對構(gòu)建我國以公辦園為主體的學前教育服務(wù)體系的思考

徐靈芝， 吳海峰， 付忠蓮

(南昌師范高等?？茖W校，江西南昌 330103)

在我國，學前教育主要是指對3—6歲兒童實施的保育和教育。當前我國學前教育服務(wù)提供的途徑主要有兩種，即由政府部門和公共組織提供的公共途徑，簡稱公辦園;以營利性行為的個人或營利性組織提供的市場途徑，簡稱民辦園。公辦園兼有公共消費和私人消費的雙重特性，由政府以低于成本價格提供，而民辦園則作為一種私人消費，其價格由市場決定。為進一步發(fā)展學前教育，實現(xiàn)普及學前教育的目標，國家倡導(dǎo)建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。在政策的鼓勵下，我國民辦園發(fā)展方興未艾。據(jù)資料統(tǒng)計，2013年全國共有幼兒園19．86萬所，其中民辦幼兒園有13．35萬所［1］。數(shù)據(jù)顯示，我國民辦園占全國幼兒園的67．22%，已構(gòu)成我國學前教育服務(wù)體系的主體。但無論是從學前教育的本質(zhì)特點、從學前教育的公益性、從政府的主要職責，還是從世界多國學前教育發(fā)展的共同趨向來看，都應(yīng)建立以公辦園為主體的學前教育服務(wù)體系。

1 構(gòu)建以公辦園為主體的學前教育服務(wù)體系是體現(xiàn)學前教育本質(zhì)特點的要求

學前教育是我國國民教育體系重要組成部分。它是教育者根據(jù)一定社會的要求，有目的、有計劃、有組織地以促進學前兒童身體、認知、情感、個性和社會性等全面發(fā)展為直接目標社會活動?！芭囵B(yǎng)人”既是學前教育本質(zhì)特點和本體功能，也是其作用于社會的基本方式。因此，在任何條件下，“培養(yǎng)人”都是學前教育的直接目標和最終目的。

辦好學前教育，關(guān)系到廣大學前兒童的健康成長，關(guān)系到千家萬戶的幸福，關(guān)系到國家和民族的未來。我國《中華人民共和國憲法》規(guī)定:“國家舉辦各種學校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育”;《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定，“國家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學校及其他教育機構(gòu)”和“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)”。當前，為了大力發(fā)展學前教育事業(yè)，拓展學前教育辦學渠道，彌補學前教育公共事業(yè)的經(jīng)費不足;為了滿足人們對學前教育多樣化的需求;也為了激發(fā)學前教育的辦學活力，我國鼓勵社會團體、企事業(yè)和其他社會組織、以及公民個人舉辦幼兒園，建立了公辦民辦并舉的辦園體制。《中華人民共和國民辦教育促進法》(2013年修正)第五十一條也規(guī)定“民辦學校在扣除辦學成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報?！钡捎诿褶k園基本上是在缺乏公共財政支持，并自負盈虧的條件下參與學前教育市場競爭，市場的“逐利性”決定了民辦園往往傾向于把獲取經(jīng)濟利益作為其出發(fā)點和歸宿，而“培養(yǎng)人”則成為其謀求經(jīng)濟利益的途徑和手段。因此，在把學前教育推向“市場”的同時，學前教育這種非營利性的“培養(yǎng)人”的活動，也演變成了一種由市場法則支配的營利性的“商業(yè)”活動。我國當前民辦園約占幼兒園總量的2/3。這種公辦園少，民辦園多的現(xiàn)狀使得學前教育領(lǐng)域市場化、營利性問題突出，也因此有悖于學前教育的本質(zhì)特點，導(dǎo)致學前教育“培養(yǎng)人”的本體功能大為削弱，嚴重扭曲了學前教育的基本價值。因此，為保證學前教育事業(yè)的健康發(fā)展，充分發(fā)揮學前教育的本體功能，我國學前教育服務(wù)體系的建立應(yīng)以政府舉辦的公辦園為主體，而市場對學前教育的介入，即政府之外以營利為目的的組織、個人舉辦的民辦園數(shù)量只能是有限的，只能是作為公辦園的必要補充，而不應(yīng)成為學前教育服務(wù)體系的主體。

2 構(gòu)建以公辦園為主體的學前教育服務(wù)體系是實現(xiàn)學前教育社會公益目標的要求

學前教育是我國重要的社會公益事業(yè)。所謂公益事業(yè)是指以滿足社會公共需求為基本目標，關(guān)系到社會全體的公共基本生活質(zhì)量和共同利益，且不以營利為目的的活動。其實公益性并非學前教育的自然屬性，學前教育的公益性是政府為了實現(xiàn)和保證整個社會的全局利益，為了滿足全體公民生存和發(fā)展基本需求，賦予學前教育的一項重要的責任。

進入新世紀以來，我國人民群眾對學前教育的需求快速增長，且這種快速增長與當前學前教育公共服務(wù)總體供給不足之間的矛盾日益凸顯。民眾反映強烈的“入園難”、“入園貴”問題正是這種矛盾的具體體現(xiàn)。確切地說“入園難”，是指入公辦園難，而“入園貴”是指入民辦園貴。民辦幼兒園的大量涌現(xiàn)，雖然在一定程度上緩解了“入園難”的矛盾，但民辦園由于缺少公共財政支持及其“贏利”的動機，一方面條件好的民辦園收費高得驚人，普通百姓只能望園興嘆，較為規(guī)范的民辦園的收費一般也高于公辦園二、三倍;另一方面小型民辦園收費相對較低，但辦園條件、管理水平、保教質(zhì)量則不盡人意，而眾多的農(nóng)村民辦園則更是條件簡陋、合格師資匱乏，民眾不予認可。相對民辦園而言，公辦園由政府部門和公共組織以低于成本價格提供，且在設(shè)備設(shè)施、師資力量、管理水平、保教質(zhì)量等方面普遍優(yōu)于一般民辦園。因此，對于子女接受學前教育，無論是從費用還是從質(zhì)量來說，大多數(shù)百姓對公辦園寄予了很高期望。而目前我國公辦園由于數(shù)量少，遠遠不能滿足適齡幼兒的入園需求。在許多地方要進公辦幼兒園，沒有關(guān)系或不交贊助費根本進不去，一些公辦示范園甚至成為關(guān)系戶、條子生的專利，成為各種權(quán)利尋租的去處。廣大民眾對政府提供的學前教育公共服務(wù)這種需求得不到基本滿足，意味著學前教育的社會公益性沒有得到基本的保證。

經(jīng)濟學通常根據(jù)需求或消費的社會方式，將各種產(chǎn)品大致劃分為公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品三大類，其中準公共產(chǎn)品是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的中間產(chǎn)品，兼有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的部分特性。準公共產(chǎn)品之所以存在是政府為保證其“公益性”通過公共權(quán)力進行干預(yù)或校正的結(jié)果之一，且其“公益性”越強，要求政府干預(yù)或校正的力度就會越大，甚至直至使準公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品。從經(jīng)濟學的角度來看，當前我國學前教育屬于準公共產(chǎn)品范疇，因此市場機制對其具有一定的配置或調(diào)節(jié)作用，但如前所述，市場不能保證學前教育的公益性和公平性。社會賦予學前教育的公益性，需要通過非市場機制，即通過國家、政府的政策和公共財政不斷地對市場予以校正來實現(xiàn)。隨著我國社會文明程度的提高以及學前教育的逐步普及，學前教育的社會公益性越來越強。學前教育的公益性能否得到保證，已成為評價和衡量學前教育改革與發(fā)展的重要標準。這就要求學前教育服務(wù)越來越需要依靠政府以公共財政為基礎(chǔ)來提供。以公辦園為主體的學前教育服務(wù)體系的構(gòu)建，在學前教育公益性目標實現(xiàn)中越來越具有決定性的意義。

3 構(gòu)建以公辦園為主體的學前教育服務(wù)體系是國家和各級政府的主要職責

《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》提出，我國學前教育的發(fā)展，“必須堅持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務(wù)體系”，以保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學前教育。現(xiàn)代社會中，所謂公共服務(wù)是指使用公共權(quán)力和公共資源向公民所提供的各項服務(wù)。公共服務(wù)由于是為國家和社會的發(fā)展提供私人物品之外必要的公共資源，體現(xiàn)的是公民權(quán)利與國家責任之間的公共關(guān)系，因而是政府應(yīng)該承擔的基本責任。學前教育作為一種特定的專業(yè)性服務(wù)，判斷其是否為公共服務(wù)關(guān)鍵在于其提供方及其所使用的權(quán)力與資源的性質(zhì)。只有在使用公共權(quán)力或公共資源的前提下提供的學前教育服務(wù)才屬公共服務(wù)，而由營利性的私人企業(yè)使用私人資源提供的學前教育服務(wù)，則不應(yīng)被籠統(tǒng)地看作都是公共服務(wù)。這決定了學前教育公共服務(wù)的供給是政府的職責。構(gòu)建以公辦園為主體的學前教育服務(wù)體系，不僅是學前教育發(fā)展遵循的原則和重要目標，而且它也是一個社會和國家為了實現(xiàn)和保證整個社會的全局利益而應(yīng)承擔的一項重要的責任。在構(gòu)建學前教育服務(wù)體系過程中，鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園并不意味著政府可以弱化責任。在不斷以多種形式擴大學前教育資源，在學前教育服務(wù)供給多元化的格局下，政府仍然應(yīng)是主要的提供者。

當前我國學前教育服務(wù)供給存在的主要問題，其一是政府提供的學前教育公共服務(wù)發(fā)展滯后，公共投入短缺，總量供應(yīng)不足;其二是學前教育公共服務(wù)分配不均衡。在過去相當長的一個時期，由政府提供的學前教育公共服務(wù)絕大部分局限在城市，而廣大農(nóng)村則沒有在其服務(wù)覆蓋范圍之內(nèi)。問題解決的關(guān)鍵在于要強化政府職能，改變政府在提供學前教育公共服務(wù)中的缺位現(xiàn)象，要大力發(fā)展公辦園，建立以公辦園為主體的“廣覆蓋、?；尽钡膶W前教育公共服務(wù)，以滿足社會公共需要，保障所有適齡幼兒不因家庭經(jīng)濟狀況、城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差異等都能接受基本的、有質(zhì)量的學前教育。

4 由國家和政府向社會提供學前教育服務(wù)，是世界上大多數(shù)國家的通行做法

把發(fā)展學前教育納入國家權(quán)力、職責之中，用行政的手段發(fā)展公立學前教育機構(gòu)，以公共的渠道提供學前教育服務(wù)，這是世界許多國家發(fā)展學前教育的經(jīng)驗和共同趨向。

早在19世紀末至第二次世界大戰(zhàn)間，法國政府于1881年明令建立“母育學?！?，招收2－6歲的適齡兒童;1887年法國教育部又頒布專項條例，明確“母育學?！笔浅醯冉逃龣C構(gòu)，并要求全國滿2 000居民的市鎮(zhèn)必須設(shè)立一所母育學校，1 200人以下的居民點則須在當?shù)匦W附設(shè)幼兒班，為他們提供均等的教育機會。英國于1918年頒布了《母親和兒童福利法》，要求全國各地方政府設(shè)立保育學校，為5歲以下幼兒提供學前教育。同年，又頒布了著名的《費希爾法》，要求由地方政府出資設(shè)立保育學?；虮Ｓ啵瑸橛變禾峁﹥?yōu)良的發(fā)展條件。

第二次世界大戰(zhàn)后，各國愈來愈重視學前教育，將之視為人生幸福的奠基和國力競爭的起點。讓每個幼兒受到良好的教育愈來愈成為世界各國的“國家意志”。許多國家不僅建立公立幼教機構(gòu)，同時還加強對“處境不利者”子女進行“補償教育”，以實現(xiàn)教育機會均等。較為典型的是，在1966年，美國聯(lián)邦教育總署根據(jù)向貧窮宣戰(zhàn)的《經(jīng)濟機會法案》，制訂并實施了一項“提前開始計劃”，以幫助家庭貧窮的幼兒作好進入小學的準備;1975年，美國通過了《全體殘疾兒童教育法》，規(guī)定政府提供?？钯Y助缺陷幼兒。英國政府在1968年制定的《都市發(fā)展綱要》中規(guī)定，在此后的12年中，由政府撥款資助城市貧民子女，其中包括為他們設(shè)立專門的幼兒教育機構(gòu)。

上世紀80年代以來，加強學前教育已成為世界教育改革與發(fā)展的主要目標之一。從世界范圍來看，把學前教育事業(yè)列為優(yōu)先發(fā)展對象納入公共財政支出，由國家和政府建立公立幼教機構(gòu)并實施免費教育已成為世界多國發(fā)展學前教育通行的做法?！?980－1994年，就不同的洲別而言，美洲國家私立率約為28%，亞洲約為18%，歐洲約為15%，大洋洲約為20%?！保?］數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達國家支持私立幼兒園發(fā)展的同時，仍以發(fā)展公立幼兒園為主。而在歐洲一些高福利的國家，學前教育服務(wù)是免費的。如“在瑞典，所有0－6歲幼兒的教育是完全免費的;法國，所有2—6歲幼兒的教育都是免費的”［3］;“德國和意大利，則為所有3－6歲的兒童提供學前教育，而3歲以下困難幼兒則由父母支付不多于20%費用的情況下由國家提供保育”。在美國“地方政府把普及學前一年的教育作為學前教育的首要任務(wù)，學前一年教育屬于義務(wù)教育，幼兒園多附設(shè)在公立學校?！保?，5］

盡管各個國家國情不同，它們或有不同的文化教育傳統(tǒng)、或有不完全相同的教育事業(yè)管理體制，但學前教育從社會成員的個別行為逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N國家行為已成為世界上絕大多數(shù)國家學前教育發(fā)展的共同趨向。

［1］中華人民共和國教育部．2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］．(2014-07-04)．http://www．moe．edu．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe-633/201407/171144．html．

［2］李玉峰．發(fā)達國家學前教育發(fā)展對我國學前教育規(guī)劃實施的啟示［J］．現(xiàn)代教育管理 ，2010(7):117-119．

［3］劉占蘭．學前教育必須保持教育性和公益性教育研究［J］．教育研究，2009(5):31-36．

［4］黃靜瀟．國外學前教育發(fā)展策略概覽［J］．教育導(dǎo)刊·幼兒教育，2005(2):49-53．

［5］吳文侃，楊漢清．比較教育學:修訂版［M］．北京:人民教育出版社，2007．