地方政府融資平臺風(fēng)險與發(fā)展探討

陳曦

摘 要：分析了地方政府融資平臺風(fēng)險的成因、表現(xiàn)形式、可能后果，提出了防范風(fēng)險的建議，并強調(diào)了規(guī)范政府、融資平臺、銀行的行為。

關(guān)鍵詞：銀行貸款；融資平臺；風(fēng)險防范與發(fā)展

中圖分類號：F23

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）03013502

隨著地方政府融資平臺的風(fēng)險的認(rèn)識不斷提高，當(dāng)前，研究如何防范化解地方政府融資平臺風(fēng)險成為一個具有理論和現(xiàn)實意義的課題。地方政府融資平臺是具有中國特色的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)物，不斷研究其發(fā)展過程的風(fēng)險并進行防范，使相關(guān)財政金融的理論得到進一步豐富和完善，進而創(chuàng)新和發(fā)展了風(fēng)險管理的新理論。

1 銀行信貸與政府融資

在我國目前的市場經(jīng)濟體制下，政府進行宏觀調(diào)控、管理社會資金，是通過財政和銀行兩個部門，這兩個部門各自運用不同方法，對社會上的貨幣資金進行有利的集中和分配。稅收是強制性、無償性的，是財政資金的主要來源，地方政府可以用來進行社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、投資到各種公益項目、發(fā)展特定的產(chǎn)業(yè)等等。地方政府可以無償使用財政資金，而負債和權(quán)益融資是銀行資金的主要來源，銀行對社會閑置資金的吸收是有償?shù)?，并在資金緊缺部門發(fā)揮作用，這樣可以做到合理地配置各種社會資源，使經(jīng)濟運行的效率得到提高。地方政府構(gòu)建了融資平臺，用各種形式組建企業(yè)，包括劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、債券、稅費返還等，其資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達到融資標(biāo)準(zhǔn)。通過行政手段，政府合理地配置了資源，而銀行則通過市場，使政府與銀行不斷配合，不斷協(xié)調(diào)，從而促進了國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。

銀行為了自身的發(fā)展，需要各種多樣化的貸款組合來分散風(fēng)險，地方政府融資平臺則為其提供了新思路，這是銀行發(fā)展的策略。而有了銀行的貸款，地方政府的融資平臺就有了充裕的建設(shè)開發(fā)資金，從而發(fā)展了地方的經(jīng)濟建設(shè)，同時也支持了銀行的健康發(fā)展，銀行在這個過程中可以自由地選擇地方政府融資平臺的各種發(fā)展項目，確定方向進行信貸投放，有效地配置社會閑置資金，即金融深化。從目前地方政府融資平臺與商業(yè)銀行信貸的關(guān)系來看，仍然存在兩個方面問題。第一，地方政府通過強制手段使銀行信貸資金流向地方政府融資平臺，但政府主導(dǎo)投資卻不能實現(xiàn)資源配置效率的最大化，造成很低的資金使用效率。第二，地方政府的融資平臺使用了信貸資金，也就相應(yīng)地減小了其它中小企業(yè)經(jīng)濟體的資金使用空間，造成沒有必要的資金支持，這些企業(yè)的發(fā)展就受到阻礙，造成了社會上不平衡的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，形成金融抵制的經(jīng)濟新現(xiàn)象。地方政府獲取銀行的信貸資金，可以通過地方政府融資平臺，但也必須把握好與其它經(jīng)濟實體的關(guān)系。

2 地方政府融資平臺風(fēng)險成因與后果

在經(jīng)濟學(xué)的理論方面，經(jīng)濟風(fēng)險是指無法確定某個經(jīng)濟事件在未來可能發(fā)生的經(jīng)濟結(jié)果及經(jīng)濟損失。在發(fā)展初期，由于融資平臺自身管理的不規(guī)范、過度負債等諸多因素，將會導(dǎo)致其不能按時償還本息所帶來的管理、法律、金融及發(fā)展風(fēng)險，包括管理風(fēng)險、法律風(fēng)險、金融性風(fēng)險和發(fā)展風(fēng)險。

地方政府融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展，有其必然的因果關(guān)系。它推動了我國的經(jīng)濟發(fā)展，蘊含的風(fēng)險也越來越突出。首先是現(xiàn)在有太多的融資平臺，造成了太大的債務(wù)總規(guī)模與注冊資本及地方財政收入，而如此大的融資平臺債務(wù)總量，其融資渠道卻很單一。銀行信貸提供了大部分的融資平臺的負債，并且在非常集中的期間償還貸款，超過了銀行對違約風(fēng)險的承受能力，銀行必然逐步減少對融資平臺的繼續(xù)放貸，對原來本息的催還力度不斷加大，以期降低貸款集中度的較高風(fēng)險。其次是融資平臺用來出資的資產(chǎn)本身價值不實，有的公司實際價值小于其賬面成本。還有的融資平臺的資產(chǎn)重復(fù)充當(dāng)資本，內(nèi)部虛假增資。第三，目前中國在實施的宏觀調(diào)控，貨幣緊縮政策和嚴(yán)厲調(diào)控房地產(chǎn)市場，將會嚴(yán)重影響地方政府融資平臺，催使形成和爆發(fā)更大的風(fēng)險。在后金融危機時期，中國為了使新一輪的通貨膨脹得到有效的防范，就實施貨幣緊縮的政策，銀行考慮到其自身的安全，還有應(yīng)對“提準(zhǔn)”的目的，開始收縮資金流動性，不斷加大催還地方政府融資平臺已到期的債務(wù)，同時嚴(yán)格控制新增貸款，這必然提高了地方政府融資平臺再融資的難度。資本市場也開始出現(xiàn)持續(xù)下跌，因為財政稅收收入、轉(zhuǎn)移支付和平臺運營收益等，是地方政府融資平臺的還款來源，國家對房地產(chǎn)市場進行持續(xù)深入的調(diào)控，嚴(yán)重影響了融資平臺的債務(wù)本息償。

地方政府融資平臺所產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險，包括融資平臺本身的償債風(fēng)險，并以多種形式表現(xiàn)出平臺本身存在的風(fēng)險，其他領(lǐng)域也會受到影響，帶來各種不可預(yù)知的后果。在經(jīng)濟過程中，這些風(fēng)險相互影響，形成了系統(tǒng)性風(fēng)險。融資平臺貸款大面積違約現(xiàn)象就必然會出現(xiàn)，金融行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險也會隨著產(chǎn)生，在銀行的財務(wù)表中，如果出現(xiàn)大量的不良貸款，后果就是會引起銀行股的收益下降、股價下跌，同時帶動資本市場下滑甚至騷亂；可能會導(dǎo)致地方政府遭遇發(fā)展障礙，影響地方基礎(chǔ)設(shè)施和城市化建設(shè)。

3 地方政府融資平臺風(fēng)險分析

3.1 地方政府融資平臺存在的問題

地方政府融資平臺的快速發(fā)展有力的支持了地方經(jīng)濟發(fā)展，在地方政府可支配財力不足、其它融資渠道受限的情況下，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)提供了必要的資金。但要看到其存在的問題，包括：（1）融資規(guī)模缺乏約束；（2）法人治理結(jié)構(gòu)不健全運行管理不規(guī)范；（3）公益性項目融資過多，未來財政風(fēng)險較大；（4）貸款抵押品違規(guī)，財政擔(dān)保承諾法律效力不明；（5）風(fēng)險評估和貸后監(jiān)管困難。

3.2 地方政府融資平臺的風(fēng)險

貸款財政擔(dān)保風(fēng)險是地方政府融資平臺的最大風(fēng)險，在未來某個時候，當(dāng)政府擁有的公共資源無法使其履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，進而損害經(jīng)濟、政治、社會的穩(wěn)定和發(fā)展，就會出現(xiàn)這個風(fēng)險。如果政府通過財政擔(dān)保方式從銀行取得貸款不受節(jié)制，一旦政府融資平臺未來經(jīng)營性收益不足，無法償還貸款，強大的財政預(yù)算支出壓力就會出現(xiàn)在作為擔(dān)保方的政府面前。其次，地方政府融資平臺還應(yīng)該考慮到籌資風(fēng)險?；I資風(fēng)險是由于負債籌資引起的，由主權(quán)資本承擔(dān)的附加風(fēng)險?；I資風(fēng)險的形成原因各式各樣，包括現(xiàn)金性籌資風(fēng)險和收支性籌資風(fēng)險。抵（質(zhì)）押貸款、財政擔(dān)保貸款和信用貸款是地方政府融資平臺的主要貸款來源，這三種類型貸款的還款保障都存在著問題。其影響因素包括：（1）還款來源風(fēng)險；（2）財政擔(dān)保有名無實，抵（質(zhì)）押違規(guī)；（3）多頭借款，違規(guī)挪用；（4）融資渠道單一，融資負債率高；（5）責(zé)任主體不明確；（6）貸后監(jiān)管難度大。第三，地方政府融資平臺同時存在過度融資風(fēng)險。一方面，地方政府利用變相進行銀行信貸融資，也有的采取用地生財?shù)耐恋刎斦M行融資，當(dāng)然這些是不正規(guī)的，也就沒有納入地方政府預(yù)算統(tǒng)一管理。另一方面，地方政府自身也不愿意讓上級政府和公眾了解相關(guān)債務(wù)情況。

4 地方政府融資平臺發(fā)展分析

4.1 加強地方政府融資平臺管理

地方政府融資平臺具有風(fēng)險，應(yīng)充分正視這個問題。風(fēng)險對于任何融資行為都存在，不能回避地方政府融資平臺在實際運營中的風(fēng)險，這些風(fēng)險或者已經(jīng)存在，如何及時有效地防范、化解和控制風(fēng)險，才是解決問題的關(guān)鍵，應(yīng)加強地方政府融資平臺規(guī)范化、市場化和透明化的改革。規(guī)范地方政府融資平臺，區(qū)別對待不同類型平臺，加強地方政府融資平臺的信息透明度，實現(xiàn)信息共享，合理評估融資項目嚴(yán)格控制資金流向。

4.2 規(guī)范地方政府財政管理

地方政府財政管理應(yīng)規(guī)范地方政府的擔(dān)保承諾行為和貸款抵押行為，引導(dǎo)地方政府融資平臺設(shè)立償債基金。加強銀行內(nèi)部管理。首先，建立適應(yīng)融資平臺的風(fēng)險控制機制，加強貸前管理，嚴(yán)格授信制度，加強貸后管理，強化財務(wù)監(jiān)督；其次，完善地方政府融資平臺的信用評級制度；第三，完善銀行不良貸款責(zé)任追究制度。

4.3 加強銀行內(nèi)部管理

銀行首先要在貸前做好充分的調(diào)查，對當(dāng)前該政府融資平臺的負債狀況進行深度考察，嚴(yán)格授信制度，建立合理的機制控制融資平臺的風(fēng)險，并管理好貸前和貸后動態(tài)體制；銀行要對信貸資金的用途、流向進行密切跟蹤監(jiān)控，這可以通過合適的方式進行，即賬戶信息系統(tǒng)監(jiān)測與實地考察相結(jié)合的方式，資金專戶的監(jiān)管力度就會得到加強，并有效地防止不良挪用信貸資金，資金變化、融資平臺經(jīng)營狀況就能及時掌握，政府財力得到準(zhǔn)確的綜合評估，并跟蹤關(guān)注變化情況。商業(yè)銀行應(yīng)該對地方政府融資平臺信用評級制度不斷地完善提高，構(gòu)建良好的信用評級體系，針對地方基礎(chǔ)設(shè)施投資，應(yīng)完善其激勵機制和約束機制，才能使地方政府合理投資得到規(guī)范化的管理。當(dāng)不良貸款產(chǎn)生時，銀行內(nèi)部應(yīng)按照制度對其責(zé)任人員進行處罰，即完善不良貸款責(zé)任追究制度，才能夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)丶s束銀行工作人員，促使其認(rèn)真負責(zé)貸款的貸前審查、貸后監(jiān)督。

4.4 借鑒國際經(jīng)驗拓寬融資渠道

市政債券融資、公私合作模式、信托租賃籌資、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易融資、銀團貸款、商業(yè)銀行直投方式參與融資平臺運作。

5 結(jié)束語

地方政府融資平臺的風(fēng)險需要有效地防范和化解，這是一項長期、復(fù)雜和系統(tǒng)性的工程，要求各方面的積極協(xié)作和共同努力，包括各級政府、融資平臺、商業(yè)銀行等；要處理好各方面的關(guān)系，如政府與市場的關(guān)系、金融和財政的關(guān)系、長期和短期的關(guān)系、質(zhì)量和規(guī)模的關(guān)系；還要處理好現(xiàn)任政府和繼任政府的關(guān)系。地方政府融資平臺正在快速地發(fā)展，在宏觀政策指引下，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是各銀行的主要投向目標(biāo)，地方政府融資平臺的貸款需求加快，由于存在地方政府信用變相擔(dān)保等等原因，地方政府的隱性負債及或有負債己經(jīng)出現(xiàn)，導(dǎo)致不斷地加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險，也正對銀行業(yè)的經(jīng)營構(gòu)成巨大風(fēng)險。

參考文獻

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