級政府財政資金的“防波堤”與“減振器”，成為衡量地方政府財政政策執(zhí)行情況的“標(biāo)準(zhǔn)繩”，但由于受現(xiàn)行財政預(yù)算管理體制、機(jī)制以及審計機(jī)關(guān)自身條件的限制，當(dāng)前的預(yù)算執(zhí)行審計仍然存在一系列需要我們認(rèn)真分析、思考并加以妥善解決的問題。

（一）預(yù)算編制不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計不到位。目前，由于我國財政管理體制改革還不十分到位，財政預(yù)算在編制和執(zhí)行中還存在一些問題，比如：預(yù)算編制缺乏科學(xué)依據(jù)，預(yù)算編制較粗放、內(nèi)容不細(xì)化，有的專項資金不能細(xì)化到具體部門和項目；預(yù)算執(zhí)行中指標(biāo)追加現(xiàn)象嚴(yán)重，有的追加指標(biāo)是原來預(yù)算編制指標(biāo)的幾倍甚至十幾倍，且追加手續(xù)和審批程序不完備、不合法；有的部門和單位在“三公經(jīng)費”支出方面普遍存在超預(yù)算、甚至是無預(yù)算安排支出現(xiàn)象，等等。按照現(xiàn)行審計法律法規(guī)規(guī)定，審計機(jī)關(guān)無權(quán)對財政預(yù)算編制情況進(jìn)行審計，即使對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行的事后審計，也往往因為審計標(biāo)準(zhǔn)難以把握而無法對預(yù)算執(zhí)行做出科學(xué)的判定。

（二）監(jiān)管機(jī)制和制度不完善，導(dǎo)致審計對象和內(nèi)容缺失，影響預(yù)算執(zhí)行審計的完整性。其一，地方預(yù)算執(zhí)行審計一般包括收入和支出兩方面內(nèi)容，但由于受審計行政管轄的強(qiáng)制劃分的影響，往往造成財政收入方面內(nèi)容不全的現(xiàn)象。比如：收入中25%部分的增值稅和40%部分的企業(yè)所得稅是由國稅部門征收的，地方審計機(jī)關(guān)無權(quán)審計和核實，成為本級預(yù)算執(zhí)行審計的盲區(qū)；其二，雖然非公有制經(jīng)濟(jì)的稅收已成為地方財政收入的重要來源，但審計機(jī)關(guān)對非公有制經(jīng)濟(jì)的納稅情況無權(quán)進(jìn)行審計，從而導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)對預(yù)算收入不能做出全面完整的分析、評價；其三，由于受審計管轄權(quán)限劃分以及審計力量與審計對象嚴(yán)重不匹配等因素影響，使得坐落在地方的像海關(guān)、銀行、保險、大型國企等部門單位基本上長期處于政府審計監(jiān)督的空白狀態(tài)。因為這些部門單位屬于審計署的審計監(jiān)督對象，而審計署由于受人力、空間、成本等因素的制約，對這些基層審計對象往往是鞭長莫及，或者是無暇顧及，而地方審計機(jī)關(guān)對它們又無權(quán)審計。這些部門單位和地方政府的財政財務(wù)收支往往有著千絲萬縷的聯(lián)系，它們的財經(jīng)違紀(jì)違規(guī)行為，無不影響著地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

（三）審計人員素質(zhì)、審計技術(shù)手段和審計層次等影響本級預(yù)算執(zhí)行審計的質(zhì)量和效率

1、人員素質(zhì)亟待提升。預(yù)算執(zhí)行審計涉及面廣，專業(yè)性、政策性都很強(qiáng)，要求必須有一定專業(yè)知識、專門技能和實踐經(jīng)驗豐富的審計人員來完成。但從某地方審計機(jī)關(guān)從業(yè)人員現(xiàn)狀看，人員素質(zhì)與審計任務(wù)極不匹配，主要表現(xiàn)在：一是人員年齡偏大，且年齡結(jié)構(gòu)分布情況不合理。大部分人員年齡均在50 歲以上，業(yè)務(wù)骨干年齡更大，基本均在5年左右的時間內(nèi)相繼退休，審計的后繼梯隊面臨斷檔窘境；二是人員隊伍知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)單一，原始學(xué)歷普遍不高，第一學(xué)歷為全日制院校本科以上學(xué)歷人員更是鳳毛麟角，絕大部分都是在職后續(xù)學(xué)歷，專業(yè)背景基本上是財務(wù)會計，精通金融、工程、計算機(jī)、法律、審計等專業(yè)人員欠缺，與現(xiàn)代審計的發(fā)展不相適應(yīng)。由于以上原因，大部分審計人員思維方式陳舊，傳統(tǒng)審計觀念根深蒂固，接受新知識、新技能的能力和創(chuàng)新意識不強(qiáng)，加之工作任務(wù)重，整天忙于審計業(yè)務(wù)工作，學(xué)習(xí)充電的時間相對較少，給學(xué)習(xí)新知識、推廣應(yīng)用審計新技能帶來阻礙；三是受人員編制和退休年齡限制，高素質(zhì)的年輕人才暫時進(jìn)不來，年齡偏高已不適合做審計工作的人一時又出不去。即使能招錄一部分年輕、有學(xué)歷的一專多能的復(fù)合型人才，但他們審計實踐經(jīng)驗欠缺，短時間內(nèi)很難挑起審計工作的大梁。

2、審計技術(shù)手段落后。目前，就全國各行各業(yè)來看，信息化已是大勢所趨，審計工作當(dāng)然也不例外。預(yù)算執(zhí)行審計所涉及的被審計對象，絕大多數(shù)都已使用電子計算機(jī)進(jìn)行賬務(wù)處理，其大部分會計核算資料以及制證、記賬和編報等工作也都是通過計算機(jī)處理系統(tǒng)進(jìn)行管理的，這些部門單位的計算機(jī)應(yīng)用水平已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)?shù)母叨?，而且還在不斷更新升級。反觀基層審計機(jī)關(guān)，不但審計信息化意識淡薄，而且連最起碼的基礎(chǔ)設(shè)施配備也不到位，計算機(jī)審計人才極度缺乏?，F(xiàn)有審計人員大多都是無師自通的財務(wù)出身，即所謂的“老會計”，他們對計算機(jī)知識知之甚少，況且也沒有時間、精力和興趣參加系統(tǒng)的計算機(jī)知識培訓(xùn)，日常審計工作中依然樂此不疲地運用手工操作進(jìn)行簡單查賬，計算機(jī)審計方法運用得很少或者根本就不會用，有的甚至連文字錄入、打印輸出、排版、制表等最基本的辦公操作都不掌握，審計信息化建設(shè)明顯拖了預(yù)算執(zhí)行審計工作的后腿。

3、審計層次不高。作為國家治理的重要工具和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的必要手段，審計監(jiān)督原本應(yīng)是全方位和高層次的監(jiān)督。但是，就目前地方預(yù)算執(zhí)行審計實際情況來看，監(jiān)督內(nèi)容仍停留在執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律、完成納稅情況、保持預(yù)算收入的完整性、真實性、合法性等方面，對預(yù)算支出的合理性、效益性等最能體現(xiàn)審計監(jiān)督層次的內(nèi)容依然缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和覆蓋，“重收入、輕支出，重治標(biāo)、輕治本，重堵截、輕防范，重真實、輕效益”的格局依然沒有改變。尤其是在效益審計方面，審計人員缺乏應(yīng)有的績效審計觀念，績效審計制度依據(jù)缺失，績效審計評價指標(biāo)體系不健全，績效審計人才短缺等，制約預(yù)算執(zhí)行中效益審計工作的開展。

二、原因分析

（一）政府“需求”及管理的缺失，增加了預(yù)算執(zhí)行審計工作難度。一是體制的弊端導(dǎo)致政府“需求”的扭曲。自20 世紀(jì)90年代以來，我國“財權(quán)向上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的體制，使得各級地方政府事權(quán)有余而財權(quán)不足。這樣的財政體制使得地方政府僅應(yīng)對上級的硬性配套就已捉襟見肘，加之在制定本級項目建設(shè)計劃時又存在一定的隨意性，有的甚至不認(rèn)真考慮當(dāng)年本級收入預(yù)算情況而強(qiáng)行安排一些臨時性建設(shè)項目，這些原因迫使財政部門在政府行政首長點頭或默許的情況下，習(xí)慣性的在收入豐年隱藏一部分收入，作為“過冬錢”，以備不時之需；二是地方各級人大對本級預(yù)算及其執(zhí)行情況監(jiān)督不到位引發(fā)管理的缺失。主要是指由于相關(guān)法律制度和審查監(jiān)督機(jī)制以及工作程序、方法等不夠完善，加之受監(jiān)督人員業(yè)務(wù)水平以及外部環(huán)境的制約，往往導(dǎo)致地方人大對財政預(yù)算的審查監(jiān)督流于形式；三是預(yù)算部門管理的缺失。有些部門提出的專項包羅萬象；有的部門故意不編制采購預(yù)算，專搞臨時性采購，以便擺脫政府采購控制；有的部門單位確定性項目故意漏報，專找機(jī)會搞臨時追加。不規(guī)范行為林林總總，使得預(yù)算編制和執(zhí)行失去了應(yīng)有的約束性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）審計管理體制制約了預(yù)算執(zhí)行審計力度。審計法規(guī)定，我國地方審計機(jī)關(guān)實行本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，特別強(qiáng)調(diào)“審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”，至于有關(guān)審計機(jī)關(guān)身家性命的人、財、物的領(lǐng)導(dǎo)和管理則沒有明確，實際都放在了地方政府手中。財政預(yù)算表面上看是財政部門的行為，但許多重大事項都是政府點頭的，即所謂的“政府行為”，因此審計本級預(yù)算執(zhí)行情況，與其說是審計財政部門，不如說是審計本級政府。同時，我們還應(yīng)當(dāng)看到，審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員都由當(dāng)?shù)卣蚊?，審計機(jī)關(guān)的審計經(jīng)費經(jīng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)審批后，由財政部門具體安排和撥付，這種相互制約的關(guān)系使得審計機(jī)關(guān)既不敢得罪政府也不敢得罪財政部門，工作中往往存在不便審或不敢審、即便審出問題也不能揭示、即便揭示也不敢處理的情況，審計的獨立性和執(zhí)法力度受到巨大的影響。

三、改進(jìn)對策

（一）修訂完善有關(guān)審計監(jiān)督工作的法律法規(guī)，不斷拓展審計監(jiān)督范圍

1、賦予地方審計機(jī)關(guān)對本級預(yù)算編制進(jìn)行事前、事中審計監(jiān)督的權(quán)力。就是將審計切入點前移，對預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性進(jìn)行審計，徹底改變對于預(yù)算編制后的所有既成事實在預(yù)算執(zhí)行中只有無奈接受和認(rèn)可的現(xiàn)實。一是在財政預(yù)算編制完成并向本級人代會提請審查批準(zhǔn)前，對預(yù)算編制的科學(xué)、合理性和細(xì)化程度等進(jìn)行審查并提出審計意見，以有效約束預(yù)算過粗、待分解項目和數(shù)據(jù)過多，以及項目和單位不夠具體、不能對應(yīng)等行為；二是審查部門預(yù)算支出的定員定額標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、合理和符合實際，是否有違規(guī)安排“三公經(jīng)費”和會議費行為，并重點加強(qiáng)對預(yù)算資金支出情況的跟蹤審計，促進(jìn)部門單位科學(xué)編制并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，努力降低行政成本，提高資金使用效益。

2、賦予審計機(jī)關(guān)對非公有制經(jīng)濟(jì)組織和個人稅款繳納情況進(jìn)行日常監(jiān)督的權(quán)力，以保證本級預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容的完整性和分析、評價的全面性。

3、適應(yīng)新形勢要求和地方審計人員期盼，實行簡政放權(quán)。具體來說，就是科學(xué)整合審計資源，審計系統(tǒng)內(nèi)部上下級審計機(jī)關(guān)之間重新劃分審計管轄權(quán)。退一步說，最高審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，充分聽取下級審計機(jī)關(guān)的意見，將自己管轄范圍內(nèi)、坐落在基層地方的，況且又鞭長莫及或者是無暇顧及，多年未進(jìn)行審計的對象，下放或授權(quán)給地方基層審計機(jī)關(guān)審計，促進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行審計的全面完整。

（二）改革現(xiàn)行審計管理體制，完善審計組織管理方式

1、將全國地方各級審計機(jī)關(guān)納入國家審計署垂直管理。即地方各級審計機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部管理、人員編制和經(jīng)費開支均由審計署垂直領(lǐng)導(dǎo)，確保地方審計機(jī)關(guān)審計執(zhí)法真正獨立于地方黨委、政府之外，使地方本級預(yù)算執(zhí)行審計實現(xiàn)真正意義上的“同級審”，最大限度地保障地方各級審計機(jī)關(guān)審計的獨立性和權(quán)威性。

2、科學(xué)整合審計資源，完善審計組織管理方式，推行異地交叉審計。具體來說，就是由上一級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織下一級審計機(jī)關(guān)，突破地域管轄原則，對同一級別地方人民政府預(yù)算執(zhí)行情況實行相互交叉審計。相互交叉審計，可在某種程度上規(guī)避問題披露難、問題審查難、處理受限制等弊端，能夠較為真實地反映審計發(fā)現(xiàn)的問題，完整地報告審計結(jié)果，審計機(jī)關(guān)對其所屬地方政府存在各種顧慮的問題也就迎刃而解，可以有效提高預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督力度和效果。

（三）細(xì)化、完善審計內(nèi)容，提高審計品位和層次

1、關(guān)注社會熱點、難點問題。細(xì)化、完善本級預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容，要重點抓住政府和人大關(guān)心、社會關(guān)注的熱點問題，如政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、民生資金和民生工程、資源環(huán)保工程、機(jī)關(guān)“三公經(jīng)費”和會議費支出等，要跟蹤資金的來龍去脈，揭示資金運行過程中存在的問題，分析原因和危害，力爭把預(yù)算執(zhí)行情況審深審?fù)浮?/p>

2、關(guān)注體制機(jī)制制度建設(shè)。在關(guān)注資金運行過程中存在的顯性問題的基礎(chǔ)上，還要注重從財政管理的本質(zhì)出發(fā)，加大對國家財政預(yù)算管理制度改革措施執(zhí)行情況的審計力度，從體制、機(jī)制、制度上揭示預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，分析存在問題的原因，提出有建設(shè)性的意見和建議，改變過去審計的深度不夠，內(nèi)容單一、理性分析層次較低，建設(shè)性作用不明顯的問題，主動把審計工作融入到各級政府和人大的決策中去，凸顯審計工作在地方經(jīng)濟(jì)決策中的地位和作用。

3、積極開展效益審計。隨著社會公眾更加關(guān)注財政資金使用的有效性，本級預(yù)算執(zhí)行審計也應(yīng)更新觀念，與時俱進(jìn)，在關(guān)注重點財政資金支出的真實、合法的基礎(chǔ)上，積極探索并逐步開展效益審計。特別是在有關(guān)民生事項的審計上，更要重點關(guān)注財政資金使用過程中的損失浪費和效益低下問題，進(jìn)一步提高本級預(yù)算執(zhí)行審計的整體效能。

（四）加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)，不斷提高審計人員整體素質(zhì)

1、堅持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)口，保證錄用人員質(zhì)量。對編制內(nèi)空崗人員，按照公開、公平、擇優(yōu)的原則，堅持全部面向社會進(jìn)行公開招考，真正引進(jìn)一批高素質(zhì)、復(fù)合型的審計人才。

2、積極參與上級審計機(jī)關(guān)實施的業(yè)務(wù)骨干人才培養(yǎng)工程、青年人才培養(yǎng)工程和復(fù)合型人才培養(yǎng)工程。按照一專多能的原則，采取派出學(xué)習(xí)、參加上級審計機(jī)關(guān)審計實踐、組織科研課題研究等多種方式，對符合條件的審計人員進(jìn)行多層次、多渠道培養(yǎng)，促使審計人員既熟悉審計業(yè)務(wù)又精通法律、工程、計算機(jī)等專業(yè)知識，引導(dǎo)和鼓勵他們提高專業(yè)政策水平和業(yè)務(wù)能力，提高實踐技能。

3、鼓勵和引導(dǎo)審計人員積極參加全國統(tǒng)一的審計專業(yè)等技術(shù)資格考試，取得與審計工作相關(guān)的中級及以上專業(yè)技術(shù)資格，確保必要的職業(yè)勝任能力。同時，機(jī)關(guān)內(nèi)部要加大干部輪崗交流力度，有計劃地安排審計人員進(jìn)行多崗位鍛煉，促使審計人員更新知識，開闊視野，全面提高綜合素質(zhì)。

［1］深化預(yù)算執(zhí)行審計研究.廣西財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2009.5.

［2］地方預(yù)算執(zhí)行審計中的問題與對策.經(jīng)濟(jì)視野，2013.8.

［3］某省部分地市財政預(yù)算執(zhí)行審計工作調(diào)研報告.