公務員分類管理改革的探索

● 王耀文 梁文浩

（作者系深圳市編辦副主任；深圳市人力資源和社會保障局副主任科員）

▲ 深南大道

深圳全面推行公務員分類管理改革，在職位分類的基礎上，建立獨立的職務序列，試行薪級工資制度，并進行精細化管理，初步確立了公務員分途發(fā)展、分類管理的制度框架。

長期以來，我國的公務員管理中存在一些問題，如職位分類不清，人員的培養(yǎng)和使用缺乏精細化管理等，影響了行政效率和服務質(zhì)量；而且，人員的待遇與行政級別掛鉤，職業(yè)發(fā)展導向不明確，公務員只有爭擠“官道”才能謀求個人待遇的提高，單位也為了增加領(lǐng)導職數(shù)，以各種理由分拆、增設機構(gòu)或提高機構(gòu)規(guī)格。這些面上的問題以及反映出的深層次問題都需要破解?！吨腥A人民共和國公務員法》頒布實施后，明確提出了職位分類的要求。深圳市于2006年先行在公安系統(tǒng)開展了專業(yè)化改革試點，從實踐來看，分類管理有效促進了警察專業(yè)素質(zhì)的提升、警隊日常管理的規(guī)范和警察隊伍的穩(wěn)定。2010年，深圳市在行政機關(guān)全面推行分類管理改革，初步探索建立了一套符合公務員職位性質(zhì)、特點和管理需要的分類管理體系。

一是實施職位分類。按照職位性質(zhì)、特點和管理需要，從現(xiàn)行的綜合管理類公務員職位類別中劃分出行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類職位，形成綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三類職位。行政執(zhí)法類職位指各級行政機關(guān)中主要履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責的職位；專業(yè)技術(shù)類職位指各級行政機關(guān)中從事專業(yè)技術(shù)工作，履行專業(yè)技術(shù)職責，為實施公共管理提供專業(yè)技術(shù)支持和技術(shù)手段保障的職位。按照上述分類原則，先后將公安、監(jiān)獄、戒毒管理、稅務、交通、環(huán)保、城管、文化、規(guī)劃土地監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督、勞動監(jiān)察、市場監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管等部門中的整建制執(zhí)法單位納入行政執(zhí)法類公務員改革試點單位；將公安、氣象等部門的專業(yè)處室和單位納入專業(yè)技術(shù)類公務員改革試點單位。

二是建立獨立職務序列。在綜合管理類職務序列之外，建立與行政級別脫鉤的行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)職務序列，均屬非領(lǐng)導職務。行政執(zhí)法類包括警員和執(zhí)法員兩個職務序列，其中，公安、監(jiān)獄、戒毒管理機關(guān)設置警員職務序列，其他試點單位統(tǒng)一設置執(zhí)法員職務序列。專業(yè)技術(shù)類的職務序列，根據(jù)職位的專業(yè)特點分別確定。各職務序列均只在較高職級實行職數(shù)管理，其他職級主要依據(jù)個人年功積累和工作業(yè)績晉升職務，并與年度考核結(jié)果掛鉤；職級設置不受機構(gòu)規(guī)格限制，同一職類的公務員無論在哪一層級的部門工作，都有均等的發(fā)展機會；專業(yè)技術(shù)類職務序列，各職級任職條件需與專業(yè)技術(shù)能力掛鉤。

三是試行薪級工資制度。按照“職務與職級并行”的思路，為行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務員建立薪級工資制度，打破對綜合管理類職務等級的依賴，進一步保障這兩類人員職業(yè)發(fā)展通道的獨立性。根據(jù)與現(xiàn)行公務員工資水平的一定比照關(guān)系，簡化工資構(gòu)成，將工資總額打包為薪級工資，每個職級對應若干個薪級，這提高了工資透明度，利于調(diào)整和監(jiān)督。創(chuàng)新工資增長機制，年度考核稱職以上等次的可在其職級對應的薪級范圍內(nèi)晉升一個薪級，破解長期困擾基層公務員的“級別不提、工資不漲”問題。

四是分類實施精細管理。根據(jù)各類別職位特點，逐步開展分類招考、分類培訓、分類考核，不斷加強管理的針對性，提升精細化水平。在分類招考上，職位資格條件、筆試科目、面試方式和面試題目均依據(jù)不同類別來確定，在堅持招考公平性的前提下提高考試的科學性。在筆試科目上已形成以《行政職業(yè)能力測驗》為公共科目，綜合管理類職位加考《申論》、執(zhí)法員加考《行政執(zhí)法素質(zhì)測試》、公安機關(guān)警員加考《公安素質(zhì)測試》、監(jiān)獄和戒毒管理機關(guān)警員加考《司法素質(zhì)測試》、專業(yè)技術(shù)類職位加考相應專業(yè)素質(zhì)測試的分類筆試框架。此外，還在《行政執(zhí)法素質(zhì)測試》的基礎上增設了《社會保險執(zhí)法素質(zhì)測試》、《地稅執(zhí)法素質(zhì)測試》、《食品安全執(zhí)法素質(zhì)測試》和《特種設備執(zhí)法素質(zhì)測試》四個專業(yè)執(zhí)法素質(zhì)測試科目，為下一步推動行政執(zhí)法類專業(yè)職系細分打下了基礎。在面試方式上，已形成了綜合管理類、行政執(zhí)法類、警員類、法檢機關(guān)法律職位類、信息化類、城市規(guī)劃類、氣象預報類七類常規(guī)面試命題類型。在分類培訓上，根據(jù)各職類對公務員能力素質(zhì)的要求，明確各自培訓內(nèi)容的側(cè)重點，提高針對性和實效性。為行政執(zhí)法類建立了專門的培訓課程體系，側(cè)重培訓行政執(zhí)法類法律素養(yǎng)、執(zhí)法程序、溝通技巧、應急處置、心理調(diào)適等能力。在分類考核上，明確了“跟誰比”、“比什么”，并強化了考核結(jié)果在行政執(zhí)法類職務晉升中的作用，形成倒逼機制。

通過分類管理，目前，綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三大職類公務員分途發(fā)展、分類管理的制度框架已基本建立，相關(guān)制度均已入軌運行，在實踐中取得了明顯成效。

一是變“千軍萬馬擠獨木橋”為“條條大路通羅馬”，實現(xiàn)了分途發(fā)展。公務員的職業(yè)發(fā)展空間從原來的綜合管理類一條通道變?yōu)榫C合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三個獨立通道，各類人員分途發(fā)展，大大緩解了基層壓力。比如實施分類改革前，深圳公安系統(tǒng)主任科員以下層級的人員占所有非領(lǐng)導職務人員的比例超過96%，其中科員和辦事員占60%，而副調(diào)研員以上的不足4%，且基本上都集中在市局或分局機關(guān)；改革后，公安警員序列主要依據(jù)年功和業(yè)績“小步快走”的職業(yè)發(fā)展通道，拓展了發(fā)展空間，90%以上公務員的薪酬待遇都有望在退休前達到相當于副調(diào)研員的水平。

二是變“粗放式管理”為“精細化管理”，提高了管理科學化水平。在職位分類的基礎上，通過對不同類別公務員實行差異化管理，改變了“招考一張卷”、“考核一把尺”、“培訓一堂課”的模式，提高了選人用人的針對性，加強了公務員隊伍的專業(yè)化建設。

三是變“謀官”為“做事”，提高了工作效率和質(zhì)量。改革使不做“官”的公務員也有可預見的職業(yè)發(fā)展前景，打破了通過增加領(lǐng)導職數(shù)、提高機構(gòu)規(guī)格來解決公務員晉升出路的路徑依賴，促進單位“以事為本”科學設置機構(gòu)和優(yōu)化內(nèi)部層級管理。改革過程中，許多單位主動削減了領(lǐng)導職數(shù)或撤并機構(gòu)，如市市場監(jiān)管局主動申請取消了其分局100余名副科級領(lǐng)導職數(shù)。同時，分類管理明確劃分指揮和執(zhí)行體系，行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)職務各職級間沒有上下級隸屬關(guān)系，都沒有指揮權(quán)，都要服從所在單位行政領(lǐng)導的指揮，從事具體工作，官、兵角色更明確、職權(quán)更清晰，釋放了一線執(zhí)行力量，提高了行政效能。

四是變“向上看”為“向下走”，穩(wěn)定、加強了基層隊伍。改革使基層公務員的出路不再限于“擠機關(guān)”和爭做“官”，只要盡職盡責做好本職工作，在基層也可以有良好的職業(yè)發(fā)展，為基層吸引和留住人才提供了制度保障。實施改革后，公安機關(guān)基層和一線民警在警力中所占比例提高到93%。

改革無止境。下一步深圳市還將繼續(xù)深化公務員分類管理改革，將探索在市場監(jiān)管、稅務管理、社會保障、衛(wèi)生監(jiān)督等部門建立專業(yè)行政執(zhí)法職系，制定符合其特點的職系管理規(guī)范，實施更為精細的專業(yè)化管理；在專業(yè)技術(shù)類公務員職位方面，將適度拓寬其范圍，并探索實施專業(yè)績效考核、專業(yè)能力評估等管理機制。此外，綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三大職類都應根據(jù)其工作內(nèi)容、專業(yè)要求的不同，進一步劃分職組、職系，完善職組、職系的職位規(guī)范和配套制度，探索實施職位說明書制度，逐步構(gòu)建以職位職責為基礎、以職系為核心的公務員管理新架構(gòu)。