行政審批層級一體化改革研究——基于嘉興的實(shí)踐

[摘 要] 行政審批層級一體化改革是當(dāng)前地方政府基于構(gòu)建服務(wù)型政府實(shí)施行政審批市縣一體的制度改革和實(shí)踐。行政審批層級一體化以打造服務(wù)型政府為目標(biāo)、以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，以相關(guān)法律法規(guī)為制度化保障，通過全面下放行政審批權(quán)，減少審批層級，最大限度地縮短審批鏈，建立扁平聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管、權(quán)責(zé)一致的市縣兩級一體化的新型審批制度，使審批效率得以提升，政務(wù)環(huán)境、投資環(huán)境得到改善與優(yōu)化。與此同時(shí)，相關(guān)改革還面臨著事權(quán)劃分不到位、審批系統(tǒng)條塊整合不夠全面、下級部門承接能力不足、部分審批中介服務(wù)壟斷市場等問題和挑戰(zhàn)。因此，行政審批層級一體化改革要進(jìn)一步繼續(xù)深化和完善，需強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計(jì)以夯實(shí)改革的合法性基礎(chǔ)，完善審批鏈條以增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，做好審批對接工作以提升下級政府承接能力，同時(shí)應(yīng)實(shí)現(xiàn)中介市場充分競爭并完善配套改革措施，推進(jìn)一體化平臺建設(shè)。

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[DOI]10.14071/j.1008-8105(2015)04-0014-06

[收稿日期] 2015 ? 05 ? 03

[基金項(xiàng)目] 國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目（12ZD020）；浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題（12JCZZ02YB）.

[作者簡介] 翁列恩（1981? ）女，博士，中國計(jì)量學(xué)院公共事務(wù)系副教授；劉凱月（1990? ）女，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生.

一、問題的提出

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，有效的制度是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。行政審批制度作為政府管理經(jīng)濟(jì)社會的一種工具，其改革不僅有助于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，也是政府管理理念和行政管理體制變革的重要內(nèi)容之一。西方學(xué)者對行政審批的研究一般是從政府規(guī)制的角度進(jìn)行的?？ǘ鳎╧ahn）以概念的形式理論性地提出政府行政審批應(yīng)當(dāng)遵循的一些框架，強(qiáng)調(diào)政府要通過實(shí)施法律和規(guī)章制度來約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，提出要維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績效，政府必須要加強(qiáng)對行政審批的權(quán)力，擴(kuò)大行政審批的范圍 [1]。詹姆斯（James）則強(qiáng)調(diào)由于政府過多的行政審批帶來了管制抑制經(jīng)濟(jì)績效，管制產(chǎn)生延誤與繁文縟節(jié)、腐敗、缺乏管制績效標(biāo)準(zhǔn)的一系列問題 [2]。布雷耶爾（Stephen G Breyer）先肯定了政府干涉市場的正當(dāng)性，然后通過對管制的探討，最后對政府管制方法進(jìn)行評估 [3]。20世紀(jì)70年代末80 年代初以來，受管理主義變革理念的影響，英美等國掀起了一場以放松規(guī)制、引入競爭和提高效益等為主要內(nèi)容的行政改革潮流，其示范性影響成為越來越多的國家開展行政審批制度改革的動(dòng)力。隨著發(fā)達(dá)國家政府管理改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)官僚制理論和模式開始改變，特別是歐美國家進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了以政府為中心的行政管制模式向以公民為中心的公共服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。

我國的行政審批制度產(chǎn)生于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，具體表現(xiàn)在“全能政府”對經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)事無巨細(xì)的管制。行政審批行為以行政控制為導(dǎo)向，以職能為依據(jù)，其本身是政府部門行使權(quán)力的重要手段，隨著權(quán)力的膨脹及有效監(jiān)督的缺失，反而成為體制改革的障礙和腐敗的高發(fā)環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)行政審批制度的現(xiàn)實(shí)困境在將行政審批制度改革提上議事日程中起到了決定性作用 [4]。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、市場化的要求，實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的行政改革目標(biāo)，政府的行政導(dǎo)向逐漸由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，政府部門的職能和權(quán)限及其與各方關(guān)系逐步厘清，各級政府積極利用電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)平臺推進(jìn)政務(wù)流程再造，政府管理的深刻變化為新時(shí)期行政審批制度改革提供了觀念基礎(chǔ)和有利的制度環(huán)境。尤其黨的十八大以來，我國持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，十八屆三中全會更是明確提出：“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理?！?[5]由此，地方政府基于各自地區(qū)地域性的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境特點(diǎn)與公共服務(wù)要求，針對我國傳統(tǒng)行政審批制度在管理與實(shí)踐過程中的現(xiàn)實(shí)問題，積極主動(dòng)地開展了一系列改革探索與實(shí)踐。

市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江省近年來十分重視推進(jìn)行政審批制度改革。2012年8月，浙江省開始籌備新一輪行政審批制度改革，目標(biāo)就是把浙江省打造成為“審批項(xiàng)目最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的省份之一，讓改革的紅利惠及廣大人民群眾，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展 ①。浙江省政府以建成“三張清單一張網(wǎng)” ②為抓手，致力于厘清政府權(quán)力的邊界，打造“透明的籠子”。浙江省在全國率先試點(diǎn)負(fù)面清單制度、推行權(quán)力清單制度，將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，用政府權(quán)力的“減法”換取市場與民間活力的“加法”。在如何提高政府保留權(quán)力的運(yùn)作效率問題上，嘉興市先行先試，在浙江省內(nèi)率先探索推進(jìn)全市行政審批層級一體化改革工作。行政審批層級一體化改革通過創(chuàng)新行政審批服務(wù)模式，提高行政效率和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為行政管理體制改革向更深層次發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二、行政審批層級一體化改革的實(shí)踐

嘉興市行政審批層級一體化改革自2013上半年開始籌備，同年10月出臺了行政審批層級一體化改革方案并確定了改革任務(wù)。其目標(biāo)是“市縣一體，全面放權(quán)；轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)監(jiān)督；優(yōu)化流程，高效審批”。因此，行政審批層級一體化改革按照“權(quán)責(zé)一致、重心下移、減少層級”的原則，堅(jiān)持“行政許可事項(xiàng)能放則放、非行政許可審批事項(xiàng)全部下放”的要求，對市級政府審批權(quán)限進(jìn)行全面梳理，努力把嘉興市打造成為“審批事項(xiàng)和層級最少、審批集中度和效率最高、審批流程和服務(wù)最優(yōu)”的地區(qū) [6]。

行政審批層級一體化改革是服務(wù)型政府構(gòu)建中的制度改革，在整體改革態(tài)勢上堅(jiān)持一個(gè)主體方向，即實(shí)現(xiàn)從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型的行政審批模式；在改革路徑上，著力于政府管理權(quán)能責(zé)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化；在改革方法上，實(shí)行縣（市）、區(qū)分類改革和統(tǒng)籌推進(jìn)；在改革的策略上，堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。按照“權(quán)責(zé)一致、重心下移、減少層級”的原則，通過全面放權(quán)、上下聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)同監(jiān)管和權(quán)責(zé)一致，對市級政府審批權(quán)限進(jìn)行了全面梳理。通過行政審批層級一體化改革，既能實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，重新界定和調(diào)整政府與市場、社會以及政府與政府之間關(guān)系，同時(shí)將現(xiàn)代化的管理理念、原則、機(jī)制和方式應(yīng)用在此次改革中，進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，激發(fā)市場活力，全面提升審批效率和群眾滿意度。

行政審批層級一體化以打造服務(wù)型政府為目標(biāo)，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，以相關(guān)法律法規(guī)為制度化保障，通過全面下放行政審批權(quán)，減少審批層級，最大限度地縮短審批鏈，建立扁平聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管、權(quán)責(zé)一致的市縣兩級一體化的新型審批制度，是我國新一輪行政審批制度改革中的創(chuàng)新之舉。其做法主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，以相關(guān)政策辦法為行政審批層級一體化提供制度化保障。

嘉興市政府針對行政審批層級一體化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)任務(wù)，建立相關(guān)的配套措施保障體系，提高一體化改革的科學(xué)化、制度化和法制化水平。嘉興市政府為審批改革的配套措施落實(shí)，先后頒布了《嘉興市行政審批事項(xiàng)下放運(yùn)行實(shí)施辦法（試行）》《嘉興市行政審批過錯(cuò)責(zé)任追究辦法（試行）》《嘉興市行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》，以及《嘉興市推進(jìn)行政審批制度改革后政府職能轉(zhuǎn)變的意見（試行）》等相關(guān)文件，確保行政審批層級一體化改革放得開、接得住、管得好。在改革過程中，嘉興市制定了《行政審批層級一體化改革工作流程圖》，明確了三項(xiàng)改革任務(wù)：

一是市縣一體，全面放權(quán)；

二是轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)監(jiān)管；

三是優(yōu)化流程，高效審批。

這一系列規(guī)范性文件的出臺為改革的持續(xù)推進(jìn)提供了制度保障。

第二，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制提高審批效率。

政策創(chuàng)新是政府應(yīng)公共管理使命之需求與政策環(huán)境變化，以新的理念為指導(dǎo)，完善與優(yōu)化公共政策，以實(shí)現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置和有效解決社會公共問題的一項(xiàng)重要政策行為。公共政策創(chuàng)新是政策主體的一種自主性的政策優(yōu)化行為，是以較好的政策取代已被證實(shí)不合時(shí)宜應(yīng)予摒棄的政策，從而更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程 [7]。在公共管理領(lǐng)域，政策創(chuàng)新中技術(shù)工具的使用帶來了政策價(jià)值與政策知識交流的空前拓展與深化，利用大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)平臺等探索多元化的政策工具已然成為政府推進(jìn)行政審批制度改革的必然選擇。嘉興市行政審批層級一體化改革利用現(xiàn)代信息技術(shù)的這一功能，同時(shí)抓住行政審批與監(jiān)察的共時(shí)性特點(diǎn)，積極探索三級聯(lián)動(dòng)網(wǎng)上審批服務(wù)和監(jiān)察，借助互聯(lián)網(wǎng)所具備的強(qiáng)大信息存儲和資源整合特性，通過開發(fā)加載相應(yīng)功能模塊，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化審批、六階段聯(lián)審、市鎮(zhèn)村三級聯(lián)合和同層級橫向多部門互通互動(dòng)和資源共享以及對審批中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等，創(chuàng)新行政審批服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)提升審批效率，構(gòu)建方便群眾辦事的服務(wù)體系。

第三，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行模?guī)范審批權(quán)的橫向整合與縱向配置。

作為政府實(shí)施行政管理的重要手段，行政審批制度改革的關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變。嘉興市在行政審批制度層級一體化改革過程中，強(qiáng)調(diào)市場取向和公民本位，減少政府對市場經(jīng)濟(jì)和公民生活的過度干預(yù)。對市場機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用或者公民團(tuán)體能夠自主解決的事項(xiàng)予以取消，對于采用行政審批以外的方式可以解決的事項(xiàng)便改變管理方式。嘉興市實(shí)行審批事項(xiàng)的清理、權(quán)力的下放、行為的規(guī)范和流程的再造，重點(diǎn)突出了縣（市、區(qū)）行政審批扁平化運(yùn)行，規(guī)范審批權(quán)的橫向整合與縱向配置。具體做法：

一是深化“兩集中、兩到位”的改革。市、縣兩級上下聯(lián)動(dòng)、同步推進(jìn)，切實(shí)做到各級行政審批機(jī)關(guān)的行政審批職能向一個(gè)處室（行政審批科）集中，機(jī)關(guān)行政審批部門向當(dāng)?shù)匦姓?wù)中心集中；各級行政審批機(jī)關(guān)行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐行政服務(wù)中心要落實(shí)到位，各級行政審批機(jī)關(guān)對窗口工作人員要授權(quán)到位。

二是加快審批流程再造。對審批環(huán)節(jié)較多、流程繁瑣的工業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行了包含政府審批、中介服務(wù)、法律公示在內(nèi)的全流程優(yōu)化。

嘉興政府還部署開展三聯(lián)動(dòng)審批，創(chuàng)新聯(lián)合測量、聯(lián)合竣工驗(yàn)收和證照聯(lián)合辦理制度，探索對工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證等從“多證聯(lián)辦”提升到“多證合辦”，改變政府的審批結(jié)構(gòu)。

第四，通過構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系，完善對審批權(quán)力的制約監(jiān)督。

在政治文明發(fā)展史上，權(quán)力制約監(jiān)督體制的不斷完善具有重要意義，大量的事實(shí)表明，健全的權(quán)力制約監(jiān)督體制與市場形態(tài)轉(zhuǎn)型、政治文明發(fā)展、社會組織建設(shè)與倫理道德進(jìn)步具有緊密的正相關(guān)性 [8]。嘉興在行政審批層級一體化改革過程中，努力探索構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系。

一是加強(qiáng)對縣（市、區(qū)）行政審批權(quán)行為監(jiān)管。要求各縣（市、區(qū)）及時(shí)將審批環(huán)節(jié)、審批流程、審批部門和人員以及審批件辦理進(jìn)度在網(wǎng)上公開，并加強(qiáng)電子監(jiān)察和全程監(jiān)督。

二是對下放的審批事項(xiàng)開展評估和監(jiān)督管理試點(diǎn)。通過聽取匯報(bào)、走訪業(yè)主、案卷評查等方式，深入分析和評價(jià)一體化改革的績效和存在的問題，強(qiáng)化監(jiān)管，確保下放事項(xiàng)運(yùn)行過程中的合法性、時(shí)效性、嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

三是探索加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的新路徑。2014年年初開始，嘉興市政府組織相關(guān)單位探索創(chuàng)新加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的體制機(jī)制，先后組織相關(guān)職能部門赴廣東惠州、深圳和上海自貿(mào)區(qū)考察學(xué)習(xí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的創(chuàng)新工作，制定出臺了《嘉興市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)管的實(shí)施辦法》。同時(shí)，為進(jìn)一步提高監(jiān)管效率，嘉興市全面開展綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。以整合執(zhí)法主體、相對集中執(zhí)法權(quán)、推動(dòng)執(zhí)法重心下移為重點(diǎn)，清理并整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，著力建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

三、行政審批層級一體化改革的成效與面臨的挑戰(zhàn)

（一）行政審批層級一體化改革的成效分析

嘉興市行政審批層級一體化改革方向明確，契合十八屆三中全會“簡政放權(quán)”“深化行政審批制度改革”與“對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率”的精神；以打造服務(wù)型政府為目標(biāo)，全面下放行政審批權(quán)，建立扁平聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管、權(quán)責(zé)一致的市縣兩級一體化的新型行政審批制度，將審批事項(xiàng)辦理以部門職能為主的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允马?xiàng)辦理為中心的多部門聯(lián)辦模式，實(shí)現(xiàn)了模式創(chuàng)新；在推進(jìn)市級行政審批縱向一體化發(fā)展之時(shí)，積極推進(jìn)同一行政層級平面上跨部門的并聯(lián)審批改革，勇于探索機(jī)制體制變革，改革力度大；從實(shí)踐情況來看，嘉興市行政審批層級一體化改革在提高審批效率、優(yōu)化投資環(huán)境、激發(fā)市場活力方面取得了顯著成效，有助于地方政府職能轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)簡政放權(quán)。其成效具體表現(xiàn)為：

第一，行政審批效率得以提升。

行政審批層級一體化改革減少了審批層級，清理了審批事項(xiàng)并減少了審批部門，通過簡化審批環(huán)節(jié)，來優(yōu)化審批流程。包括“串聯(lián)到并聯(lián)”的審批流程變化、模擬審批、政府提前介入等各項(xiàng)措施，大幅度縮短了審批時(shí)間，審批效率提升顯著。

第二，政務(wù)環(huán)境得到優(yōu)化。

嘉興行政審批層級一體化改革過程中，清理、規(guī)范行政審批職權(quán)、厘清職權(quán)職責(zé)，依托網(wǎng)站與服務(wù)大廳等政務(wù)公開載體，實(shí)行行政審批職權(quán)的公開透明操作，提高審批程序規(guī)范性與審批透明度，完善審批管理監(jiān)督，扎實(shí)開展監(jiān)督檢查工作，及時(shí)改進(jìn)審批工作人員服務(wù)態(tài)度；市縣兩級審批人力資源的集約化促進(jìn)了行政成本的降低；相關(guān)科室的撤銷、合并與新增，促進(jìn)了內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革和優(yōu)化整合。

第三，投資環(huán)境改善進(jìn)一步激發(fā)了市場活力。

嘉興市行政審批層級一體化改革通過簡政放權(quán)，促進(jìn)了市場資源配置作用的發(fā)揮，通過適度強(qiáng)化劣汰機(jī)制，有效并及時(shí)促成轉(zhuǎn)型升級，為要素市場化配置創(chuàng)造了前提條件。通過審批流程的優(yōu)化，企業(yè)投資者享受到了更好的服務(wù)，審批成本的降低減少了其項(xiàng)目投資成本，推動(dòng)企業(yè)投資環(huán)境的改善。嘉興市率先試行的工商登記改革，取消前置審批，降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻。市場主體數(shù)量增加，也帶來了更多創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機(jī)會。

（二）行政審批層級一體化改革面臨的挑戰(zhàn)

嘉興行政審批層級一體化在審批效率的提升、政務(wù)環(huán)境與投資環(huán)境的改善等方面成效明顯，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和政治行政體制改革的深入，嘉興市行政審批層級一體化改革也面臨著現(xiàn)實(shí)的或潛在的問題和挑戰(zhàn)，需要予以重視并加以解決。主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，政府職能需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，事權(quán)劃分需進(jìn)一步理順。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的最基本方式；同樣，在公共部門引入市場和競爭機(jī)制，有助于降低成本、提升效率。因此，充分利用市場機(jī)制的優(yōu)勢，降低公共管理和公共服務(wù)的成本，提高政府部門的工作效率和服務(wù)意識，已經(jīng)成為當(dāng)代各國政府理論和實(shí)踐的主流 [9]。行政審批制度改革說到底是一場觸動(dòng)利益和靈魂的政府自我革命，這場革命必須在全面深化改革的大背景下，清晰地界定政府、社會、市場關(guān)系，政府對于管不了、管不好、不能管的事情要堅(jiān)決退出，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。嘉興市行政審批改革過程中出現(xiàn)了相應(yīng)的問題，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，事權(quán)劃分不夠清晰。實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，多部門強(qiáng)調(diào)改革調(diào)整的審批事項(xiàng)涉及頂層設(shè)計(jì)問題，審批改革中遇到的很多問題在某種程度上是不能僅僅依靠市縣兩級政府就能解決的，部分被調(diào)查者認(rèn)為目前仍然存在“審批事項(xiàng)太多，難清理’的問題。全面深化行政審批制度改革，推動(dòng)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀蝗沃囟肋h(yuǎn)。另外，市場和社會主體的作用依然沒有得到充分發(fā)揮，社會組織的公共治理與參與能力也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

第二，審批系統(tǒng)條塊整合不夠全面，一體化平臺建設(shè)亟待強(qiáng)化。

嘉興市行政審批層級一體化改革進(jìn)行以來，通過審批流程再造和并聯(lián)審批等措施，取得了優(yōu)化審批流程、縮短審批時(shí)間、減少審批層級與部門的效果。但是一些審批項(xiàng)目只是實(shí)現(xiàn)了相對意義上的并聯(lián)，這種依托于政務(wù)大廳和政府部門之間協(xié)調(diào)的并聯(lián)辦理，只是彌補(bǔ)了原有條塊分割體制不足的短期性應(yīng)對措施。不同部門之間的系統(tǒng)整合仍存在進(jìn)一步完善的空間，如審批服務(wù)大廳與聯(lián)合審批系統(tǒng)及部門系統(tǒng)之間仍存在差異，不同部門之間的基礎(chǔ)信息共享沒有及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致在部門環(huán)節(jié)審批完成后沒有相互告知，產(chǎn)生審批滯后現(xiàn)象。部分下放事項(xiàng)缺乏協(xié)同性和匹配性，如工商外資企業(yè)審批權(quán)限下放的同時(shí)，質(zhì)監(jiān)局的組織機(jī)構(gòu)代碼、預(yù)賦碼等權(quán)限也應(yīng)同步下放。在管理機(jī)構(gòu)、行政審批辦公室和政府部門之間，尚缺乏經(jīng)常性的互動(dòng)協(xié)調(diào)，科學(xué)的跨部門流程再造也還存在很大的完善空間，審批流程仍以部門為依據(jù)而不是以公民為中心，制約了審批效率和效能的提升。因而，在條線結(jié)構(gòu)制約下的行政審批系統(tǒng)一體化平臺的構(gòu)建仍面臨障礙，改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性還有待完善。

第三，區(qū)、縣級審批部門工作量增加，承接能力有待提升。

隨著審批改革的推進(jìn)，嘉興市政府把大量審批事項(xiàng)下放，區(qū)、縣級一些審批部門工作量隨之大幅上升，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，特別是相應(yīng)的監(jiān)督、服務(wù)和管理任務(wù)急劇增加，工作人員的壓力也隨之增大。各審批部門的人員編制和物力財(cái)力需要增加配備，工作人員的業(yè)務(wù)能力也有待提高。審批業(yè)務(wù)及窗口人手不足，人員編制和財(cái)力、物力、裝備配備不夠，這些都制約了下級部門審批與監(jiān)管服務(wù)的承接能力。另外，嘉興市為了提高行政審批效率，在實(shí)際整體審批流程以及各個(gè)環(huán)節(jié)的審批時(shí)間都被要求盡可能壓縮，由此給審批工作人員增添壓力的同時(shí)，也為如何保證審批服務(wù)質(zhì)量帶來了很大挑戰(zhàn)。

第四，部分審批中介服務(wù)還存在壟斷現(xiàn)象，整體服務(wù)水平有待進(jìn)一步改善。

通過實(shí)地調(diào)研分析，行政審批層級一體化改革存在部分審批中介機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范、中介服務(wù)存在壟斷現(xiàn)象等問題。嘉興市的中介機(jī)構(gòu)涉及發(fā)改、工商、環(huán)保、司法等各個(gè)方面，基本滲透到社會經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)領(lǐng)域。其中壟斷情況嚴(yán)重的幾項(xiàng)包括消防審核、環(huán)評報(bào)告、施工圖審查、防雷審計(jì)審核。較高的壟斷性造成了中介收費(fèi)偏高、效率低下、服務(wù)態(tài)度不好等問題。實(shí)地調(diào)研結(jié)果分析顯示，壟斷性與行政審批辦事效率呈負(fù)相關(guān)，即壟斷性越高，往往辦理耗時(shí)越長、效率越低。如消防審核、環(huán)評報(bào)告、施工圖審查是壟斷性最高的三個(gè)審批事項(xiàng)，同時(shí)也是審批過程辦理耗時(shí)最長、效率最低的中介機(jī)構(gòu)。這也為政府行政流程中的不當(dāng)干預(yù)提供了一定的空間。在缺乏制度化約束的條件下，尋租（rentseeking）便成為了發(fā)生概率較高的行政現(xiàn)象。此外，值得關(guān)注的是，由于中介機(jī)構(gòu)在環(huán)境評估、能源評估等方面為企業(yè)投資項(xiàng)目審批提供了很多技術(shù)參考，過于壓縮審批時(shí)間、過于強(qiáng)調(diào)時(shí)間性可能會引起環(huán)評、能評等中介服務(wù)的質(zhì)量問題。強(qiáng)調(diào)審批“效率”的同時(shí)，如何更好地保證環(huán)評能評等中介服務(wù)的社會效益，這也是行政審批層級一體化改革繼續(xù)推進(jìn)需要把握的方向。

四、推進(jìn)行政審批層級一體化改革的未來思考

從長遠(yuǎn)發(fā)展來看, 行政審批層級一體化改革的落腳點(diǎn)在簡政放權(quán)。而這既是我國行政審批制度改革的基本目標(biāo)，也是適應(yīng)“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的必然要求。因此必須堅(jiān)定地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，逐步厘清政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批層級一體化改革的全面深化。

第一，強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計(jì)，夯實(shí)合法性基礎(chǔ)。

合法性問題包含兩個(gè)方面的維度：

一是指行政審批的流程與操作規(guī)范合乎既定的法律法規(guī)，以及前置事項(xiàng)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)；

二是指行政審批的操作流程與效果符合政策客體的預(yù)期以及合理的政治價(jià)值判斷，并能夠在過程中提升對政府和其中涉及的政治信任的水平。

行政審批層級一體化改革符合國家全面深化改革、推進(jìn)簡政放權(quán)的戰(zhàn)略方向。然而，就我國現(xiàn)有的法律體系來看，該項(xiàng)行政審批改革的有些做法仍然存在一些現(xiàn)行法治和體制方面的困境，比如垂直型政府體制以及條塊分割帶來的基層政府職責(zé)方面的“委托-代理”困境，如果省級部門把權(quán)力下放到市級，那么除非是市本級的權(quán)力，否則就不能再下放，由此導(dǎo)致的問題是，不能在涉及特定公共事物的處理中進(jìn)行權(quán)責(zé)與職能的二次委托、二次授權(quán)。諸如此類的問題都涉及到行政審批的法治以及基本的體制問題，而要解決這樣的問題，顯然必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，從國家或省級層面進(jìn)一步細(xì)化操作細(xì)則，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，提升全面深化行政審批改革的合法性基礎(chǔ)。

第二，進(jìn)一步完善審批鏈條，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

行政審批層級一體化改革涉及管理模式和權(quán)力結(jié)構(gòu)等的調(diào)整，涉及政府機(jī)構(gòu)的整合與精簡及行政觀念的改變，也涉及到整個(gè)審批鏈條的完善。因此，行政審批制度改革同其他任何改革一樣, 不可能孤軍深入，也不可能一蹴而就，它需要多方面系統(tǒng)協(xié)同。行政審批層級一體化改革過程中，部門聯(lián)動(dòng)審批存在“壁壘”，下放事項(xiàng)的協(xié)同性和匹配性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，行政審批制度改革還應(yīng)強(qiáng)化審批鏈條建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一條鏈條聯(lián)接到邊、多個(gè)部門互動(dòng)辦理，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)的協(xié)同下放，提升改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。只有這樣，才能在簡政放權(quán)和服務(wù)重心下移“縱向到底”改革的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)突破審批壁壘的“橫向到邊”的綜合性改革。同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合，不斷創(chuàng)新政府管理模式，推進(jìn)各項(xiàng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，在全面深化改革的進(jìn)程中始終保持靈活的機(jī)制體制并再創(chuàng)市場化競爭的機(jī)制體制新優(yōu)勢，提升政府管理績效，打造效能政府。

第三，做好審批對接工作，提升下級政府承接能力。

行政審批層級一體化改革實(shí)行審批權(quán)限下放，其結(jié)果必然會導(dǎo)致縣市區(qū)一些部門和工作人員工作量的增加，甚至有些工作人員難以負(fù)荷。為了提高審批的辦事效率并減輕政府窗口工作人員的工作壓力，可以根據(jù)工作量大小，對所有工作人員進(jìn)行重新分工調(diào)整，明確責(zé)任。各縣（市）、區(qū)應(yīng)按照上級政府要求，加快建立改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓行政審批層級一體化改革工作。要抽調(diào)專門人員，配強(qiáng)改革力量，給予一定的工作經(jīng)費(fèi)保障，加快推進(jìn)行政審批層級一體化改革。加強(qiáng)集中審批一線人員力量，強(qiáng)化配套改革人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采取多種形式提升下級政府承接能力，提高審批改革效能和服務(wù)水平。

第四，實(shí)現(xiàn)中介市場充分競爭，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核。

要面向全社會公開招納中介機(jī)構(gòu)，實(shí)行向全社會公開招納，打破行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷。只要符合資質(zhì)要求的中介機(jī)構(gòu)，經(jīng)審核備案后都可隨時(shí)入駐各縣（市）、區(qū)，從而提高中介市場開放水平。同時(shí)建立中介機(jī)構(gòu)信息庫，將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、承諾時(shí)限、辦事流程、工作人員、資質(zhì)證書等進(jìn)行公開，定期發(fā)布中介機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量等相關(guān)信息供業(yè)主選擇參考。也可根據(jù)中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)特點(diǎn)實(shí)行分行分類入駐。選擇一批資質(zhì)等級高、業(yè)務(wù)范圍廣、技術(shù)能力強(qiáng)、服務(wù)信譽(yù)好、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理的中介機(jī)構(gòu)入駐縣中介機(jī)構(gòu)管理服務(wù)中心。另外，為了保證中介服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量，各行業(yè)主管部門要建立健全中介機(jī)構(gòu)誠信檔案。中介機(jī)構(gòu)信用情況可以作為項(xiàng)目業(yè)主選擇中介服務(wù)對象的參考依據(jù)。對中介機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員在提供中介服務(wù)過程中違反相關(guān)法律法規(guī)的，按照法律法規(guī)追究相關(guān)單位和責(zé)任人責(zé)任。此外，對入駐縣中介機(jī)構(gòu)管理服務(wù)中心的中介機(jī)構(gòu)根據(jù)入駐方式，分別開展月評、季度考評等，考評結(jié)果在縣行政服務(wù)中心網(wǎng)站公示，也可作為獎(jiǎng)懲依據(jù)。

第五，完善配套改革各項(xiàng)措施，推進(jìn)一體化平臺建設(shè)。

在現(xiàn)有的壓力型體制下，行政審批層級一體化改革必然涉及到縱向橫向不同層級和職能部門之間的壁壘和整合問題，嘉興行政審批系統(tǒng)的一體化平臺構(gòu)建主要面臨三個(gè)障礙：跨系統(tǒng)資源整合難、跨渠道信息共享難、跨部門業(yè)務(wù)協(xié)作難。因此，要繼續(xù)推進(jìn)行政審批層級一體化改革，還必須不斷完善配套改革措施，促進(jìn)一體化平臺建設(shè)，必須以構(gòu)建條塊審批系統(tǒng)資源充分共享為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“異構(gòu)集成、互聯(lián)互通”。只有真正搭建起一體化的審批平臺，才能整合不同政務(wù)資源，真正實(shí)現(xiàn)審批鏈的縮短和審批效率的提高，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。同時(shí)配套創(chuàng)新行政審批事中事后監(jiān)管方式，加大在一體化平臺基礎(chǔ)上的監(jiān)管部門并聯(lián)力度。借鑒并聯(lián)審批的創(chuàng)新之處，也可創(chuàng)新并聯(lián)監(jiān)督方式，提升監(jiān)管的整合力度和效率。

五、結(jié)語

行政審批是政府以對社會資源的權(quán)威性分配為基礎(chǔ)進(jìn)行社會事務(wù)管理和服務(wù)而達(dá)到社會公共秩序穩(wěn)定狀態(tài)的行為和手段，行政審批制度改革涉及政府職能轉(zhuǎn)變和利益格局分配與調(diào)整。在當(dāng)前構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的背景下，浙江省嘉興市通過率先推行行政審批層級一體化改革，創(chuàng)新行政審批服務(wù)模式，在提高行政效率和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境方面取得了顯著成效，為行政管理體制改革向更深層次發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是由于思想觀念、利益格局、體制職能以及法律障礙等因素，行政審批層級一體化改革還存在政府職能轉(zhuǎn)變不到位、審批系統(tǒng)條塊整合不夠完善、下級部門承接能力不足、部分審批中介服務(wù)存在壟斷等方面的問題，針對挑戰(zhàn)，重點(diǎn)提出了行政審批層級一體化改革進(jìn)一步完善的幾點(diǎn)思考。行政學(xué)家里格斯曾指出：“當(dāng)我們研究一個(gè)國家的行政制度和行政行為時(shí)，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系?！?[10]行政審批制度改革不是獨(dú)立的改革系統(tǒng)，需要其他各方面改革的配合。另外在行政審批制度改革的實(shí)現(xiàn)路徑方面，尚有待進(jìn)一步的理論探討和實(shí)踐摸索。

注釋

① 浙江省全省深化行政審批制度改革電視電話會議，部署深化行政審批制度改革工作。http://www.fynews.com.cn/html/2013/01/12/094335234.htm.2013年1月。

② “三張清單”主要包括政府權(quán)力清單、企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單和財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單；“一張網(wǎng)”即浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。