山西環(huán)境污染責(zé)任保險制度的問題與對策探析

劉恒科

(山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院，山西 太原　030031)

山西環(huán)境污染責(zé)任保險制度的問題與對策探析

劉恒科

(山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院，山西 太原030031)

【摘要】在政府推進(jìn)型“頂層設(shè)計(jì)”之下，山西省環(huán)境污染責(zé)任保險試點(diǎn)工作已取得一定實(shí)效，但受制于立法缺位、保險關(guān)系雙方當(dāng)事人供需不對等、責(zé)任認(rèn)定和風(fēng)險評估難度較大等多重因素，保險公司經(jīng)營風(fēng)險較大，參保企業(yè)數(shù)量偏少，環(huán)境責(zé)任保險保障水平較低，可持續(xù)運(yùn)行受到影響。應(yīng)當(dāng)完善立法，健全環(huán)境責(zé)任保險法律體系；通過制度設(shè)計(jì)和加大政策支持力度平衡保險供需雙方利益；健全以信息公開為核心的多部門聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境污染責(zé)任保險；立法；利益平衡；對策

山西省于2011年8月啟動環(huán)境污染責(zé)任保險工作。在稍顯粗略的“頂層設(shè)計(jì)”之下，具體制度仍有待進(jìn)一步完善。為此，本文對山西省環(huán)境污染責(zé)任保險運(yùn)行中的現(xiàn)狀、問題及對策作初步的探討。

1環(huán)境污染責(zé)任保險制度內(nèi)涵

環(huán)境污染責(zé)任保險是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險。它起源于歐美等西方發(fā)達(dá)國家，又被稱為“綠色保險”，是環(huán)境損害賠償責(zé)任社會化的主要方式之一。目前，我國正處于環(huán)境污染事故的高發(fā)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年我國因環(huán)境污染造成的損失占當(dāng)年GDP的3.5%—8%[1]，構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險制度具有重要意義：(1)有利于發(fā)揮保險機(jī)制的社會管理作用；(2)有利于對受害人及時經(jīng)濟(jì)賠償；(3)有利于分散企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險；(4)有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

2山西省環(huán)境責(zé)任保險制度運(yùn)行現(xiàn)狀

2.1　立法與相關(guān)政策分析

《山西省減少污染物排放條例》，第十八條明確規(guī)定：“鼓勵有毒有害化學(xué)品生產(chǎn)、危險廢物處理等重污染排污單位參加環(huán)境污染責(zé)任保險”。2011年，山西省環(huán)保廳與山西保監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試行環(huán)境污染責(zé)任保險工作的通知》和《山西省環(huán)境污染責(zé)任保險實(shí)施方案》，為環(huán)境責(zé)任保險制度在我省的運(yùn)行提供了初步指導(dǎo)方案。

依照相關(guān)政策，山西省采取了強(qiáng)制責(zé)任保險為主，自愿為輔的原則。保險人為中國人民財(cái)產(chǎn)保險股份有限公司山西分公司，被保險人為高排污風(fēng)險企業(yè)。對于劃入試點(diǎn)范圍名錄的企業(yè)，采取強(qiáng)制責(zé)任保險模式。山西省對在規(guī)定時間內(nèi)沒有參加環(huán)境污染責(zé)任保險的企業(yè)，環(huán)保部門在環(huán)評、排污許可、上市環(huán)保核查意見、排污總量核定、綠色信貸等方面均有相應(yīng)的懲戒和強(qiáng)制措施。

2.2　山西環(huán)境責(zé)任保險制度實(shí)施現(xiàn)狀

山西是較早推行環(huán)境責(zé)任保險的省份之一，也是該項(xiàng)制度實(shí)施較好的省份之一。2011年8月，全省啟動為期兩年的環(huán)境污染責(zé)任保險試點(diǎn)工作。山西將污染物排放總量和環(huán)境風(fēng)險因素較大的企業(yè)，包括煤礦、采選、化工、非煤礦山采選、冶金、焦化、電力、醫(yī)藥、建材等高環(huán)境污染風(fēng)險企業(yè)，作為環(huán)境污染責(zé)任保險工作的試點(diǎn)范圍。同時鼓勵和支持未列入試點(diǎn)名單的企業(yè)積極參加環(huán)境污染責(zé)任保險。

經(jīng)過近兩年的試點(diǎn)，保險公司共為山西197家企業(yè)承擔(dān)了16.29億元的環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險，并為21起責(zé)任事故賠款618.77萬元[2]。2013年第一季度山西環(huán)境責(zé)任保險同比增長118.74%，增速全國第一。2014年，我省繼續(xù)擴(kuò)大環(huán)境污染責(zé)任保險試點(diǎn)范圍，新增413家試點(diǎn)企業(yè)。這些企業(yè)不僅涉及焦煤、采礦、冶煉、化工、建材、醫(yī)藥、生物科技、新能源等高污染行業(yè)，還包括造紙、畜禽、飲料和乳制品等加工行業(yè)[3]。

在山西天脊集團(tuán)苯胺污染事故處理過程中，山西人保財(cái)險第一時間派出有關(guān)人員趕往企業(yè)調(diào)查情況，核實(shí)事故原因和經(jīng)過，總計(jì)賠付了405萬元，保障了污染清理工作的順利進(jìn)行，避免了損失的擴(kuò)大[4]。2013年8月試點(diǎn)結(jié)束，經(jīng)過近兩年的環(huán)境責(zé)任保險試點(diǎn)，保險公司共為山西197家企業(yè)承擔(dān)了16.29億元的環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險，并為21起環(huán)境責(zé)任事故企業(yè)代賠款618.77萬元。

為配合環(huán)境責(zé)任保險制度的推行，2013年4月起，全省正式啟動環(huán)境風(fēng)險評估與污染損害鑒定試點(diǎn)工作[5]。2014年10月，山西成立了環(huán)境污染損害司法鑒定中心，承擔(dān)全省境內(nèi)環(huán)境污染損害鑒定、評估等工作職能。

3山西省環(huán)境污染責(zé)任保險運(yùn)行中存在的問題

3.1　缺乏法律支撐

新《環(huán)境保護(hù)法》第五十二條規(guī)定，“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險?！边@是第一次從基本法的層面明確了環(huán)境責(zé)任保險制度實(shí)施的法律依據(jù)，但僅僅該條促進(jìn)性的任意型的立法仍然顯得蒼白無力。

首先，我國現(xiàn)行立法仍然奉行“誰污染，誰賠償”的原則，沒有確立環(huán)境污染損害社會化治理的理念?！皣夜膭钔侗－h(huán)境污染責(zé)任保險”這一提法空洞，欠缺可操作性。實(shí)際上，環(huán)境污染責(zé)任保險制度仍是一個立法空白。其次，環(huán)境損害責(zé)任追究機(jī)制并不完善，集中表現(xiàn)為倚重行政處罰，加重刑罰處罰，而忽略了民事責(zé)任，尤其是懲罰性的賠償責(zé)任的追究。我國環(huán)境立法存在“立法宜粗不宜細(xì)”的弊端，《民法通則》124條、《侵權(quán)責(zé)任法》65條、《環(huán)境保護(hù)法》6條、《水污染防治法》85條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》90條等，均規(guī)定了污染者賠償?shù)脑瓌t，但立法非常粗糙，不具有可操作性。再次，環(huán)境污染責(zé)任保險制度的配套實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則匱乏。我國尚未出臺統(tǒng)一細(xì)致的環(huán)境污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)行業(yè)風(fēng)險評估準(zhǔn)則也很不完善。最后，對于政府在環(huán)境污染責(zé)任保險運(yùn)行中的地位和作用，缺乏法律規(guī)定。

3.2　參保企業(yè)數(shù)量偏少

山西省環(huán)境責(zé)任保險采取了強(qiáng)制為主，自愿為輔的原則。納入強(qiáng)制投保范圍的大多數(shù)企業(yè)都能投保，但其真正投保意愿并不強(qiáng)。沒有納入強(qiáng)制投保名錄的大多數(shù)企業(yè)對環(huán)境污染責(zé)任保險的參保態(tài)度仍較為被動。主要原因在于：(1)強(qiáng)制性立法的缺位：現(xiàn)行環(huán)境責(zé)任保險制度主要體現(xiàn)在一些政策性文件中，也主要靠政策推行。相關(guān)立法的態(tài)度限于促進(jìn)型、鼓勵性，而非強(qiáng)制性。這無疑對環(huán)境污染責(zé)任保險制度的可持續(xù)運(yùn)行帶來不利影響。(2)企業(yè)賠償責(zé)任規(guī)定不明確：在責(zé)任追究制度不完善的情況下，守法成本高，違法成本低，企業(yè)責(zé)任事故發(fā)生后可以少賠、遲賠甚至不賠的情況下，自然缺乏購買責(zé)任保險的意愿。(3)企業(yè)認(rèn)識存在偏差：部分企業(yè)不能充分認(rèn)識到參保環(huán)污險的重要意義，存在一定的僥幸心理，認(rèn)為即使發(fā)生重大環(huán)境污染事故，按照以往經(jīng)驗(yàn)，政府也會兜底埋單。在政府強(qiáng)制推行過程中，部分企業(yè)認(rèn)為繳納保險費(fèi)屬于企業(yè)的負(fù)擔(dān)，將其與稅收或者政府?dāng)偱慑e誤地混為一談。

3.3　保險公司經(jīng)營風(fēng)險較大

環(huán)境污染責(zé)任保險試點(diǎn)初期，政府部門出面選擇一些環(huán)境污染風(fēng)險高的少數(shù)企業(yè)投保，節(jié)約了保險公司的組織成本，一定程度解決了信息問題。但是，為數(shù)極少的企業(yè)投保并不符合保險業(yè)經(jīng)營的數(shù)理基礎(chǔ)——大數(shù)法則，而且投保企業(yè)以風(fēng)險相對集中的企業(yè)為主，不符合保險投保人選取上相互補(bǔ)充的原則，導(dǎo)致保險的風(fēng)險過度集中，不利于保險公司的穩(wěn)健經(jīng)營。

3.4　保險責(zé)任范圍狹窄，賠付額低

在環(huán)境責(zé)任保險運(yùn)行過程中，承保范圍比較狹窄，賠付率低，沒有真正達(dá)到分擔(dān)風(fēng)險，保護(hù)受害者，維護(hù)社會公共利益的目的。

3.4.1暫時未將累積性環(huán)境污染事故包括在內(nèi)

根據(jù)全省乃至我國環(huán)境污染保險責(zé)任制度發(fā)展的階段，目前都只把突發(fā)性污染事故造成的民事賠償責(zé)任作為保險標(biāo)的，而將累積性環(huán)境污染損害列入責(zé)任免除的情形[6]。環(huán)境責(zé)任保險實(shí)施初期僅將突發(fā)性的環(huán)境污染事故列為保險標(biāo)的，是較為合理的。但隨著各方面條件的成熟，對持續(xù)性的累積性的環(huán)境污染事故給予保險也是客觀需要。

3.4.2未將間接損失賠償包括在內(nèi)

山西環(huán)境責(zé)任保險承保的標(biāo)的主要是第三方因污染損害遭受的直接損失，將因環(huán)境污染間接受損的第三者的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失列為責(zé)任免除事項(xiàng)。在山西天脊集團(tuán)苯胺污染事故處理過程中，河北省邯鄲市冬泳協(xié)會提起公益訴訟，索賠2000萬元[7]。但就這一間接損失而言，很難納入環(huán)境污染責(zé)任保險的賠償范圍。

3.4.3未將環(huán)境生態(tài)損害賠償包括在內(nèi)

污染事故對于生態(tài)系統(tǒng)、氣候條件、環(huán)境資源功能等造成的損害往往是巨大的和不可逆的，而清污僅僅是對于已發(fā)生污染場地的清潔和有限的修復(fù)而已。由此可見，我國現(xiàn)行的環(huán)境污染責(zé)任保險僅涵蓋了部分生態(tài)損害賠償責(zé)任，其對于生態(tài)恢復(fù)的保障層次比較低，忽視了污染對于生態(tài)環(huán)境本身造成的損害[8]。

3.4.4賠付額低

在山西環(huán)境責(zé)任保險制度運(yùn)行初期，受制于投保企業(yè)多系環(huán)境污染高風(fēng)險企業(yè)，保險公司經(jīng)營風(fēng)險大，賠付基金總額度低，政府扶持力度偏小等諸多因素，保險公司目前均采取審慎經(jīng)營的策略，即便發(fā)生大型突發(fā)性環(huán)境污染事故，其賠付總額仍然偏低，對于受害人來說，往往是杯水車薪。

3.5　責(zé)任認(rèn)定和風(fēng)險評估難度較大

3.5.1缺乏風(fēng)險評估和理賠技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境污染責(zé)任保險需要行業(yè)環(huán)境風(fēng)險評估準(zhǔn)則和污染損害認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)。這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是推動環(huán)境污染責(zé)任保險發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。目前，我國尚未出臺統(tǒng)一細(xì)致的環(huán)境污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)行業(yè)風(fēng)險評估準(zhǔn)則也正在制訂和完善中。

3.5.2保險費(fèi)率確定難

由于信息不對稱的存在，即便有環(huán)保部門的監(jiān)管材料，保險公司在經(jīng)營中很難獲得參保企業(yè)的真實(shí)數(shù)據(jù)。在此情況下，保險公司既要能夠制定出符合市場需求的保險條款，科學(xué)確定費(fèi)率，又要牢牢管控住風(fēng)險，難度確實(shí)很大。

3.5.3技術(shù)力量欠缺

目前，在操作中最迫切的問題，是保險公司、保監(jiān)會與各級環(huán)保機(jī)構(gòu)要建立聯(lián)合鑒定機(jī)構(gòu)，從技術(shù)上為及時查勘定損把關(guān)。但是，國內(nèi)具有環(huán)境污染鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)較少，專家型人才稀缺，沒有獨(dú)立權(quán)威的第三方評估鑒定機(jī)構(gòu)，這也影響了環(huán)境責(zé)任保險制度的實(shí)施。

4西省環(huán)境污染責(zé)任保險制度的完善

4.1　完善立法

目前環(huán)境責(zé)任保險基本處于政策推進(jìn)的狀態(tài)，缺乏法律依據(jù)。因此，轉(zhuǎn)變立法觀念，建立并完善環(huán)境責(zé)任保險相關(guān)立法體系尤為關(guān)鍵。

4.1.1建立健全環(huán)境責(zé)任保險制度

首先，轉(zhuǎn)變法律觀念，在堅(jiān)持“誰污染，誰賠償”原則的同時，轉(zhuǎn)變鼓勵性、促進(jìn)性立法的態(tài)度，確立環(huán)境污染責(zé)任保險作為環(huán)境污染社會化治理機(jī)制的強(qiáng)制性；其次，通過單行立法或者法規(guī)的形式對環(huán)境責(zé)任保險制度的投保模式、承保機(jī)構(gòu)、保險范圍與除外規(guī)定、賠償限額、索賠時效、理賠程序、糾紛解決等方面的問題做出詳細(xì)的規(guī)定。

4.1.2完善環(huán)境民事?lián)p害賠償責(zé)任立法

必須通過專門立法或指南，突破環(huán)境法和侵權(quán)法的固有藩籬，完善環(huán)境污染責(zé)任主體確定和損害評估鑒定機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化環(huán)境污染民事賠償額的計(jì)算項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、方法，并結(jié)合不同行業(yè)污染源的特點(diǎn)，在實(shí)踐中逐步完善。

4.2　加大政策支持力度

建立環(huán)境污染責(zé)任保險參保企業(yè)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼制度，以及對承保公司的稅收優(yōu)惠機(jī)制，將給予企業(yè)的稅收優(yōu)惠待遇與企業(yè)環(huán)境污染保險事故發(fā)生情況掛鉤，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高保險雙方積極性，提高制度實(shí)施的針對性和有效性。設(shè)立環(huán)境污染損害賠償基金，用以支付重大環(huán)境污染事故超賠部分以及墊付應(yīng)急處理費(fèi)用等。發(fā)展權(quán)威、獨(dú)立的專家型風(fēng)險與損失評估機(jī)構(gòu)，評估環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失和經(jīng)濟(jì)賠償價值，促進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險的發(fā)展。

4.3　降低保險企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險

4.3.1進(jìn)一步擴(kuò)大投保企業(yè)范圍

建議在保持強(qiáng)制投保企業(yè)規(guī)模的同時，通過環(huán)保部門加大實(shí)時監(jiān)測、動態(tài)調(diào)整的力度，跟蹤和發(fā)現(xiàn)排污企業(yè)，進(jìn)一步擴(kuò)大投保企業(yè)范圍；并且可以利用稅收、信貸、行政審批、誠信檔案等杠桿，通過利益誘導(dǎo)機(jī)制，增加自愿投保企業(yè)的范圍。

4.3.2發(fā)展聯(lián)合保險、再保險

考慮到環(huán)境責(zé)任保險經(jīng)營風(fēng)險的因素和我國保險行業(yè)處于轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀，我國可以借鑒國外在環(huán)境責(zé)任保險方面的成功實(shí)踐，由政府出面促使國內(nèi)保險行業(yè)或者國內(nèi)和國外保險行業(yè)組成保險聯(lián)營或者聯(lián)合保險集團(tuán)對環(huán)境責(zé)任保險進(jìn)行聯(lián)合承保，或者通過發(fā)展再保險業(yè)務(wù)，從而降低單個保險人承保環(huán)境責(zé)任保險的風(fēng)險，進(jìn)一步分散風(fēng)險。

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資助項(xiàng)目：本文為山西省教育廳高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目《山西環(huán)境責(zé)任保險制度研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號20122228)、山西省科技廳軟科學(xué)研究項(xiàng)目《山西環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險制度構(gòu)建研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號2012041011-05)項(xiàng)目成果

引用文獻(xiàn)格式：劉恒科.山西環(huán)境污染責(zé)任保險制度的問題與對策探析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：52-54.

On the Problems and Countermeasures Concerning Environmental Pollution Liability Insurance System in Shan′xi Province

LIU Hengke

(Business College of Shanxi University，Shanxi Taiyuan 030031)

Abstract：The experiment with environmental pollution liability insurance system in Shan′xi Province was terminated. Although great progress has made after the implementation of this system under the top-down design promoted by government，the sustainable development of this system still remains problems. It′s essential to improve relevant legislation to establish the environmental pollution liability insurance system；to balance the benefit of bilateral parties in insurance contract by means of institutional design and supporting policies；to perfect the multi-sector coordinating supervision system oriented towards information publication.

Keywords：Environmental pollution liability insurance；Legislation；Balance of interest；Countermeasures

中圖分類號：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0052-03

作者簡介：劉恒科，講師，碩士研究生，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、房地產(chǎn)法