美國發(fā)展有機農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)驗做法與借鑒

郭瑋

所謂有機農(nóng)產(chǎn)品，是根據(jù)有機農(nóng)業(yè)原則，以及生產(chǎn)和加工標(biāo)準(zhǔn)，并通過有機認(rèn)證的農(nóng)產(chǎn)品。在農(nóng)業(yè)能量的封閉循環(huán)狀態(tài)下，杜絕化肥、農(nóng)藥、生產(chǎn)調(diào)節(jié)劑、添加劑及基因工程技術(shù)，不改變或不打破生物循環(huán)鏈。

美國自1990年頒布“有機食品生產(chǎn)法案”以來，政府對有機農(nóng)業(yè)進(jìn)行規(guī)范，不斷加大投入，對生產(chǎn)者給予多層次補貼和扶持，目前有機農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，已成美國發(fā)展最快的領(lǐng)域之一。據(jù)2013年國際有機運動聯(lián)盟（IFOAM）統(tǒng)計，美國有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面積217.8萬公頃，全球排名第四;有機農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額，雄居世界首位，達(dá)350億美元，占全球44.5%。應(yīng)當(dāng)說，借鑒美國的發(fā)展有機農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)驗與扶持政策，對于促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，都具有重要的啟示意義。

一、美國有機農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展現(xiàn)狀

縱觀美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，大致可劃分三個階段：一是起步階段。上世紀(jì)40年代，賓西法尼亞州羅德爾研究院，出版了《有機農(nóng)業(yè)和園藝》雜志，開始提倡有機運動;到70年代末，加州有機認(rèn)證農(nóng)民協(xié)會成立。二是規(guī)范階段。1990年有機食品生產(chǎn)法案（OFPA），首次對有機農(nóng)業(yè)進(jìn)行闡述;到1995年界定有機農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)產(chǎn)品概念，2000年統(tǒng)一全國有機標(biāo)準(zhǔn)。三是快速發(fā)展階段。2002年出臺農(nóng)業(yè)法案，開始對有機農(nóng)業(yè)進(jìn)行補貼;2008和2014年修改法案，大幅提高相關(guān)經(jīng)費和增擴項目，以2014年修訂力度最大，強制性支出達(dá)1.68億美元。目前形成了一套相對成熟的發(fā)展政策（表1），極大促進(jìn)了美國有機農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展。

（一） 生產(chǎn)和消費雙向增長

據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，美國有機生產(chǎn)面積從1992年的37.9萬公頃，增至2013年的217.8萬公頃，年均增長率10.8%。已認(rèn)證農(nóng)場和企業(yè)2.5萬余家，有機農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值315億美元，其中水果與蔬菜居首39.7%，其次奶制品14.6%，飲料、包裝食品、面包與谷物均超10%。美國50個州都有經(jīng)認(rèn)證的有機農(nóng)場，平均超100公頃，以加利福尼亞州有機農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)，生產(chǎn)面積占全美14.1%，有機產(chǎn)值占38.4%。2013年美國參加有機認(rèn)證的農(nóng)戶，平均補貼688美元，年均凈收入20249美元，高于全美農(nóng)戶15133美元水平。美國國會CBO預(yù)測，2014-2018財年，有機農(nóng)業(yè)將使生產(chǎn)者收益提高4.18億美元。

美國有機農(nóng)產(chǎn)品主要有三個銷售渠道：常規(guī)超市、天然食品商店和直銷市場。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，49%在常規(guī)超市，48%在天然食品商店，直銷市場僅3%。美國家庭中約81%消費者購買過有機食品，未購買的僅19%，人均消費72.2美元。

（二） 國際貿(mào)易快速發(fā)展

美國國內(nèi)的消費能力巨大，目前約80%有機產(chǎn)品依靠進(jìn)口;本土生產(chǎn)的有機產(chǎn)品，基本國內(nèi)銷售，僅5-7%外銷。由于認(rèn)證和標(biāo)識規(guī)范，許多國家與美國進(jìn)行有機貿(mào)易，比如美國與加拿大、歐盟和日本等簽定的有機貿(mào)易簡化協(xié)議，有機產(chǎn)品在簽約國之間直接銷售，極大開拓了海外市場。美國許多跨國有機食品公司，如WFM、SOT、WWF等，目前活躍在歐盟市場，未來將進(jìn)入中國等更多國家。

據(jù)有機貿(mào)易協(xié)會（OTA）統(tǒng)計，美國有機食品貿(mào)易額，從1997年35.94億美元，增加到2013年350億美元，年均增長率16.9%。占食品貿(mào)易總額的比例，從1997年0.8%，提升至2013年4.5%。作為最大的有機農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易區(qū)，雄居全球首位44.5%，為美國創(chuàng)造了50萬個就業(yè)崗位，并帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三） 有機科研及信息化水平提高

目前美國有501家非盈利性科研機構(gòu)，從事有機農(nóng)業(yè)研究。有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程，在生態(tài)學(xué)、氣象學(xué)、地質(zhì)和地球物理學(xué)、計算機與混沌學(xué)等現(xiàn)代科學(xué)指導(dǎo)下，已形成全新的生產(chǎn)監(jiān)控體系;相應(yīng)的病蟲防治、地力保護(hù)、種子培育、產(chǎn)品加工和儲運等技術(shù)，先進(jìn)完整且配套。為保障有機農(nóng)業(yè)的土質(zhì)和水系安全，美國已建立太空作業(yè)結(jié)合地面作業(yè)的全球管理監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

另外，農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究局ERS，可在線提供全美各州的有機農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)信息，如有機農(nóng)田、牧場及畜禽等產(chǎn)品動態(tài)變化情況;定期發(fā)布有機產(chǎn)品價格信息，提交年度調(diào)研。2013年美國有機農(nóng)業(yè)協(xié)會，建立全球第一個有機產(chǎn)品貿(mào)易向?qū)ЬW(wǎng)站（GOTG），幫助有機生產(chǎn)和加工者出口貿(mào)易，與各國的貿(mào)易商實時信息交換。

二、美國發(fā)展有機農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)驗做法

（一）建立國家有機標(biāo)準(zhǔn)（NOP）

除由國會立法，制定相應(yīng)的有機法律法規(guī)，如《土壤保護(hù)法》、《有機食品生產(chǎn)法》和《美國有機農(nóng)業(yè)條例》外。1990年OFPA授權(quán)建立國家有機項目（NOP），1993年成立國家有機標(biāo)準(zhǔn)委員會。2000年美國農(nóng)業(yè)部頒布《國家有機標(biāo)準(zhǔn)》，2002年10月實施，標(biāo)準(zhǔn)有三大類：一是有機農(nóng)作物生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。不許使用禁止物質(zhì)和轉(zhuǎn)基因技術(shù)，運用生物循環(huán)技術(shù)，交替種植;二是有機畜牧產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。有機飼料喂養(yǎng)，不使用生長激素和抗生素。在自然狀態(tài)下，戶外放養(yǎng)為主;三是有機農(nóng)產(chǎn)品加工生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。分100%有機、有機（95%以上）、使用有機原料生產(chǎn)（70%以上）和標(biāo)注有機原料4類。

有機認(rèn)證是美國NOP一部分，由農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場局管理，授權(quán)州立、私立或國外代理85家有機認(rèn)證機構(gòu)實施，認(rèn)證步驟：提交申請材料、審查、現(xiàn)場核查、綜合評審、頒發(fā)認(rèn)證。另外還需接受年度審查，2013年NOP發(fā)布一項法規(guī)，要求對“100%有機”、“有機”和“使用有機原料生產(chǎn)”農(nóng)產(chǎn)品，每年進(jìn)行定期殘留檢測，包括砷和其它金屬污染物、轉(zhuǎn)基因生物、抗生素和激素等。

（二） 有機認(rèn)證成本分?jǐn)傉撸∣CCS）

有機認(rèn)證成本，是需生產(chǎn)者額外負(fù)擔(dān)的一種費用，包括申請費、年度更新費、年度生產(chǎn)或銷售評估費用、以及年度檢測費用等，少則幾百，多至數(shù)千美元。主要看生產(chǎn)者或加工者的申請類型、規(guī)模及復(fù)雜程度，也與申請者所選擇的認(rèn)證代理機構(gòu)有關(guān)，如州立和私立等。endprint

為鼓勵有機認(rèn)證，降低生產(chǎn)成本，美國農(nóng)業(yè)部2001年在一部分州設(shè)立有機認(rèn)證成本分?jǐn)傢椖?，次年在全國實施?，F(xiàn)行OCCS政策由兩部分組成：一是農(nóng)業(yè)管理援助項目（AMAP），資助對象為16個指定州的有機生產(chǎn)者;二是有機認(rèn)證成本分?jǐn)傢椖浚∟OCCSP），面向全國有機加工者和AMAP范圍外的有機生產(chǎn)者。最高補貼比例75%，限額為750美元。USDA把經(jīng)費下?lián)艿礁髦蒉r(nóng)業(yè)部門，審查并發(fā)放。

（三） 有機農(nóng)產(chǎn)品商品推廣費豁免（ECOPP）

1996年《聯(lián)幫農(nóng)業(yè)完善與改革法案》，建立商品推廣法。在此框架下，農(nóng)產(chǎn)品需交納商品推廣評定費。2002《農(nóng)場安全與投資法案》規(guī)定，100%有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，可以免交。2014農(nóng)業(yè)法案，規(guī)定獲有機認(rèn)證的生產(chǎn)者，即使生產(chǎn)常規(guī)農(nóng)產(chǎn)品，也可申請免交。

另外，2008《農(nóng)業(yè)法案》有機農(nóng)產(chǎn)品市場進(jìn)入計劃，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場服務(wù)局，需聯(lián)合有機食品貿(mào)易協(xié)會，為有機生產(chǎn)者提供市場信息服務(wù)。并與國外簽訂有機互認(rèn)協(xié)議，開拓海外市場，提供成本分?jǐn)偦稹?/p>

（四） 環(huán)境質(zhì)量激勵項目（EQIP）

從常規(guī)農(nóng)業(yè)到有機農(nóng)業(yè)，必經(jīng)3年轉(zhuǎn)換期，需嚴(yán)格按國家有機標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)。2008《食物保護(hù)與能源法案》，認(rèn)為有機農(nóng)業(yè)是環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，政府應(yīng)予以獎勵（不含生產(chǎn)技術(shù)支持和認(rèn)證成本分?jǐn)偅４_定在全美執(zhí)行此項目，補貼額度為每年2萬美元，或者六年8萬美元。

此外，還有轉(zhuǎn)換期內(nèi)貸款和擔(dān)保計劃。對新進(jìn)入的有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，或處于劣勢的農(nóng)牧戶，給予優(yōu)先貸款扶持。應(yīng)對高成本生產(chǎn)負(fù)擔(dān)，以期實現(xiàn)順利過渡和轉(zhuǎn)換。

（五） 有機農(nóng)業(yè)研究和推廣項目（OAREI）

2002年美國農(nóng)業(yè)部授權(quán)聯(lián)邦一級開展有機農(nóng)業(yè)研究，并為各州合作研究和農(nóng)業(yè)高等教育提供資助。有機農(nóng)業(yè)科研面向生產(chǎn)，美國各州大學(xué)，在本地各區(qū)設(shè)立農(nóng)技推廣辦公室，完全承擔(dān)農(nóng)技推廣工作。農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)和生產(chǎn) “三位一體”，研究成果迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

重點領(lǐng)域：有機農(nóng)場產(chǎn)量、有機作物遺傳育種、市場和社會經(jīng)濟調(diào)研、制約有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素等。2008法案新增兩項：一有機生產(chǎn)對環(huán)境保護(hù)影響，二提高種質(zhì)多樣性和新品種開發(fā)。2014年法案，此項補貼達(dá)1億美元。同時允許有機行業(yè)“代扣會費”，進(jìn)行專門的科研推廣活動。

（六） 有機產(chǎn)品和市場數(shù)據(jù)收集項目（OPMD）

為提高市場運行效率，2002 年農(nóng)業(yè)法案，要求農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究局（ERS）分類收集與維護(hù)有機產(chǎn)品和市場方面數(shù)據(jù)，開展生產(chǎn)、加工、區(qū)域分布、銷售和消費等調(diào)研。以經(jīng)濟研究局和國家農(nóng)業(yè)圖書館為平臺，開放給有機生產(chǎn)者、研究者和推廣人員。2008 年農(nóng)業(yè)法案，財政支持由500萬美元提高至1100萬美元，并規(guī)定每年農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究局都需提交此項報告。

在此項目推動下，美國農(nóng)業(yè)部ERS在全美各州及紐約、舊金山等大中城市，設(shè)立有機農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測點。動態(tài)跟蹤有機水果、蔬菜、奶制品、畜禽制品等銷售情況，目前已能定期發(fā)布大部分有機農(nóng)產(chǎn)品價格信息。

（七） 有機作物保險項目（OCIP）

由于有機農(nóng)業(yè)嚴(yán)禁使用化學(xué)農(nóng)藥，在遭受病蟲害時，產(chǎn)量損失會比常規(guī)農(nóng)業(yè)更大。如2013年華盛頓州火疫病，約1.5萬英畝有機蘋果和梨減產(chǎn)。一方面為保障有機農(nóng)戶的收益，另一方面作物保險也比直接補貼更隱蔽，不易引起WTO 糾紛，故美國政府近年來更加注重。

20世紀(jì)90年代，農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局（RMA）就著手開發(fā)有機作物保險。為彌補自然災(zāi)害損失，如氣候變化和病蟲害等，2008年農(nóng)業(yè)法案確立有機作物保險項目。由于保費比常規(guī)農(nóng)作物高5%，且按常規(guī)農(nóng)作物價格補償，故有機生產(chǎn)者參保率不高。2010 年僅13%，而一般農(nóng)作物參保率達(dá)24%。為提高有機生產(chǎn)者積極性，2014年新法案進(jìn)行修改，規(guī)定以有機產(chǎn)品價格做為災(zāi)后補償依據(jù)，并且取消了附加保費。

三、美國發(fā)展有機農(nóng)業(yè)做法值得我國借鑒

我國有機農(nóng)業(yè)起步于上世紀(jì)90年代，經(jīng)歷初期探索和快速發(fā)展，現(xiàn)已成頗具潛力“環(huán)保產(chǎn)業(yè)”。2014年國家認(rèn)監(jiān)委《中國有機產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》，截至2013年底，我國有機生產(chǎn)面積272.2萬公頃，位居世界第三;有機產(chǎn)品銷售額約50億美元，覆蓋植物類、加工類、畜禽類和水產(chǎn)類，100多個品種。我國有機農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，尚任重而道遠(yuǎn)（表2）。通過美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展及政策效應(yīng)分析，有以下幾點值得借鑒。

（一）合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)定位，實施統(tǒng)一扶持政策

目前，我國政府對有機農(nóng)業(yè)的定位不清，存在一些認(rèn)知誤區(qū)，如：市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與有機農(nóng)業(yè)之間存在矛盾;離開農(nóng)藥和化肥，有機農(nóng)業(yè)基本不可能實現(xiàn);有機農(nóng)業(yè)等于低產(chǎn)農(nóng)業(yè)，有機農(nóng)業(yè)是富人的農(nóng)業(yè)等。應(yīng)創(chuàng)新思維，合理定位，作為一種環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，應(yīng)加快發(fā)展建設(shè)，應(yīng)堅持因地制宜，遵循區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)和市場化發(fā)展之路。

有機農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境要求較嚴(yán)，高成本且高風(fēng)險。相比美國，我國生產(chǎn)者規(guī)模普遍較小，目前對從事有機生產(chǎn)的農(nóng)戶，政府尚無統(tǒng)一的扶持補貼政策，僅少數(shù)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展較好地區(qū)，如遼寧、上海和四川，政府進(jìn)行生產(chǎn)者補貼和認(rèn)證補貼，且范圍和力度有限，缺乏長期穩(wěn)定性。應(yīng)借鑒美國做法，制定全國統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)扶持政策，尤其在有機生產(chǎn)、加工、認(rèn)證等環(huán)節(jié)，進(jìn)行直接補貼;對轉(zhuǎn)換期的生產(chǎn)者，更應(yīng)實行信貸、稅收、保險、技術(shù)等綜合支持，多種手段，保證有機農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。

（二）加快有機農(nóng)業(yè)科研，建立信息數(shù)據(jù)平臺

我國土壤有機質(zhì)含量低，較難生產(chǎn)高品質(zhì)有機產(chǎn)品，還有大量的科技研發(fā)工作要做，應(yīng)加大投入，為生產(chǎn)、加工、貯存、包裝和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，提供技術(shù)保障。可效仿美國設(shè)立OAREI專項基金，資助有機農(nóng)產(chǎn)品研究，包括一些地方特色品種的選育和保持、高效有機肥研制開發(fā)、土壤健康管理、流行性病蟲害防治、產(chǎn)品貯藏與保鮮加工等，應(yīng)加大科研投入。農(nóng)業(yè)高等院校，應(yīng)建立科研、教學(xué)和生產(chǎn) “三位一體”模式，同時應(yīng)加快我國農(nóng)村勞動力的科技培訓(xùn)，提高從業(yè)者素質(zhì)，并完善農(nóng)技推廣服務(wù)體系。endprint

我國有機農(nóng)業(yè)信息獲取困難，缺乏動態(tài)評估與長遠(yuǎn)規(guī)劃。收集并維護(hù)相關(guān)生產(chǎn)與銷售的數(shù)據(jù)信息，是評估和調(diào)研的基礎(chǔ)。應(yīng)建立中央信息平臺，完善有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易監(jiān)管信息系統(tǒng)，及時監(jiān)測和跟蹤有機農(nóng)業(yè)面積、產(chǎn)品價格、成本收益等變化情況。為有機生產(chǎn)者、批發(fā)商、零售商、消費者和研究人員等，提供信息服務(wù)，提高有機生產(chǎn)和交易效率。

（三）提高有機立法層次，健全認(rèn)證監(jiān)管體系

美國有機農(nóng)業(yè)由國會立法，納入聯(lián)邦監(jiān)管法典，設(shè)國家有機項目（NOP）辦公室，認(rèn)證和監(jiān)管嚴(yán)格。我國《有機產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》和《實施規(guī)則》等，在法律效力上僅為部門法，處罰范圍和力度有限。應(yīng)參考美國等一些國家的經(jīng)驗，加快有機農(nóng)業(yè)國家立法;并在生產(chǎn)、加工和銷售，認(rèn)證許可與標(biāo)識及進(jìn)口等方面，進(jìn)一步切實規(guī)范法律監(jiān)管制度。

我國有機認(rèn)證制度，偏于出口貿(mào)易導(dǎo)向，而生產(chǎn)歸農(nóng)業(yè)部，認(rèn)證由認(rèn)監(jiān)委管理，還涉及質(zhì)監(jiān)、工商等部門，多頭管理，監(jiān)督缺失，存在明顯的不規(guī)范問題。同時，認(rèn)證只重視結(jié)果判斷而缺乏過程監(jiān)測，具有不確定性。應(yīng)設(shè)立國家獨立監(jiān)管機構(gòu)，提高認(rèn)證機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，允許國外認(rèn)證機構(gòu)在我國設(shè)立分支，公平競爭，建立淘汰機制，提升行業(yè)水平。進(jìn)一步強化對有機獲證企業(yè)的監(jiān)督，嚴(yán)格懲罰，規(guī)避假冒現(xiàn)象，凈化有機農(nóng)產(chǎn)品市場。

（四）推行有機作物保險，保障農(nóng)戶收益

2014年《中國農(nóng)業(yè)保險市場需求調(diào)查報告》指出，我國作物保險面積超11億畝，業(yè)務(wù)規(guī)模躍居世界第二，但有機作物保險，卻尚未在全國推行。目前僅個別有機農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)地區(qū)，如2011年四川成都試行政策性有機農(nóng)業(yè)保險，2013 年廣東出臺有機蔬菜種植保險，而大多數(shù)省份，有機農(nóng)業(yè)的自然災(zāi)害損失，只能由生產(chǎn)者自行承擔(dān)。應(yīng)該說，在很大程度上制約了我國有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

做為WTO允許的“綠箱”扶持政策，可有效避免國際糾紛，應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗，由中央制定有機農(nóng)業(yè)保險條例，推廣政策性有機作物保險，合理確定參保費用，按照有機農(nóng)產(chǎn)品的價格補償。適當(dāng)對農(nóng)戶保費進(jìn)行財政補貼，由中央和地方政府比例分擔(dān)。并對保險機構(gòu)的經(jīng)管費用進(jìn)行補貼，同時建立再保險制度。

（五）促進(jìn)國際交流合作，拓展海外市場

我國有機生產(chǎn)面積世界第三，占全球貿(mào)易額卻僅6%。其中原因之一，便是我國2012年新版認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)雖被認(rèn)為“國際最嚴(yán)格”，但與主要進(jìn)口國之間存在不少差異，出口時還需按進(jìn)口國的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)證和檢查。我們應(yīng)加快國際互認(rèn)的進(jìn)程，完善認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，將國內(nèi)綠色食品和有機食品的認(rèn)證體系整合為一，加快有機標(biāo)準(zhǔn)與歐美等國際接軌，以應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品的綠色貿(mào)易壁壘。

美國積極拓展有機農(nóng)產(chǎn)品海外市場，與歐盟、加拿大和日本等國，簽訂有機貿(mào)易簡化協(xié)議。而我國至今，尚未與任何貿(mào)易國簽訂，可參照美國經(jīng)驗，與一些主要進(jìn)口國簽訂貿(mào)易協(xié)議，促進(jìn)有機農(nóng)產(chǎn)品的國際互認(rèn)，拓展海外市場，以將推進(jìn)我國有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展。endprint