從“國家視角”走向“底層關懷”：“異地高考”政策制定的邏輯

張攀+姚榮

摘要：異地高考政策議題成為2012 年至今中國公共話語空間的爭論熱點，折射著各種政策信仰、價值以及利益訴求的復雜博弈。政府、專家學者、社會公眾以及媒體圍繞該政策議題，在公共話語空間展開彼此的合法性論證與話語體系建構(gòu)，編織著不同的政策圖景以影響政策變遷。作為一項綜合性政策議題，它涉及不同地區(qū)、政府部門以及各類人群的利益訴求，亟待戶籍制度、城市管理制度、財政制度等一系列制度的配套改革。社會分層理論為政策制定者統(tǒng)籌與平衡不同利益的訴求提供了較為科學的理論依據(jù)，在政策議題爭論的背后探求真正彰顯教育公正的政策方案，打破線性的、單兵突進式的、簡化的政策制定邏輯。借鑒公共行政隱喻的視角，需要推進異地高考政策設計從科學隱喻與藝術隱喻下的理性設計與漸進設計模式向社會設計模式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)從“國家視角”向“底層關懷”的教育政策制定范式轉(zhuǎn)型。

關鍵詞：異地高考;政策制定;教育公正;社會分層;社會設計

異地高考政策議題的爭論不僅表明進入深水區(qū)的教育改革面臨的協(xié)同性、系統(tǒng)性、復雜性難題，也反映了改革將使不同利益訴求的社會群體進一步分化與重組。多樣化的教育利益訴求與政策信仰以及各地區(qū)教育資源配置的不均衡使得異地高考政策議題的爭論以及政策制定與實施變得尤為復雜。從國家的視角、地方政府的視角以及公共行政隱喻的視角三個方面透析異地高考政策的復雜性，從而厘清異地高考政策設計的基本邏輯與內(nèi)在機理。

一、國家的視角

隨著我國城市化進程的加快，進城務工人員規(guī)模不斷擴大，“流動中的中國”已經(jīng)成為當前中國較為形象而貼切的隱喻。2010 年全國第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，在大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為261，386，075 人，同2000年相比，增長了81.03%。[1]在北京、上海、廣州等外地人口聚集城市，外地人口的規(guī)模已經(jīng)接近本地居民。人口的大規(guī)模流動使得隨遷子女的受教育問題日益受到社會各界的廣泛關注。

第一，城市化與人口流動。伴隨著城市化的規(guī)模急劇擴張，進城務工人員隨遷子女的受教育問題逐漸成為實現(xiàn)教育公平的重要問題。隨遷子女中的很大一部分在城市接受過完整的高中教育，他們渴望在城市獲得公平的受教育權。為進城務工人員子女提供良好的教育環(huán)境是政府的基本公共服務與承諾，從進城務工人員隨遷子女在城市接受義務教育，“能上學”到“上好學”再到當前備受關注的“異地高考”政策反映了城市化所引發(fā)的人口流動，使得政府需要高度關注該社會群體的生活狀態(tài)。

第二，教育改革的總體戰(zhàn)略部署。城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度以及教育資源配置的不平衡，使得從國家的角度而言，推進異地高考舉步維艱。它需要綜合考慮不同地區(qū)、不同部門以及不同社會群體的利益訴求，平衡各方利益。教育部副部長魯昕表示：面對兩個利益主體，教育部的原則是，第一要保證既得利益，第二要處理好增長利益。異地高考不僅是一個教育問題，更是一個社會問題。當前我國教育改革已經(jīng)進入深水區(qū)，改革已經(jīng)無法實現(xiàn)“互利共贏”的格局，而必須在各種利益與競爭性價值之間作出選擇。“中國社會逐漸由三十年前開始的‘增量互利型改革走向‘結(jié)構(gòu)排他型改革，改革由沒有輸家逐步過渡到要有人來為改革買單的結(jié)構(gòu)深化調(diào)整階段。”[2]異地高考政策議題作為一項綜合性政策議題，涉及教育、人口管理、城市規(guī)劃、財政等多個部門。推進異地高考政策，需要改革的智慧與勇氣。

第三，政府間的教育分權。不同層級政府之間的關系影響著教育政策的制定與執(zhí)行。從2012年8月31日國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》的政策文件，到各省、自治區(qū)、直轄市頒布其異地高考的最終政策方案，教育部與地方政府之間進行了多次協(xié)商，敦促各地政府抓緊研究異地高考政策方案。對于備受爭議的北京、上海的異地高考政策方案，教育部表示尊重與理解。這反映了在當前我國教育行政管理體制下，教育部的職能定位已經(jīng)從直接的行政管控轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^教育規(guī)則的制定與監(jiān)督。政府間的縱向教育分權成為教育改革的發(fā)展趨勢，北京、上海等資源豐富的地區(qū)，地方政府具有較大的教育自主權。

二、地方政府的視角

第一，轄區(qū)利益的驅(qū)動。分稅制改革以及行政管理體制改革使得地方政府的管理權限日趨增加，發(fā)達地區(qū)的地方政府的財政自主權與行政管理權限得到空前擴張。地方政府作為利益主體與責任主體的意識逐漸增強，轄區(qū)利益的維護與保障成為地方政府的重要責任。在制定異地高考政策時，地方政府往往會統(tǒng)籌考慮放開異地高考可能會導致的諸如城市管理與資源承載力等現(xiàn)實問題。經(jīng)濟發(fā)達、高等教育資源豐富且流動人口較多的北京、上海、廣東等地區(qū)的地方政府必然制定相對嚴苛的準入條件?！柏暙I換機會”成為北京、上海等地政府異地高考政策的主要模式。例如，上海實施的異地高考方案將與居住證掛鉤。持居住證A 證的來滬務工人員，其子女可以按規(guī)定在滬參加中考、高考;持居住證 C 證的，則只能在滬參加中職自主招生考試。

第二，部門利益的影響。異地高考政策的制定往往涉及多個政府部門，地方教育行政部門出臺異地高考政策需要與其他政府部門之間進行協(xié)商與統(tǒng)籌。不同部門的利益訴求都會在教育政策的制定過程中有所體現(xiàn)，最終達成的政策方案是各個部門之間反復協(xié)商的結(jié)果。北京、上海等地區(qū)制定的異地高考政策方案無疑反映了當?shù)爻鞘幸?guī)劃、人口管理、社會保障、財政等部門的利益訴求。部門利益的驅(qū)動，使得作為嵌入于戶籍制度等城市管理制度體系的異地高考政策最終“去實質(zhì)化”，甚至成為象征性意義大于實質(zhì)性意義的象征性政策。北京市教委發(fā)言人坦言：該項《辦法》的出臺，基于“要考慮城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和城市資源承載能力”[3]。此外，北京異地高考職教先行，也體現(xiàn)了地方政府減輕財政負擔與人口控制等利益考慮。也有知情人士透露，北京異地高考職教先行，與北京中職、高職長期“吃不飽”的狀態(tài)有關。

第三，戶籍地公眾的利益訴求。異地高考自2012年兩會期間進入政府議程，到2012年8月底國務院四部委聯(lián)合發(fā)布《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》的政策文件以來，戶籍地公眾與非戶籍地公眾之間發(fā)生著近乎灼熱化的利益博弈。非戶籍的支持異地高考放開的社會群體被戶籍地公眾稱為“異鬧”甚至“蝗蟲”，“異鬧”與“反異鬧”群體之間圍繞異地高考建構(gòu)了各自的話語體系，通過一系列話語策略將自己的利益訴求合理化、合法化乃至神圣化?！吧硖幉煌嫒后w中的中國家長都紛紛打出‘教育公平的話語旗號，以完成對自我個體利益追逐的神圣化包裝?！睉艏丶议L采用“質(zhì)量優(yōu)先型”的教育公平辯護策略，而非戶籍地家長則以“機會公平型”教育公平辯護策略與前者進行話語博弈。在北京、上海的戶籍地家長看來，高考權屬于福利，而不是非戶籍地家長所認為的泛泛而言的“教育權”與“公民權”。戶籍地與非戶籍地的家庭之間的話語博弈也從網(wǎng)上零星的爭論轉(zhuǎn)為面對面的約辯乃至肢體沖突。面對兩大社會群體之間的利益博弈，地方政府必然優(yōu)先考慮戶籍地公眾的利益訴求，制定出更加有利于戶籍地公眾的政策方案。

三、走向社會設計的異地高考政策：公共行政隱喻的視角

利益多元的時代描述了社會結(jié)構(gòu)的分化以及利益結(jié)構(gòu)的深刻變革，斷裂、失衡、博弈以及階層固化等成為當前我國社會結(jié)構(gòu)的重要特征。隱喻（metaphor）是一個古老的概念。亞里士多德在《詩學》一書中將隱喻定義為：“隱喻就是把一個事物的名稱轉(zhuǎn)用于另一個事物，要么從種轉(zhuǎn)向類或由類轉(zhuǎn)向種，要么根據(jù)類比關系從種轉(zhuǎn)向種?！盵4]傳統(tǒng)的隱喻主要在修辭學、語言學、詩學等領域，而現(xiàn)代政治學、社會學、公共行政等學科的勃興以及后現(xiàn)代主義話語分析的興起使得隱喻的概念逐漸擴散到各學科領域。在全鐘燮教授看來，“隱喻是知識的一種代表形式，是對既定現(xiàn)象的象征性表現(xiàn)”?！半[喻強化了范式與理論建構(gòu)。”[5]

當前我國教育政策的制定基本還是處于科學與藝術隱喻下，公共行政遵循的是理性設計與漸進設計的行動邏輯。重視效率，強調(diào)特殊利益團體的影響，注重專家在政策分析中的角色，采用垂直型的協(xié)調(diào)與權威關系。政策設計并不能真正反映政策目標群體的利益訴求，相反政策設計的線性思維與簡化邏輯使得政策執(zhí)行偏差甚至被少數(shù)利益集團“俘獲”。需要充分認識到社會結(jié)構(gòu)的復雜性，基于社會分層的視角，通過公共對話、平等協(xié)商的方式將不同社會群體以及社會群體內(nèi)部不同利益訴求者的利益訴求與政策建議進行深度總結(jié)與分析。當前異地高考政策的目標群體主要涉及戶籍地家庭與非戶籍地家庭，然而在戶籍地與非戶籍地的社會群體內(nèi)部也并非鐵板一塊?！笆聦嵣?，即使在爭取異地高考權利的家長內(nèi)部，也存在著不同的聲音。北京高考平權運動的主要組織者，都是受教育程度相對較高的中產(chǎn)階級，他們的經(jīng)濟實力，勝過一般的北京中下層民眾。因此，在一開始討論運動方向的時候，甚至有家長提出，將房產(chǎn)作為高考的準入門檻。而在整個運動的策略中，家長們也一直試圖打造自己‘負責任的中產(chǎn)階級形象，強調(diào)他們自身是這個城市有機體的一部分?！盵6]異地高考政策的徹底放開可能使得城市中低層群體成為利益受損者，而處于非戶籍地的進城務工人員將可能受到“二次剝奪”。更嚴重的是，農(nóng)村教育與鄉(xiāng)土社會可能由此而進一步走向衰敗，成為真正的空心村。從這個意義而言，北京市異地高考政策方案的出臺，一定程度上保障了絕大多數(shù)進城務工人員的利益訴求。某些群體原本試圖通過異地高考政策放開，使得自己積累的經(jīng)濟資本與社會資本優(yōu)勢得以低成本轉(zhuǎn)化為家族內(nèi)部文化資本（子女進入重點大學就讀）的意圖沒有得到實現(xiàn)。

“‘異地高考公共政策議題的復雜性在于利益群體主體分化的復雜性、利益訴求目標層次的復雜性、教育公平理論套用的復雜性、社會客觀趨勢判斷的復雜性、道義責難與事實破解二元悖離的復雜性等，全面厘清這種復雜性需要對中國‘異地高考公共政策徹底放開或有限度的放開之后的風險予以考慮，這種理性化的考慮是為更為合理的異地高考公共政策精細化設計而生，而非是拒絕放開異地高考公共政策的天然借口。”[7]因此，在制定異地高考政策的過程中，需要將政策目標群體進行精細化、對象化與服務化，真正確保異地高考政策受益于相對利益訴求更為緊迫的社會群體，找準政策設計的突破口與平衡點。

基于社會分層視角的考察，對異地高考政策的進一步設計具有重要啟示價值與指導意義。借鑒全鐘燮教授公共行政的隱喻理論，對政策設計進行深度考察，可以發(fā)現(xiàn)當前我國教育政策的制定主要將公共行政作為科學以及藝術的隱喻，政策設計主要采取理性設計與漸進設計模式?！吧鐣O計途徑基于社會建構(gòu)的觀點，為我們提供了解釋多樣現(xiàn)實和鼓勵創(chuàng)新性處理問題、解決難題的一種框架。”[8]作為社會設計的公共行政強調(diào)通過溝通行動達成合理性，“它試圖整合事實與價值，以及將描述性（是什么）和規(guī)范性（應該是什么）兩個維度都視為適合于行政研究”[9]。它通過對話和話語體系、分享和學習、參與和商討等活動，以辯證的、演進的且富有創(chuàng)造性的過程實現(xiàn)公共行政的社會建構(gòu)。異地高考的政策設計缺乏這種開放的對話形式與價值滲透，公眾對異地高考的認知度與參與度較低，支持與反對異地高考的社會群體之間的對話并未能建立在公共對話與平等協(xié)商的基礎之上，缺乏基本的信任與理解，這使得以“教育公平”作為話語建構(gòu)主題的論辯雙方最終都無法有效影響政策的設計與制定。政府基于專家參與、科學理性測算所制定的異地高考方案以及異地高考支持和反對雙方“有組織的無政府狀態(tài)”的討價還價與政策辯論都無法真正促成合理的異地高考政策方案的設計?；谏鐣O計的異地高考政策，需要進一步走向精細化、對象化和服務化的真正起點，進而有效實現(xiàn)政府在公共政策設計中“主動性服務與回應性服務”、“發(fā)展性服務與維持性服務”、“有償服務與無償服務”的法理性統(tǒng)一。[10]

通過社會設計模式的引入，推進異地高考政策從“少數(shù)人的言說”走向“公共對話”的平等協(xié)商與知識共享。孫柏瑛教授認為：“（1）公共行政是通過互動、對話和話語而社會性地建構(gòu)和重新建構(gòu)的;（2）公共組織的行動是一個組織成員共同建構(gòu)并賦予意義的過程;（3）公共政策是一個社會建構(gòu)的過程，其實質(zhì)在于，政策目標及其各種替代方案確立是基于不同體驗和實踐的人們意義建構(gòu)和意義塑造的結(jié)果;（4）社會建構(gòu)的公共行政倡導發(fā)揮人的主觀能動性，強調(diào)積極回應的前瞻性公共行政;（5）溝通、協(xié)商、互動、參與是現(xiàn)代公共行政運作的基本途徑?！盵11]公共教育政策議題需要倡導社會設計與社會建構(gòu)的理念與精神，通過這樣的意義建構(gòu)、塑造、共享過程，促成異地高考政策網(wǎng)絡中各行動者之間的理解與信任。

在異地高考政策議題上，除了處于社會中產(chǎn)階級乃至更高社會階層的非戶籍家庭，大多數(shù)進城務工的普通乃至弱勢群體，他們往往處于邊緣狀態(tài)，“沉默的螺旋”很難利用“弱者的武器”去維護自己的權益。在一項關于農(nóng)民工對異地高考政策反響的調(diào)查報告發(fā)現(xiàn)，“‘不清楚或是‘從沒聽說過的人數(shù)占到總?cè)藬?shù)的60%以上，僅有少部分人關注參與，農(nóng)民工對異地高考政策的了解程度很低”?？梢姡啾扔诜菓艏鐣后w中組織起來的較高社會階層的家庭，大多數(shù)農(nóng)民工家庭往往處于邊緣位置，無法獲得政策信息，更缺乏參與政策制定過程的渠道。這不僅使得他們的利益訴求得不到表達，也增加了地方政府政策制定的“自由裁量權”，橫向問責機制的缺位與公眾利益訴求渠道的缺失，使得異地高考政策議題成為理性設計與漸進設計模式的產(chǎn)物。北京市“過渡方案”以及上海市與居住證掛鉤的異地高考政策方案都在很大程度上反映了其政策制定所遵循的“理性設計”與“漸進設計”模式，“城市資源承載力”、“城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”、“人口壓力”、“財政壓力”等成為地方政府政策設計中關注的焦點。北上廣等地區(qū)異地高考政策方案中嚴苛的準入條件，使得國家異地高考政策的價值被過濾。歧視制度化與挑釁中央政府政策權威的言論成為非戶籍家庭對北京、上海異地高考政策方案的批判話語。

從長遠而言，消除教育特權，打破戶籍制度等一系列制度壁壘是保障公民受教育權公平對待，實現(xiàn)教育公正的必由之路。異地高考政策旨在通過結(jié)果的公平取代過程的公平，并不能真正實現(xiàn)教育的階層流動功能，相反可能成為階層復制與固化的工具。教育公平作為社會公平的重要基石，必須深入研究教育促進社會流動與社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化的可行路徑。異地高考政策有限放開或徹底放開的風險或可能產(chǎn)生的“意外后果”檢驗著決策者的決策智慧。在利益多元化、復雜化乃至沖突化的當今中國，打破傳統(tǒng)教育決策的“關門決策”與“專家治策”格局，充分運用網(wǎng)絡平臺，有序引導公眾理性、負責任的平等對話，增進“增長利益”與“既得利益”之間的理解以達成更多的“共識”，更多地吸納作為社會底層的進城務工人員的意見，避免政策的出臺成為掠奪城市中低收入階層與絕大多數(shù)普通進城務工人員的合法化工具。

從科學與藝術隱喻下的理性設計與漸進設計，走向“社會設計”隱喻下的政策設計模式;打破教育決策的“抽象治理”模式，改變以往教育決策中“去情境化”、“抽象化”的弊端;將教育政策理解為具有不同利益訴求、價值偏好與觀念信仰的，處于不同社會階層與境遇的社會公眾之間的理性對話與平等協(xié)商過程。通過“開門”與“磨合”，從更為精細化的社會分層角度去摸清社會各階層的社會需求與政策認知，推進異地高考政策從“國家的視角”或“精英的視角”走向“公眾的視角”乃至“弱勢群體的視角”，彰顯教育政策的“底層關懷”。通過協(xié)商對話，在不同的利益訴求之間實現(xiàn)“共識”，在“既得利益”與“增長利益”之間達致合意的均衡。最終，確保異地高考政策公共性的回歸，推進教育公正理想的實現(xiàn)。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報[1]（第1號）[EB /OL].http：//www.stats.gov.cn /tjgb /rkpcgb /qgrkpcgb /t20110428_402722232.htm.

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[3] 馬暉，羅劍平.北京異地高考職教先行：意在減輕財政負擔[N].21世紀經(jīng)濟報道，2013-01-07.

[4]保羅·利科.活的隱喻[M].汪堂家，譯.上海：上海譯文出版社，2004.

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[10] 李濤.中國城鄉(xiāng)底層教育公正的政策研究：基于社會分層的視角[J].中國行政管理，2013（3）：30.

[11] 孫柏瑛.反思公共行政的行動邏輯：理性建構(gòu)與社會建構(gòu)[J].江蘇行政學院學報，2010（3）：107-111.

（責任編輯陳志萍）