中國事業(yè)單位改革：高等教育的案例

文/ 薛 瀾

薛 瀾：清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度?！边@為進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位改革明確了方向，將對事業(yè)單位改革起到深遠(yuǎn)影響。

高等教育是中國事業(yè)單位的重要組成部分，也是當(dāng)前社會各界高度關(guān)注的領(lǐng)域。2010年公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要以體制機制改革為重點，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。如何根據(jù)黨的十八屆三中全會決議的精神，抓住機遇，推動高等教育領(lǐng)域事業(yè)單位的體制機制改革，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，是必須深入思考的問題。

一、現(xiàn)代大學(xué)的本質(zhì)

作為社會組織，現(xiàn)代大學(xué)的功能包括：（1）新知識的生產(chǎn)。新知識的生產(chǎn)是大學(xué)重要的社會功能。且這種知識生產(chǎn)活動是知識前沿領(lǐng)域的創(chuàng)新；（2）知識的傳播和能力的培養(yǎng)，包括外顯知識和隱含知識。教科書和課堂上傳播的是外顯知識。但有一些隱含的知識和能力，要通過做實驗才能體會得到。同時，老師的言傳身教也是在傳播重要的知識和修養(yǎng)；（3）知識的整合與集成。知識的生產(chǎn)和傳播有時候是可以分離的。例如，知識的生產(chǎn)可以在研究所進(jìn)行，知識的傳播可以在培訓(xùn)機構(gòu)進(jìn)行。但前沿的研究工作都是在某一點上把人類的認(rèn)知往前推進(jìn)，到一定程度，就需要把這些前沿的創(chuàng)新點串起來，需要有人把這些零散的前沿知識整合起來，而這個工作在大學(xué)最合適；（4）新的知識領(lǐng)域（學(xué)科）的創(chuàng)立與發(fā)展。這個工作必須由現(xiàn)代大學(xué)來承擔(dān)的。1882年，愛迪生合閘啟動了世界上第一個大規(guī)模的輸電網(wǎng)絡(luò)，為紐約曼哈頓的59位客戶提供11伏的直流電。當(dāng)年MIT就開始在物理系提供了電機工程的選修方向，而康奈爾大學(xué)則在次年正式設(shè)立電機工程的學(xué)位。（5）文化的傳承與發(fā)揚，包括對傳統(tǒng)文化的保護、詮釋、發(fā)揚光大等。

在完成這些社會功能時，大學(xué)所從事的知識活動所具有的一些特征使得其管理變得非常困難，這些特征包括：（1）人類社會對知識創(chuàng)新活動這種復(fù)雜的社會認(rèn)知過程的了解仍然十分有限。例如，我們知道不同的思想交流可以促進(jìn)知識創(chuàng)新，但什么人、多少人、如何交流、怎樣的碰撞才能創(chuàng)造出更多的知識呢？有很多人在研究創(chuàng)新學(xué)，希望找到其中奧秘，使得新發(fā)明源源不斷地被創(chuàng)造出來。但實際上沒有哪個國家能夠真正完全掌握這種奧秘。大部分研究只能告訴我們營造良好的創(chuàng)新環(huán)境等，尚未找到比較確定性的普適性規(guī)律。（2）知識生產(chǎn)活動的高度不確定性?？茖W(xué)研究活動最大的一個特點是不確定性，跟投入不一定成正比，尤其是原創(chuàng)性研究；而且這種活動產(chǎn)出的時間也不確定，同樣的研究，有可能窮盡一生都不一定有結(jié)果，也有可能突發(fā)奇想幾天就出來了。很多重要的科學(xué)問題，有很多人都做了默默無聞的工作，但最后只有一個人或幾個人研究出很好的結(jié)果或者徹底解決問題。但在研究初始期間，沒有人能夠知道最后誰會破解這個謎，所有人的工作都很重要。（3）知識活動產(chǎn)出的價值是難以估量的。對于知識生產(chǎn)活動，往往事先不知道什么有價值，什么沒有價值。很多有巨大經(jīng)濟價值的成果在剛剛產(chǎn)出的一段時間里往往也沒有體現(xiàn)出任何經(jīng)濟價值，如半導(dǎo)體、互聯(lián)網(wǎng)等。如果完全從功利的角度去研究，很有可能會喪失很多重要的研究結(jié)果。（4）知識交易活動中存在高度的信息不對稱。例如，在獲得一個高難度研究項目后，研究人員努力投入和虛度光陰都有可能得不到好的研究成果。但同樣結(jié)果背后存在的努力程度的差別外人是很難知道和衡量的。因此，如果把委托研究作為一種市場交易活動，這種活動中就存在著高度的信息不對稱，會產(chǎn)生市場失靈。

正是由于知識活動的這些特性，使得現(xiàn)代大學(xué)作為市場經(jīng)濟條件下的社會組織具有“象牙塔”和“知識市場”的雙重性。首先，由于知識活動的上述特點，傳統(tǒng)大學(xué)是少數(shù)社會精英的社區(qū)，強調(diào)的是培養(yǎng)傳承社會傳統(tǒng)的精神貴族，對知識的探究源于對自然和社會的好奇，整個大學(xué)的環(huán)境是寬松閑逸的。大學(xué)與社會形成一種“社會契約”，大學(xué)按照傳統(tǒng)定位完成其既定功能。作為回報，社會給大學(xué)以特許權(quán)或相關(guān)資源來完成其功能。社會對大學(xué)的具體運行不去干擾，使得大學(xué)成為遠(yuǎn)離世俗的“象牙塔”。另一方面，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，社會越來越重視大學(xué)實用性功能的發(fā)揮。在這種情況下，大學(xué)成為知識交易的市場。這種交易活動在資源約束條件下也被要求精打細(xì)算，追求收益最大化。因此，現(xiàn)代大學(xué)作為社會組織，需要具備高效運轉(zhuǎn)的管理，包括預(yù)算、籌款、規(guī)劃和后勤保障等。現(xiàn)在，高等教育已經(jīng)成為全世界競爭最激烈的服務(wù)行業(yè)之一。招生實際上就是市場營銷，科研項目的爭取就像參與項目招標(biāo)……這種趨勢迫使現(xiàn)代大學(xué)的運行機制又必須遵從市場規(guī)則。

這樣，新的現(xiàn)實情況是：從知識活動的角度，大學(xué)需要寬松、自由、無拘無束，沒有功利色彩的環(huán)境和氛圍，就像傳統(tǒng)大學(xué)的“象牙塔”；但另一方面，大學(xué)又是一個知識市場，需要效率、競爭、按規(guī)則辦、利益最大化。正是這種雙重性，使得大學(xué)作為一種特殊形式的事業(yè)單位的管理與改革面臨著更多的挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)代大學(xué)制度的治理內(nèi)涵

十八屆三中全會《決定》明確了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為深化改革的總目標(biāo)。從管理到治理一字之差，體現(xiàn)了黨和國家治國理政的觀念變化。在推進(jìn)大學(xué)事業(yè)單位體制改革過程中，也需要轉(zhuǎn)變理念，從傳統(tǒng)的管理視角轉(zhuǎn)換到治理的視角。

治理是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心。治理理論強調(diào)多元主體協(xié)商共治、注重組織績效評估、要求決策公開透明，從而構(gòu)建政府、市場、社會力量與大學(xué)的良好互動關(guān)系。大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織，不僅需要調(diào)節(jié)組織內(nèi)部成員之間的關(guān)系，維持組織的運行，還需要與大學(xué)外部建立良好的關(guān)系，營造適宜大學(xué)發(fā)展的外部環(huán)境。因此，大學(xué)治理可劃分為兩個系統(tǒng)：大學(xué)外部治理和大學(xué)內(nèi)部治理。

（一）大學(xué)外部治理

大學(xué)外部治理主要指大學(xué)外部的制度安排及其環(huán)境，如政府對大學(xué)的監(jiān)管、市場對大學(xué)的影響以及社會對大學(xué)的作用。大學(xué)外部治理強調(diào)重構(gòu)政府、市場、社會與大學(xué)的關(guān)系，認(rèn)為政府在高等教育治理中主要扮演協(xié)調(diào)者和質(zhì)量監(jiān)控者的角色①，政府應(yīng)與社會、高校、公民組織合理分權(quán)，政府依法治校，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變②；大學(xué)外部治理注重發(fā)揮社會力量的作用，提倡引入市場機制，鼓勵教育中介組織的發(fā)展等③，構(gòu)建大學(xué)與社會各方面的和諧關(guān)系④。針對中國高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀，大學(xué)外部治理的兩個核心問題，即大學(xué)與政府的關(guān)系、大學(xué)與社會的關(guān)系。

1.建立大學(xué)與政府的新型關(guān)系：轉(zhuǎn)變政府職能，落實大學(xué)自主權(quán)

大學(xué)培養(yǎng)人才，創(chuàng)造知識和服務(wù)社會的傳統(tǒng)使命及其松散耦合的組織機構(gòu)特征要求大學(xué)擁有充分的學(xué)術(shù)自主權(quán)，而中國特定的國情和經(jīng)濟社會發(fā)展階段也要求政府對大學(xué)的辦學(xué)方向和運行模式實施有效的引導(dǎo)和監(jiān)管。但目前我國的宏觀教育管理體制對大學(xué)是采取直接管理的方式，影響了大學(xué)活力的發(fā)揮。因此，大學(xué)外部治理的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，注重大學(xué)質(zhì)量績效問責(zé)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛行ПO(jiān)管，從過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果管理。

2.建立大學(xué)與社會的合作關(guān)系：引入市場機制，加強社會外部聯(lián)系

引入市場機制不僅可以實現(xiàn)政府管理權(quán)力的轉(zhuǎn)移和補充，拓寬大學(xué)經(jīng)費來源，可以加強大學(xué)的靈活性和社會交往能力。其次，引入市場機制可以促使大學(xué)根據(jù)社會需求的變化來調(diào)整人才培養(yǎng)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和層次，增強大學(xué)人才培養(yǎng)與社會需求的契合度。此外，加強與社會外部的聯(lián)系，吸引社會人士參與大學(xué)治理，可以幫助大學(xué)更加明確其使命定位，獲得更多的社會支持，并完善對大學(xué)的有效監(jiān)督。

（二）大學(xué)內(nèi)部治理

大學(xué)內(nèi)部治理主要指為實現(xiàn)大學(xué)的使命定位所做的內(nèi)部制度安排，如大學(xué)行政事務(wù)決策機制、教學(xué)與研究的激勵機制、確保教學(xué)質(zhì)量的質(zhì)量控制體系、提高辦學(xué)效率的各種方法等。大學(xué)內(nèi)部治理涉及到大學(xué)內(nèi)部各個不同利益群體間（包括黨委、校長、校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)院、教授、學(xué)生、行政人員等）在大學(xué)運行管理中的權(quán)責(zé)分配，體現(xiàn)了大學(xué)問責(zé)制結(jié)構(gòu)的變化、學(xué)校內(nèi)部關(guān)系和角色的重構(gòu)。

大學(xué)內(nèi)部治理的關(guān)鍵在于如何明確內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分并建立相應(yīng)的制約機制，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：黨委和行政的權(quán)責(zé)分工與監(jiān)督制衡、學(xué)校與院系權(quán)責(zé)分工與監(jiān)督制衡、行政管理與學(xué)術(shù)主體之間的權(quán)責(zé)分工與監(jiān)督制衡、教學(xué)主體與客體之間的關(guān)系等。

三、完善我國現(xiàn)代大學(xué)制度的途徑與措施

（一）制定大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

改革開放30多年來，我國高等教育取得了巨大的成就。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》的指導(dǎo)下，大學(xué)應(yīng)該因時制宜地對大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，制定符合當(dāng)今國際國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃，在明確人才培養(yǎng)是大學(xué)根本使命的前提下，通過戰(zhàn)略規(guī)劃的方式確保其人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)、數(shù)量和運行模式與其根本目標(biāo)相一致。在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，通過合理的激勵機制和決策過程，發(fā)揮學(xué)院自主性和積極性的同時形成內(nèi)在約束機制。

大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定與執(zhí)行是一個復(fù)雜的過程。結(jié)合中國高校的實際，可考慮由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭組成領(lǐng)導(dǎo)小組，明確規(guī)劃目標(biāo)、原則及指導(dǎo)思想，并在起草過程中參與指導(dǎo)。其次，由學(xué)校相關(guān)院校教師代表和學(xué)校管理部門的代表組成戰(zhàn)略規(guī)劃起草委員會，并聘請校內(nèi)外相關(guān)專家參與。同時，設(shè)立辦公室負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)相關(guān)工作。這個過程是大學(xué)校內(nèi)師生集思廣益、凝聚共識的過程，也是學(xué)校與學(xué)生及廣大校友，與政府及社會各方面交流溝通的過程。這個戰(zhàn)略規(guī)劃的制定過程本身與結(jié)果同等重要。在多方參與、充分討論和分析基礎(chǔ)上制定出來的戰(zhàn)略規(guī)劃，如果再輔以相關(guān)配套措施，可以大大減少執(zhí)行過程中的意見分歧和阻力，從而真正發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃對學(xué)校發(fā)展定位的引領(lǐng)作用。

（二）擬定適合各高校特點的大學(xué)章程

1995年《中華人民共和國教育法》和1998年《中華人民共和國高等教育法》對高等學(xué)校的章程提出了明確要求。高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)包含：（1）學(xué)校名稱、校址；（2）辦學(xué)宗旨；（3）辦學(xué)規(guī)模；（4）學(xué)科門類的設(shè)置；（5）教育形式；（6）內(nèi)部管理體制；（7）經(jīng)費來源、財產(chǎn)和財務(wù)制度；（8）舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)；（9）章程修改程序；（10）其他必須由章程規(guī)定的事項。該文本內(nèi)容決定了我國大學(xué)章程的作用程度和范圍。在高等教育發(fā)展面臨諸多新機遇和新挑戰(zhàn)的今天，各個學(xué)校應(yīng)對這些內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)擴充及調(diào)整。

（三）完善學(xué)校各個層級的決策機制和信息溝通機制

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020年》明確指出要健全議事規(guī)則和決策程序，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用。探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。加強教職工代表大會、學(xué)生代表大會建設(shè)，發(fā)揮群眾團體的作用。為了提高大學(xué)管理決策機制的科學(xué)性、合理性，可由高校有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立決策機制改革小組。區(qū)分不同類型決策的性質(zhì)及其決策機制，如戰(zhàn)略決策應(yīng)在充分咨詢的基礎(chǔ)上由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)決策；資源分配型的決策應(yīng)形成學(xué)校與院系協(xié)調(diào)決策的機制；涉及具體教學(xué)及研究的決策應(yīng)主要依托院系，落實教師的學(xué)術(shù)權(quán)力要擴大教授委員會在院系參與學(xué)術(shù)事務(wù)的管理與決策權(quán)；學(xué)校重大決策應(yīng)明確各參與群體或機構(gòu)在決策中的作用，擴大學(xué)術(shù)委員會在校級學(xué)術(shù)事務(wù)的管理與決策權(quán)。同時，還要明確不同決策主體所具有的決策權(quán)、自由裁量權(quán)和咨詢權(quán)等，以及建立相應(yīng)的決策程序、規(guī)則和問責(zé)機制，盡可能避免利益沖突。通過完善決策機制，形成高效、公正、科學(xué)的決策過程，為人才培養(yǎng)服務(wù)。

①盛冰：“高等教育治理:重構(gòu)政府、高校和社會之間的關(guān)系”，《高等教育研究》，2003年第3期。

②龍獻(xiàn)忠：“論高等教育治理視野下的政府角色轉(zhuǎn)變”，《現(xiàn)代大學(xué)教育》，2004年第1期。

③許杰：“論政府對大學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控的新向度”，《清華大學(xué)教育究》，2003年第12期。

④王洪才：“論現(xiàn)代大學(xué)的雛形”，《中國高等教育》，2007第13期。