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    人大對政府重大決策的監(jiān)控模式創(chuàng)新研究

    2015-03-20 19:45廖雄軍
    人大研究 2015年3期
    關(guān)鍵詞:決策程序條例決策

    廖雄軍

    依據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定,對政府行使監(jiān)督是人大及其常委會的重要職責(zé)之一。按其對政府監(jiān)督的實(shí)踐狀況,人大對政府監(jiān)督的主要內(nèi)容包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督三個(gè)方面。我國的人民代表大會制度建立以來,不斷在實(shí)踐中發(fā)展,對政府的監(jiān)督制度不斷完善,對政府的監(jiān)督工作日益加強(qiáng),監(jiān)督權(quán)的行使收到了明顯成效。然而,人大的監(jiān)督工作同憲法和法律賦予的職權(quán)相比,還是有一定的差距,對政府監(jiān)督的現(xiàn)狀也不能完全達(dá)到建設(shè)法治國家的要求。近年來,政府特別是地方政府重大決策失誤現(xiàn)象增多,其中一個(gè)重要原因是人大對政府重大決策的監(jiān)控乏力。在全面推進(jìn)依法治國的新形勢下,探討如何加強(qiáng)人大對政府重大決策的監(jiān)控,建立有效的監(jiān)控模式,是一個(gè)具有重要意義的課題。

    一、由人大主持制定政府重大決策程序條例

    目前,我國還沒有出臺全國性的《政府重大決策程序條例》或《重大行政決策程序條例》,基本上是由地方政府自行制定本轄區(qū)的《重大行政決策程序規(guī)定》。起草這種規(guī)定,多是由地方政府的法制辦來進(jìn)行具體的組織工作。從現(xiàn)實(shí)來看,地方政府有的在地方“行政程序規(guī)定”中單獨(dú)列一章,規(guī)范地方政府的重大行政決策程序,如《湖南省行政程序規(guī)定》《山東省行政程序規(guī)定》;大多數(shù)地方政府是制定獨(dú)立的“重大行政決策程序規(guī)定(或規(guī)則)”,如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定(試行)》等。這些重大行政決策程序規(guī)定“在法律位階上多表現(xiàn)為行政規(guī)章和政府規(guī)范性文件,而尚未上升為權(quán)力機(jī)關(guān)意志。”[1]

    政府重大決策程序規(guī)定中內(nèi)容方面存在的問題,將在下文中展開分析。

    改革開放以來,我國地方政府決策的民主化科學(xué)化法治化程度不斷提高,但也存在不少問題,正如專家所指出的:“多年來,各級行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)依法行政的過程中,積累了不少依法決策的好經(jīng)驗(yàn)好做法,決策的法治化水平不斷提高,但決策尊重客觀規(guī)律不夠,聽取群眾意見不充分,亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應(yīng)決策而不決策等問題也比較嚴(yán)重,損害了國家利益,侵害了群眾權(quán)益,影響了黨和政府形象?!盵2]實(shí)踐證明,由地方政府自行制定與實(shí)施本轄區(qū)的《重大行政決策程序規(guī)定》,對規(guī)范地方政府重大決策行為的作用是極其有限的。為了提高重大行政決策程序規(guī)范的效力,應(yīng)改變現(xiàn)行的由政府自行制定重大行政決策程序規(guī)定的現(xiàn)象,由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例,由地方人大主持制定地方性的重大行政決策程序條例。這一條例的標(biāo)題可用《重大行政決策程序條例》或《政府重大決策程序條例》。未來出臺的《政府重大決策程序條例》,應(yīng)從政府重大決策理念、主體、范圍、過程、執(zhí)行、評估、問責(zé)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的創(chuàng)新(見圖1)。

    (一)政府重大決策理念的創(chuàng)新

    1.確定政府重大決策的指導(dǎo)思想

    現(xiàn)有的政府重大決策程序規(guī)定中,有的規(guī)定了重大行政決策的指導(dǎo)思想,但表述上往往過于簡略;有的這類規(guī)定中,沒有對重大行政決策的指導(dǎo)思想加以說明。重大行政決策的指導(dǎo)思想應(yīng)包括制定本規(guī)定或本條例的目的、預(yù)期目標(biāo)、制定依據(jù)等內(nèi)容。根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,政府重大決策的指導(dǎo)思想可以用如下的表述:“為了規(guī)范政府重大行政決策行為,強(qiáng)化決策責(zé)任,減少決策失誤,保證決策質(zhì)量,努力建設(shè)法治、誠信、責(zé)任、效能、廉潔、服務(wù)政府,從制度上確保重大行政決策的合法性、科學(xué)性和民主性,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》及相關(guān)法律法規(guī)和政策,結(jié)合我國實(shí)際,制定本條例?!?/p>

    2.政府重大決策價(jià)值取向

    把黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨融入到政府重大決策中,就必須堅(jiān)持“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。就必須兼顧國家利益、社會公共利益和公民個(gè)人利益,以有利于構(gòu)建和諧社會和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此,筆者認(rèn)為,政府重大決策價(jià)值取向應(yīng)是:“以人為本,造福于民。”

    3.政府重大決策原則的創(chuàng)新

    現(xiàn)有的政府重大決策程序規(guī)定中,有的對重大決策原則做了規(guī)定,這種原則有多有少。三個(gè)原則的規(guī)定,如某直轄市政府重大決策程序規(guī)定:“市人民政府重大事項(xiàng)決策遵循科學(xué)、民主、合法的原則?!庇秩缒呈≌卮鬀Q策程序規(guī)定:“政府重大決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則:科學(xué)決策原則、民主決策原則、依法決策原則?!彼膫€(gè)原則的規(guī)定,如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策原則是:“政府重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:科學(xué)決策原則、民主決策原則、依法決策原則、公平公正原則?!庇秩缒呈兄卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策原則是:“市政府重大決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則:依法決策原則、科學(xué)決策原則、民主決策原則、效能決策原則?!痹偃缒呈兄卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策原則是:“市政府重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)、民主、合法和公開的原則。”五個(gè)原則的規(guī)定,如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策原則是:“重大決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主、法治、公正、時(shí)機(jī)、擇優(yōu)原則?!庇秩缒呈兄卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策原則是:“市政府重大決策堅(jiān)持行政首長負(fù)責(zé)制原則,同時(shí)決策程序要體現(xiàn)以下原則:科學(xué)決策原則、民主決策原則、依法決策原則、集體決策原則?!绷鶄€(gè)原則的規(guī)定,如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策原則是:“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法決策、民主決策、科學(xué)決策、注重效能、接受監(jiān)督?!庇秩缒呈姓卮鬀Q策程序規(guī)定:“市政府重大行政決策遵循合法、科學(xué)、民主、效率、公開、公平的原則。”

    根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,筆者認(rèn)為,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,把“公平公正、依法決策、民主決策、科學(xué)決策”確定為重大行政決策原則,是比較合適的?!凹w討論決定”是重大行政決策過程中的一個(gè)法定步驟,因此“集體決策”不作為一個(gè)決策原則。

    (二)政府重大決策主體的創(chuàng)新

    過去有人認(rèn)為,政府重大決策主體只是政府系統(tǒng)內(nèi)的各類人員,這未免視野太窄了。筆者認(rèn)為,政府重大決策主體應(yīng)是多元的,包括執(zhí)政黨、政府、公眾等。政府重大決策的主體可以劃分為直接主體與間接主體,執(zhí)政黨與政府是政府重大決策的直接主體,公眾是政府重大決策的間接主體。

    根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,筆者認(rèn)為,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)對政府重大決策主體及其作用作出界定。特別是應(yīng)確定各類組織或個(gè)人在政府重大決策中的功能或作用,如:“政府行政首長代表本級政府對重大行政事項(xiàng)行使決策權(quán)。政府分管領(lǐng)導(dǎo)、政府秘書長協(xié)助行政首長決策。下一級政府,本級政府的組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)履行行政管理職能的機(jī)構(gòu)及其他有關(guān)單位(以下簡稱決策承辦單位)負(fù)責(zé)承辦本級政府重大決策的調(diào)研、方案起草與論證等前期工作。決策承辦單位可以委托專家、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者其他有相應(yīng)能力的組織完成專業(yè)性工作。政府辦公廳負(fù)責(zé)組織安排政府重大決策活動(dòng),并提供綜合服務(wù)。政府法制、政府政策研究與發(fā)展改革研究等機(jī)構(gòu),政府參事室、政府決策咨詢專家委員會及政府法律顧問應(yīng)當(dāng)為政府重大決策提供法律、政策、專業(yè)咨詢等有關(guān)服務(wù)?!弊鞒鲞@種規(guī)定,有利于在更大范圍內(nèi)集思廣益,匯集民智,提高政府重大決策的質(zhì)量,減少執(zhí)行中的阻力。

    人民群眾和社會各種主體(公眾)等決策權(quán)力的作用,表現(xiàn)為從自身、群體、組織的根本利益和切身利益出發(fā),結(jié)合社會利益和國家利益,向政府決策機(jī)構(gòu)提出決策建議,通過有關(guān)渠道和方法,參與列入政府重大決策方案的討論,并提出意見和建議,對經(jīng)過修改納入備選的重大決策方案,參與合法性和合理性評價(jià)。政府重大決策權(quán)力的作用是主干性作用,人民群眾和社會各種主體(公眾)決策權(quán)力的作用是支撐性作用。兩種作用相輔相成、相得益彰。

    (三)政府重大決策范圍的創(chuàng)新

    筆者認(rèn)為,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)對什么是重大行政決策作出界定。這一界定,筆者建議用如下的表述:“本條例所稱重大行政決策,是指政府依照法定職責(zé)對涉及本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、社會面廣、專業(yè)性和政策性強(qiáng)、與人民群眾切身利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)所作出的決定?!?/p>

    瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定,發(fā)現(xiàn)政府重大決策范圍多數(shù)采用羅列的方法,最少的列出了5個(gè)方面,最多的一共列出了17個(gè)方面。從增強(qiáng)可操作性方面考慮,細(xì)列有好處。筆者認(rèn)為,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)列出政府重大決策范圍,以便實(shí)際中的操作。但要注意區(qū)分人大決策與政府決策的職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)混亂。

    (四)政府重大決策過程的創(chuàng)新

    現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定中所規(guī)定的重大行政決策過程,存在兩個(gè)方面的問題:一是各自規(guī)定的步驟數(shù)量有多有少,最少是三個(gè)步驟,如某直轄市的重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是,“重大事項(xiàng)決策建議的提出、重大事項(xiàng)決策方案的擬定、重大事項(xiàng)決策的決定?!币灿兴膫€(gè)程序(如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是,“決策建議的提出、協(xié)商與協(xié)調(diào)、公示與聽證、決策與公布”);五個(gè)程序(如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是,“重大決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過以下程序:公眾參與、專業(yè)論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定”);六個(gè)程序(如某市重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是,“決策啟動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評估、征求意見、聽證、合法性審查、審議決定”)的,等等。設(shè)置七個(gè)步驟的也常見,如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是,“重大行政決策一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過以下程序:決策調(diào)研、咨詢論證、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定、公布結(jié)果。”又如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是,“政府作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過下列程序:調(diào)查研究、專家論證、征求意見、部門協(xié)調(diào)、合法性審查、集體討論、結(jié)果公開?!痹O(shè)置八個(gè)步驟的也能見到,如某市重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是,“重大行政決策一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過以下程序:調(diào)查研究、專家論證、征求意見、部門協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論、結(jié)果公布?!痹O(shè)置最多的是九個(gè)步驟,如某市重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是,“市政府重大行政決策一般應(yīng)經(jīng)過以下程序:(1)決策提出,(2)調(diào)查研究,(3)咨詢論證,(4)征求意見,(5)舉行聽證,(6)法律審查,(7)試點(diǎn)試行,(8)作出決策,(9)決策公開。上述(1)(2)(4)(6)(8)(9)項(xiàng)為必經(jīng)程序,(3)(5)(7)項(xiàng)根據(jù)決策事項(xiàng)的實(shí)際情況確定?!倍歉髯砸?guī)定的各個(gè)階段的工作步驟名稱與工作內(nèi)容不統(tǒng)一,見上文所示。

    2010年11月8日,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中指出:“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。”2014年10月28日,黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出:“健全依法決策機(jī)制”“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。”根據(jù)地方政府的實(shí)踐與上述兩個(gè)文件的規(guī)定,筆者認(rèn)為,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,把“提出決策議題、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定、決策公開”確定為重大行政決策法定程序,是比較合適的。為什么要把“提出決策議題”作為法定程序中的一個(gè)重要步驟呢?因?yàn)楦鱾€(gè)方面提出的決策建議,必須經(jīng)過法定程序,才能正式成為政府重大決策的議題。如果這一步不作為法定程序中的一個(gè)重要步驟,后面的各個(gè)步驟就無從談起,也會影響到?jīng)Q策的質(zhì)量,甚至成為政府錯(cuò)誤決策的源頭。為什么要把“決策公開”作為法定程序中的一個(gè)重要步驟呢?因?yàn)檎闹卮鬀Q策往往是確定關(guān)系國計(jì)民生的重大問題或重大政策,而且在“公眾參與”階段,決策的有關(guān)信息已經(jīng)公開,那么,決策結(jié)果的公開就是必然的和必須的。

    (五)政府重大決策執(zhí)行的創(chuàng)新

    狹義的決策指決策制定過程,廣義的決策指決策制定與執(zhí)行過程。瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定,發(fā)現(xiàn)部分地方政府重大決策程序規(guī)定中,沒有專門提出執(zhí)行的要求與建立健全執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為,政府重大決策應(yīng)包括決策制定與執(zhí)行過程。應(yīng)注重創(chuàng)新政府重大決策執(zhí)行主體與執(zhí)行機(jī)制、創(chuàng)新政府重大決策監(jiān)督主體與監(jiān)督機(jī)制。

    1.政府重大決策執(zhí)行主體與執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新

    根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定:“政府辦公廳對政府重大決策進(jìn)行工作任務(wù)和責(zé)任分解,明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作要求。有關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé),全面、及時(shí)、正確地貫徹執(zhí)行政府重大決策,不得拒不執(zhí)行、不完全執(zhí)行、變相執(zhí)行、推諉執(zhí)行、拖延執(zhí)行。執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府報(bào)告政府重大決策執(zhí)行情況。決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行過程中,發(fā)現(xiàn)政府重大決策所依據(jù)的客觀條件發(fā)生變化或因不可抗力原因?qū)е聸Q策目標(biāo)全部或部分不能實(shí)現(xiàn)的,要及時(shí)向人大、政府提出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修正決策的建議。人大、政府根據(jù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出的建議,參照有關(guān)規(guī)定的程序作出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修正決策方案的決定。出現(xiàn)緊急情況的,行政首長可以直接作出決定。人大、政府作出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修正政府重大決策決定的,決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取有效措施,避免或減少損失?!弊鞒鲞@種規(guī)定,有利于完善政府重大決策執(zhí)行機(jī)制,提高執(zhí)行效能。

    2.政府重大決策監(jiān)督主體與監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新

    根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定:“政府建立決策監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)政府內(nèi)部對決策執(zhí)行情況的層級監(jiān)督。政府辦公廳負(fù)責(zé)政府重大決策執(zhí)行的檢查、督辦、考核等工作,根據(jù)決策方案和政府工作部署,采取跟蹤檢查、督促催辦等措施,確保決策方案的正確施行,并及時(shí)向政府報(bào)告督查情況。監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決策職責(zé)履行和行政效能的監(jiān)督,對超越?jīng)Q策權(quán)限、違反決策程序以及對決策事項(xiàng)執(zhí)行不力、偏離決策目標(biāo)和內(nèi)容等行為,應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)將政府重大投資專項(xiàng)資金使用等決策的執(zhí)行情況納入跟蹤審計(jì)或者效益審計(jì)范圍,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),提出處理意見,并將審計(jì)報(bào)告呈報(bào)政府分管領(lǐng)導(dǎo)和主管領(lǐng)導(dǎo),依紀(jì)依法作出處理。政府重大決策及其執(zhí)行行為應(yīng)當(dāng)自覺接受人民代表大會及其常務(wù)委員會的依法監(jiān)督,接受政協(xié)的民主監(jiān)督,認(rèn)真聽取民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士和各人民團(tuán)體的意見。同時(shí),要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督。公民、法人和其他組織認(rèn)為政府有關(guān)決策應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行或者修改的,可以向人大、政府提出建議。經(jīng)人大、政府辦公廳審查,認(rèn)為政府有關(guān)決策確需重新研究評估的,提請人大、政府授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)對該決策進(jìn)行研究評估,形成停止執(zhí)行、修改或者繼續(xù)執(zhí)行的意見。審查研究意見經(jīng)人大、政府同意后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向提出建議的公民、法人和其他組織反饋。”作出這種規(guī)定,有利于完善政府重大決策監(jiān)督機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府重大決策執(zhí)行中的偏差,確保正確的政府重大決策能得到有效的執(zhí)行。

    (六)政府重大決策后評估的創(chuàng)新

    瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定,發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方政府重大決策程序規(guī)定中,沒有專門提出要求,建立健全后評估制度與糾錯(cuò)機(jī)制。這不利于政府總結(jié)重大決策成功的經(jīng)驗(yàn),也不利于政府汲取重大決策失誤的教訓(xùn),更不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正政府的重大決策失誤,減少損失。政府重大決策后評估分為內(nèi)部評估(政府自我評估)與外部評估(外部公眾評估),兩者相輔相成。應(yīng)注重創(chuàng)新政府重大決策后評估機(jī)制、完善政府重大決策后評估報(bào)告的內(nèi)容體系、創(chuàng)新政府重大決策后評估結(jié)果的運(yùn)用方式與糾錯(cuò)機(jī)制。

    1.政府重大決策后評估機(jī)制的創(chuàng)新

    根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定:“人大、政府可以根據(jù)重大決策具體情況,對重大決策進(jìn)行后評估,重大決策后評估由人大、政府指定的后評估機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。有關(guān)國家機(jī)關(guān)、重大決策承辦機(jī)構(gòu)、有關(guān)專家學(xué)者、公民、法人和其他組織可以向重大決策承辦機(jī)構(gòu)或者人大、政府提出重大決策后評估建議。人大、政府審定后認(rèn)為確有必要的,在15日內(nèi)啟動(dòng)后評估機(jī)制;認(rèn)為沒有必要的,在15日內(nèi)告知建議提出單位或者個(gè)人。后評估機(jī)構(gòu)應(yīng)對重大決策實(shí)施情況進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研,向重大決策實(shí)施部門、相關(guān)行業(yè)性組織和重大決策實(shí)施的相對人充分了解情況,并運(yùn)用文件資料審閱、個(gè)別訪談、座談會、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)媒體、決策效果監(jiān)測點(diǎn)反饋等方法采集重大決策實(shí)施信息。后評估機(jī)構(gòu)在啟動(dòng)后評估機(jī)制過程中,認(rèn)為繼續(xù)實(shí)施重大決策可能造成更大損失時(shí),可以及時(shí)提請人大、政府審定中止執(zhí)行,人大、政府認(rèn)為確有必要中止執(zhí)行的,應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)通知重大決策實(shí)施部門?!边@種后評估機(jī)制的建立,有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府的重大決策失誤。

    2.完善政府重大決策后評估報(bào)告的內(nèi)容體系

    根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定,“重大決策后評估主要評估以下內(nèi)容:一是實(shí)施效果與制定目標(biāo)的一致性。二是實(shí)施的成本與產(chǎn)生效益分析。三是產(chǎn)生的近期效果和可能的長遠(yuǎn)影響。四是實(shí)施過程中存在的問題及其主要原因。五是其他需要評估的事項(xiàng)。重大決策后評估在啟動(dòng)后6個(gè)月內(nèi)完成,后評估期間不影響原決策的實(shí)施。后評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對評估中重大決策實(shí)施信息進(jìn)行綜合分析,撰寫后評估報(bào)告。重大決策后評估報(bào)告應(yīng)包括以下內(nèi)容:其一,對重大決策的總體評估,對決策效果作出定性與定量的評價(jià)。其二,重大決策實(shí)施過程中存在的問題及對策。其三,對重大決策延續(xù)、調(diào)整或終結(jié)的建議。”政府重大決策后評估的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在后評估報(bào)告中體現(xiàn),作為政府對重大決策延續(xù)、調(diào)整或終結(jié)的依據(jù)。

    3.政府重大決策后評估結(jié)果運(yùn)用與糾錯(cuò)機(jī)制的創(chuàng)新

    根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定:“重大決策后評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)人大、政府研究審定,人大、政府研究審定后,應(yīng)及時(shí)作出對重大決策延續(xù)、調(diào)整或者終結(jié)的決定。”這種糾錯(cuò)機(jī)制的建立,有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正政府的重大決策失誤,減少重大決策失誤帶來的損失。

    (七)政府重大決策問責(zé)的創(chuàng)新

    瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定,發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中,缺乏政府重大決策的責(zé)任追究機(jī)制。筆者認(rèn)為,應(yīng)建立健全政府重大決策的責(zé)任追究機(jī)制,從機(jī)制上保障政府重大決策的質(zhì)量。應(yīng)重點(diǎn)完善如下幾個(gè)方面:

    1.明確需要問責(zé)的情形

    瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定,發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中,對需要問責(zé)的情形,沒有作出明確的說明。因此,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)明確需要問責(zé)的情形如下,“政府重大決策過程中有下列情形之一的,按照法律、法規(guī)、規(guī)章等有關(guān)規(guī)定,追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任;涉嫌犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)處理:(1)超越權(quán)限決策的;(2)違反法律、法規(guī)、規(guī)章決策的;(3)未按規(guī)定聽取意見或者未如實(shí)將聽取意見情況向政府報(bào)告的;(4)未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法仍作出決策的;(5)未經(jīng)集體討論作出決策的;(6)其他違反重大決策程序條例規(guī)定而制定決策的?!?/p>

    2.細(xì)化與界定責(zé)任種類

    瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定,發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中,對責(zé)任種類沒有作出明確界定,不利于實(shí)際操作。因此,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)明確規(guī)定政府重大決策的責(zé)任包括法律責(zé)任、政治責(zé)任與道德責(zé)任三種。在此基礎(chǔ)上,對這三種責(zé)任分別作出界定,以利于實(shí)際工作中的操作。

    3.確立決策責(zé)任追究的原則

    瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定,發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中,沒有明確決策責(zé)任追究的原則,不利于實(shí)際操作。因此,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)明確規(guī)定:“決策責(zé)任追究堅(jiān)持誰決策誰負(fù)責(zé)、懲處與責(zé)任相適應(yīng)、教育與懲處相結(jié)合的原則?!?/p>

    4.拓寬責(zé)任追究的路徑

    實(shí)踐中,對政府重大決策主體的責(zé)任追究,主要是以政府的內(nèi)部問責(zé)(或稱同體問責(zé))為主。這種問責(zé)的方式既缺乏公信力,又難以形成有效的懲罰機(jī)制。因此,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)明確規(guī)定,對政府重大決策主體的責(zé)任追究,主要以人大的外部問責(zé)(或稱異體問責(zé))為主、政府的內(nèi)部問責(zé)(或稱同體問責(zé))為輔。

    5.對各類政府重大決策主體責(zé)任追究機(jī)制的創(chuàng)新

    瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定,發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中,責(zé)任主體過于窄,沒有能夠包括所有責(zé)任主體。應(yīng)拓寬政府重大決策主體,創(chuàng)新各類政府重大決策主體責(zé)任追究機(jī)制。

    (1)決策提議單位的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。決策提議單位有關(guān)人員的德才素質(zhì)、決策提議單位的工作質(zhì)量會影響到政府重大決策的質(zhì)量。因此,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定:“決策提議單位隱瞞、歪曲真實(shí)情況,導(dǎo)致政府重大決策失誤的,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分或紀(jì)律處分。構(gòu)成犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)處理?!弊鞒鲞@種規(guī)定,有利于強(qiáng)化責(zé)任主體的責(zé)任意識,提高自己的工作質(zhì)量,為確保政府重大決策的質(zhì)量作出自己的貢獻(xiàn)。

    (2)決策機(jī)關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。決策機(jī)關(guān)工作質(zhì)量的好壞,會直接影響到政府重大決策的質(zhì)量,也就是說,決策機(jī)關(guān)工作質(zhì)量與政府重大決策的質(zhì)量成正比。因此,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定:“決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定,導(dǎo)致政府重大決策失誤的,按照有關(guān)法律法規(guī)和《政府部門行政首長問責(zé)辦法》,追究行政首長和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任?!?/p>

    (3)決策承辦單位的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。決策承辦單位工作質(zhì)量的好壞,會直接影響到政府重大決策的質(zhì)量,也就是說,決策承辦單位工作質(zhì)量與政府重大決策的質(zhì)量成正比。因此,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定:“決策承辦單位違反本條例規(guī)定,導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)決策失誤的,按照有關(guān)法律法規(guī)和《政府部門行政首長問責(zé)辦法》,追究行政首長和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。”

    (4)決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。政府重大決策的執(zhí)行,直接關(guān)系到政府重大決策實(shí)施績效的高低與好壞。決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)如果不按要求全面、及時(shí)、正確實(shí)施政府重大決策,將會嚴(yán)重影響執(zhí)行的效果。因此,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定:“決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定,導(dǎo)致政府重大決策不能全面、及時(shí)、正確實(shí)施的,按照有關(guān)法律、法規(guī)追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任?!?/p>

    (5)受委托機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。受委托機(jī)構(gòu)與人員在承擔(dān)政府重大決策中的相關(guān)任務(wù)時(shí),如果不按時(shí)、不按質(zhì)完成任務(wù),甚至違法亂紀(jì),將會影響到政府重大決策的質(zhì)量與有效執(zhí)行。因此,筆者建議,將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中,應(yīng)作出如下規(guī)定:“受委托的專家、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織,不履行合同約定,或者在政府重大決策過程中違反工作規(guī)則,或者違反法律、法規(guī)、規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定,造成嚴(yán)重后果的,依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。”

    二、人大對政府重大決策的督查與問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新

    人大對政府重大決策的督查與問責(zé)機(jī)制是人大對政府重大決策的監(jiān)控模式的一個(gè)有機(jī)組成部分,人大應(yīng)根據(jù)全面推進(jìn)依法治國新形勢的要求,健全對政府重大決策的督查與問責(zé)機(jī)制。

    (一)加強(qiáng)對政府重大決策制定過程的監(jiān)督

    為了追求政績或者說為了在短時(shí)間內(nèi)出政績,部分地方政府在制定重大決策過程中,往往單純追求重大行政決策的速度,而把正確的重大行政決策的指導(dǎo)思想、價(jià)值取向、決策原則拋棄,任意裁減重大行政決策步驟,形成大量的低質(zhì)量的重大行政決策或錯(cuò)誤的重大行政決策。

    筆者認(rèn)為,人大對政府重大決策的監(jiān)控,應(yīng)把監(jiān)控的關(guān)口前移,加強(qiáng)對政府重大決策制定過程的全程監(jiān)督。在政府重大決策制定的各個(gè)階段即“提出決策議題、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定、決策公開”過程中,人大都不應(yīng)缺位,都應(yīng)步步監(jiān)控,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府重大決策制定過程中的問題,依法給予糾正。也就是說,要從現(xiàn)在的事后監(jiān)督向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變,把對政府重大決策的監(jiān)控工作做在前頭,掌握監(jiān)控政府重大決策工作的主動(dòng)權(quán),取得預(yù)期的監(jiān)控成效。

    (二)人大應(yīng)否決政府違法的重大決策項(xiàng)目

    在錯(cuò)誤的政績觀的驅(qū)動(dòng)下,部分地方政府在制定出重大決策后,就迫不及待地實(shí)施。這樣一來,重大行政決策的實(shí)施就會引發(fā)許多問題:一是引起法律界專家與媒體的質(zhì)疑;二是重大行政決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的故意拖延或執(zhí)行不力;三是利益受損群體的抗議與抵制所引發(fā)的群體性事件,這就給重大行政決策的順利實(shí)施帶來了巨大的阻力與風(fēng)險(xiǎn),增加了重大行政決策執(zhí)行的成本。

    筆者認(rèn)為,在政府重大決策實(shí)施前,人大應(yīng)對政府重大決策進(jìn)行一次全面審核。這種審核的重點(diǎn)如下:一是審查政府重大決策過程是否依法進(jìn)行,有無違法現(xiàn)象;二是審核政府所作出的重大行政決策在內(nèi)容上是否符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,有無違法現(xiàn)象。經(jīng)過審核,人大如發(fā)現(xiàn)政府重大決策過程違法,那么就應(yīng)理直氣壯地否決這一決策;經(jīng)過審核,人大如發(fā)現(xiàn)政府重大決策的內(nèi)容不符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,也應(yīng)作出否定這種重大決策的決定。

    (三)對政府重大決策執(zhí)行的檢查與糾偏

    現(xiàn)實(shí)情況是,通常由政府自行組織對自身重大決策執(zhí)行情況的檢查,發(fā)現(xiàn)重大決策執(zhí)行中存在的問題后,也往往是由政府自行進(jìn)行糾偏。這種糾偏方式因?yàn)橐蕾囉谡淖杂X性,所以具有很大的局限性。政府重大決策主體出于自身利益的考量,往往不愿主動(dòng)地去糾正自身重大決策執(zhí)行中的偏差,甚至任由這種偏差的發(fā)展與擴(kuò)大,造成更加重大的損失。

    筆者認(rèn)為,由人大主持制定《重大行政決策程序條例》出臺并實(shí)施后,人大應(yīng)組織力量,對政府重大決策的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府重大決策執(zhí)行過程中的問題。人大在執(zhí)法檢查中,如發(fā)現(xiàn)政府重大決策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差,危及政府重大決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),就應(yīng)責(zé)令政府及時(shí)地進(jìn)行糾正,使政府重大決策的執(zhí)行回到正確的軌道上來,減少損失,保證政府重大決策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

    (四)組織對政府違法決策的責(zé)任追究

    目前,一般是由地方政府自行制定本轄區(qū)的《重大行政決策程序規(guī)定》。違反這種規(guī)定的責(zé)任追究,也多數(shù)是由地方政府作為責(zé)任追究的主體。這種由政府自行追究重大行政決策責(zé)任的方式,往往是避重就輕,甚至使政府重大決策主體免受責(zé)任追究的處罰,起不到有效的懲戒效果。缺乏對政府重大決策失誤責(zé)任的有效追究,是政府重大決策失誤現(xiàn)象多發(fā)的一個(gè)重要原因。

    2014年10月28日,黨的十八屆四中全會作出的《決定》中明確提出:“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制,對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?!爆F(xiàn)實(shí)中,部分行政領(lǐng)導(dǎo)為追求政績工程、面子工程,出現(xiàn)“三拍”的亂決策行為,即拍腦袋決策、拍胸脯決策、決策錯(cuò)后拍屁股走人?!坝械恼I(lǐng)導(dǎo)搞政績工程,造成一大堆問題,舊官走了,交給下一任,下一任是新官不理舊事,也不管了,最后積累了很多社會矛盾和問題?!笔藢盟闹腥珪岢鼋⒅卮鬀Q策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制,這是因?yàn)椤皩?shí)踐當(dāng)中,亂決策、違法決策、不按民主程序決策、不按科學(xué)規(guī)律決策這種情況是經(jīng)常發(fā)生的,必須堅(jiān)決糾正這種情況”。必須按照法定程序走,造成重大損失,就要終身追究責(zé)任?!罢{(diào)走了不行,退休了也不行,辭職了也不行,這個(gè)責(zé)任是行政首長的責(zé)任,還是副職的責(zé)任,還是承辦部門的責(zé)任,都要追究清楚,一查到底。”[3]

    筆者認(rèn)為,應(yīng)由人大主持制定《重大行政決策程序條例》并由人大來組織對政府違法決策的責(zé)任追究,使這種責(zé)任追究具有強(qiáng)大的懲戒效力,告誡政府重大決策主體,要依法進(jìn)行重大行政決策,否則就要承擔(dān)違法決策的法律責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任。只有這樣,政府重大決策制定主體與執(zhí)行主體才能增強(qiáng)責(zé)任意識,依照相關(guān)法律法規(guī),審慎地制定重大行政決策,及時(shí)正確地執(zhí)行重大行政決策,保證正確的重大行政決策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

    綜上所述,人大對政府重大決策的監(jiān)控模式是由人大對政府重大決策監(jiān)控的法律制度、人大對政府重大決策監(jiān)控的體制機(jī)制、人大對政府重大決策監(jiān)控的績效等要素構(gòu)成的一個(gè)工作系統(tǒng)。人大對政府重大決策監(jiān)控模式的各個(gè)要素是相互聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系(參見圖2)。

    注釋:

    [1]朱海波:《地方政府重大行政決策程序立法及其完善》,載《廣東社會科學(xué)》2013年第4期。

    [2]袁曙宏:《健全依法決策機(jī)制》,載《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2014年11月27日。

    [3]鄒春霞:《我國正制定重大行政決策程序條例防官員亂決策》,載《北京青年報(bào)》2014年11月7日。

    (作者系中共廣州市委黨校公共管理教研部副教授、廣東省人大制度研究會理事)

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