貴州民族村寨旅游扶貧鏈接機(jī)制完善研究

辛紀(jì)元 曹務(wù)坤 勾清蕓

（1.貴州師范大學(xué) 團(tuán)委，貴州·貴陽 550001；2.貴州財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，貴州·貴陽 550025）

一、貴州民族村寨旅游扶貧鏈接現(xiàn)行機(jī)制

（一）貴州省民委整合了民族村寨旅游扶貧的基礎(chǔ)性建設(shè)資源

貴州省民委主動聯(lián)合和協(xié)調(diào)貴州省財政廳、貴州省住建廳、貴州省文化廳、貴州省旅游局等部門，整合有關(guān)民族特色村寨保護(hù)和發(fā)展方面的資源到民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展中。歸納起來，各地普遍整合了三個方面的資源：一是相關(guān)政策資源的整合。爭取國家有關(guān)民族、旅游、住建、新農(nóng)村建設(shè)等政策的傾斜和支持。二是多個部門資源的整合。按照“權(quán)責(zé)利對等”的原則，普遍做到旅游、文化、安居房建設(shè)等項目做在一塊、設(shè)施建在一處、活動連在一起。與此同時，組織群眾積極參與，投工投勞，為項目建設(shè)實施提供堅實保障。三是民族工作部門力量的整合。借助民族工作部門的獨特優(yōu)勢和工作條件，通過“三帶”促創(chuàng)建，取得了明顯成效。首先是以點帶面。在特色村寨建設(shè)中，選擇有較高思想覺悟、有影響力的能人和各項目建設(shè)領(lǐng)頭人，參與特色村寨建設(shè)。其次是以城帶鄉(xiāng)。爭取省、市、縣等有關(guān)部門與村寨開展結(jié)對幫扶，有力地促進(jìn)了特色村寨的建設(shè)。第三是以商帶建。以在建項目帶動村寨創(chuàng)建，積極探索“以商養(yǎng)建、以建促商”的良性循環(huán)機(jī)制，實現(xiàn)了經(jīng)營與服務(wù)的良性循環(huán)。

在實施農(nóng)村危房改造、地震安居工程、移民搬遷、扶貧安居、異地搬遷、整鄉(xiāng)整村推進(jìn)、一事一議等新農(nóng)村建設(shè)項目時，結(jié)合美麗宜居村莊示范，開展全省世居少數(shù)民族地域的特色民居設(shè)計方案征集工作。合理預(yù)測未來5年以上村內(nèi)合法新增宅基地需求，并規(guī)劃用地布局，建立村莊公共產(chǎn)品供給、維護(hù)和財富聚集的新機(jī)制，探索村莊建設(shè)資金籌措新模式，積極鼓勵社會資本投入村莊建設(shè)。建立和完善貴州省民委、貴州省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、貴州省旅游局牽頭，貴州省發(fā)展改革委、貴州省財政廳、貴州省交通運輸廳、貴州省農(nóng)業(yè)廳、貴州省水利廳、貴州省林業(yè)廳、貴州省環(huán)境保護(hù)廳、貴州省扶貧辦等部門組成的民族特色旅游村寨建設(shè)聯(lián)席會議制度。建立《貴州省民族特色旅游村寨保護(hù)目錄》編制實施《貴州省民族特色旅游村寨建設(shè)規(guī)劃（2013-2015年）》。優(yōu)先實施獲得特色旅游村、國家級或省級傳統(tǒng)村落稱號或“國家美麗宜居村莊”稱號的村寨。通過考核驗收的由省人民政府命名為“國家民委定點扶持 貴州省民族特色旅游村”，在主流媒體上公示宣傳。

（二）貴州省旅游局整合了有關(guān)民族村寨旅游扶貧的專項資源

按照“旅游發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路，整合“集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻資源和產(chǎn)業(yè)扶貧資源、整村推進(jìn)資源、易地扶貧搬遷資源等扶貧資源，探索利用貧困地區(qū)豐富的自然資源、歷史文化資源和多民族的人文資源優(yōu)勢，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迅速提高貧困群眾生活水平，實現(xiàn)跨越式、可持續(xù)發(fā)展的新途徑，推進(jìn)集中連片特殊困難地區(qū)加快扶貧攻堅進(jìn)程，力爭3-5年內(nèi)，全省建成在全國有示范帶動作用的數(shù)個“旅游扶貧試驗區(qū)”。認(rèn)真貫徹落實貴州省委、貴州省政府“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)相關(guān)工作要求，加快民族特色旅游村寨建設(shè)工作的意見，多方聯(lián)動，加強(qiáng)引導(dǎo)，進(jìn)一步加大旅游與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作力度，積極與省農(nóng)委、省民委、省農(nóng)業(yè)廳、省“農(nóng)民工”辦等相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，積極開展了鄉(xiāng)村旅游檢查驗收、工作調(diào)研和相關(guān)材料上報工作，加快推進(jìn)貴州“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。

（三）貴州省扶貧辦整合了民族村寨旅游扶貧資源

貴州省扶貧辦、省委政策研究室、省旅游局等部門聯(lián)合制定《大力實施鄉(xiāng)村旅游扶貧倍增計劃的意見》，貴州省扶貧辦制定了《關(guān)于開展全省鄉(xiāng)村旅游扶貧重點縣和示范點創(chuàng)建活動的意見》（黔扶辦[2012]72號）。為把其意見落到實處，為充分發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游在扶貧工作中的重要作用，一方面，積極打造一批在省內(nèi)外具有較大影響力的鄉(xiāng)村旅游扶貧示范區(qū)和特色鮮明的鄉(xiāng)村旅游扶貧示范點（村），貴州省扶貧辦決定開展第二批全省鄉(xiāng)村旅游扶貧重點縣和示范點創(chuàng)建活動；另一方面，確定了雷山縣、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣、赤水市、平壩縣天龍鎮(zhèn)天龍屯堡、黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)鄉(xiāng)村旅游扶貧示范點、大方縣油杉河風(fēng)景區(qū)等。

（四）貴州大力推行民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)模式

民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)模式是“以公平為主，兼顧效率”的法律價值重要體現(xiàn)，是通過旅游產(chǎn)業(yè)方式實現(xiàn)“真扶貧”和“扶真貧”的重要手段。正因為如此，所以貴州大力推行民族村寨社區(qū)參與扶貧開發(fā)模式。本課題組深入貴州省各地田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)：或多或少的民族村寨居民以不同方式參與民族村寨旅游扶貧開發(fā)，尤其省扶貧辦推出的20個鄉(xiāng)村旅游扶貧點中的一些民族村寨旅游扶貧開發(fā)點非常注重民族村寨居民參與旅游活動。

二、貴州民族村寨旅游扶貧鏈接機(jī)制的缺陷

（一）扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位并未凸顯

一方面，發(fā)展民族村寨旅游是民族村寨扶貧的手段，民族村寨扶貧是民族村寨旅游開發(fā)的目的，扶貧部門是推動民族村寨旅游扶貧的重要部門；另一方面，當(dāng)前所推行的民族村寨旅游扶貧主要是旅游精準(zhǔn)扶貧，因此，扶貧部門應(yīng)該在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中占有至關(guān)重要的地位。然而，實際上，扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位并未凸顯。究其原因，現(xiàn)行民族村寨旅游扶貧政策的制約是主因。例如，按照精準(zhǔn)扶貧的要求，首先必須要有民族村寨旅游扶貧項目，然后對民族村寨旅游扶貧對象建檔，最后下?lián)苊褡宕逭糜畏鲐氋Y金。由于沒有法規(guī)和政策明確規(guī)定民族村寨旅游扶貧項目，所以省扶貧辦項目規(guī)劃處并沒有設(shè)立民族村寨旅游項目，自然而然，扶貧部門不可能撥付民族村寨旅游扶貧的專項資金。

（二）民族村寨旅游扶貧資源的鏈接點還需嫁接

有些民族村寨旅游扶貧資源的鏈接點還未嫁接，其主要表現(xiàn)三個方面：其一，扶貧部門并沒有與民委和旅游部門形成“三駕馬車”。按理說，扶貧部門在民族村寨旅游扶貧中應(yīng)該扮演重要角色，然而，從現(xiàn)有的有關(guān)民族村寨扶貧地方法規(guī)和政策的規(guī)定看，扶貧部門在民族村寨旅游扶貧中的地位突顯不夠。在田野調(diào)查得知，有關(guān)民族村寨旅游扶貧部門的負(fù)責(zé)人都認(rèn)為，扶貧部門應(yīng)該投入專項資金到民族村寨旅游扶貧中，尤其是在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮中流砥柱的作用，扶貧辦、民委和旅游局三個部門應(yīng)該通力合作，形成民族村寨旅游扶貧的“鐵三角”。其二，沒有構(gòu)建民族村寨旅游扶貧專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為了保護(hù)和建設(shè)特色民族村寨，雖說貴州省民委主動聯(lián)合協(xié)調(diào)貴州省財政、住建、文化、旅游等部門，以規(guī)劃為平臺，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、渠道不亂、用途不變、各司其責(zé)、各記其功、形成合力”的方式，但是這種方式具有臨時性的缺陷，也不是民族村寨旅游扶貧專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于民族村寨旅游扶貧是一個系統(tǒng)工程，它具有復(fù)雜性、長期性和綜合性等特質(zhì)，所以很有必要構(gòu)建民族村寨旅游扶貧專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其三，沒有制定民族村寨旅游扶貧協(xié)調(diào)操作辦法。民族村寨旅游扶貧所涉及的面廣，所牽涉的部門多，程序也復(fù)雜，為了整合各不同部門投入民族村寨旅游扶貧的資源，為了調(diào)動各部門的積極性，明確各部門的權(quán)責(zé)利，很有必要制定民族村寨旅游扶貧協(xié)調(diào)操作辦法。

（三）民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)存在融資制度瓶頸

根據(jù)一些學(xué)者的研究，“民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)存在諸多財產(chǎn)制度瓶頸，如民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地法律制度瓶頸、林權(quán)制度瓶頸?！盵1]筆者認(rèn)為，在民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)中，除了農(nóng)村土地制度瓶頸和林權(quán)制度瓶頸之外，也存在融資制度瓶頸和財產(chǎn)評估制度瓶頸。由于民族村寨農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證券化的障礙，由于農(nóng)村金融信貸信任基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)化，即信貸信任由“人的信用為主”轉(zhuǎn)化為“財產(chǎn)信用為主”，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行的貸款利率高，所以導(dǎo)致了民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)中融資難。

三、貴州民族村寨旅游扶貧鏈接機(jī)制的完善

（一）突出扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位

雖然現(xiàn)行有關(guān)民族村寨旅游扶貧法規(guī)和政策明確了扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位，但是并沒有突出扶貧在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的中心地位。一方面，旅游產(chǎn)業(yè)扶貧是民族村寨扶貧開發(fā)的重要形式，民族村寨旅游扶貧是扶貧民族村寨的一種方式；另一方面，扶貧部門是促使民族村寨脫貧致富的重要部門；另外，民族村寨文化產(chǎn)業(yè)扶貧、民族村寨農(nóng)業(yè)扶貧、民族村寨傳統(tǒng)手工業(yè)扶貧等產(chǎn)業(yè)扶貧是民族村寨旅游扶貧的基礎(chǔ)，而扶貧部門在民族村寨產(chǎn)業(yè)扶貧中扮演了重要角色，因此，應(yīng)該突出扶貧部門在民族村寨旅游扶貧戰(zhàn)略中的地位。

1.突出扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的中心地位

基于以下幾個方面的理由，應(yīng)該突出扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的中心地位：其一，民族村寨的扶貧開發(fā)項目，尤其是民族村寨的產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)是民族村寨大旅游扶貧的基礎(chǔ)。其二，民族村寨大旅游扶貧的價值目標(biāo)是“效率為主，兼顧公平”。[2]其三，民宗部門和旅游部門是民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的核心部門，也已經(jīng)在民族村寨大旅游扶貧中扮演了核心角色。

為了突出扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的中心地位之合法性，可以通過制定規(guī)章加以確定扶貧部門在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中的責(zé)權(quán)和義務(wù)，授權(quán)扶貧部門根據(jù)民族村寨大旅游扶貧的實際情況確立民族村寨旅游扶貧項目。

2.突出扶貧部門在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的核心地位

基于以下幾個方面的理由，應(yīng)該突出扶貧部門在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的核心地位：其一，民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧既是民族村寨產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)容，又是民族村寨產(chǎn)業(yè)扶貧的高級階段。其二，民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧的價值目標(biāo)是“公平為主，兼顧效率”。其三，民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧開發(fā)模式是“政府主導(dǎo)，民族村寨社區(qū)參與模式”。

同樣，為了突出扶貧部門在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的核心地位之合法性，可以通過制定規(guī)章加以確定扶貧部門在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中的責(zé)權(quán)和義務(wù)，授權(quán)扶貧部門確立民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧項目。

（二）完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動制度

1.完善“民宗部門、扶貧部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)

一方面，不管是在民族村寨大旅游扶貧戰(zhàn)略中，還是在民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，民宗部門、扶貧部門和旅游部門都是處于中心地位或核心地位；另一方面，民族村寨旅游扶貧是一個系統(tǒng)工程，民族村寨旅游扶貧的順利推進(jìn)需要財政、住建、農(nóng)業(yè)、交通等諸多部門的協(xié)助和配合，因此，創(chuàng)立“民宗部門、扶貧部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)很有必要。

以“民宗部門、扶貧部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)的職能為負(fù)責(zé)制定民族村寨旅游扶貧制度起草工作、民族村寨旅游項目的規(guī)劃、立項、民族村寨旅游扶貧項目的實施等。在民族村寨大旅游扶貧中和民族村寨旅游精準(zhǔn)扶貧中分別規(guī)定民宗部門、扶貧部門和旅游部門等各部門的職權(quán)、義務(wù)。

2.完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧項目實施制度

以“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧項目實施制度主要包括以下主要內(nèi)容和程序:第一，由民宗部門會同旅游部門、扶貧部門及相關(guān)部門確定特色民族村寨。第二，由扶貧部門會同民宗部門、旅游部門及其他相關(guān)部門識別旅游扶貧民族村寨。第三，由旅游部門會同民宗部門、扶貧部門及相關(guān)部門規(guī)劃民族村寨旅游扶貧開發(fā)項目。第四，由民宗部門會同扶貧部門、旅游部門及相關(guān)部門民族村寨的整合安居工作、易地搬遷、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、互助資金、到戶貸款貼息、整村推進(jìn)等相應(yīng)項目集中投入旅游扶貧中，使之盡快提高旅游扶貧綜合能力。

3.完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動考核制度

完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動考核制度包括以下主要內(nèi)容和程序:第一，由省政府制定“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動考核辦法。第二，由政府年度考核小組在機(jī)關(guān)年度考核中對其考核。第三，由政府委托第三方實地考核評估參與民族村寨旅游扶貧的部門。

4.完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動監(jiān)管制度

完善“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動監(jiān)管制度包括以下主要內(nèi)容和程序：第一，由貴州省政府制定“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動監(jiān)管辦法。第二，由貴州省財政、省審計和監(jiān)察部門監(jiān)管參與民族村寨旅游扶貧的省直部門。第三，由“貴州省扶貧辦、貴州省民委和貴州省旅游局”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)監(jiān)管各州、市的“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)。第四，由“州市扶貧辦、省民委和省旅游局”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)監(jiān)管各縣（區(qū)）的“扶貧部門、民宗部門和旅游部門”為軸心的民族村寨旅游扶貧聯(lián)動機(jī)構(gòu)。

（三）破解民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的擔(dān)保制度瓶頸

破解民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的擔(dān)保制度瓶頸的關(guān)鍵是：完善民族村寨居民信用擔(dān)保制度和農(nóng)村金融制度。進(jìn)而言之，一是提高農(nóng)村土地的抵押功能，提高農(nóng)戶的擔(dān)保信用度?！俺浞职l(fā)揮農(nóng)戶的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押功能，大力發(fā)展人的擔(dān)保制度。”[3]二是提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的功能。

[1]盧麗娟，曹務(wù)坤，辛紀(jì)元.民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的財產(chǎn)制度瓶頸與破解研究[M].貴州民族研究，2014，(5).

[2]曹務(wù)坤，辛紀(jì)元，吳大華.民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的法律機(jī)制完善[J].云南社會科學(xué)，2014，(6).

[3]吳俊麗.農(nóng)戶信用擔(dān)保的模式、困境與創(chuàng)新方向[J].貴州財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2013，(6).