歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策的演進及其對我國的啟示

劉曉亮+殷向暉

歐盟現(xiàn)有28個成員國，總人口達5.06億，耕地面積總共有1.064億公頃。作為世界上最大的區(qū)域經(jīng)濟體，自建立伊始，歐共同體（歐盟前身）就通過標準化法律制度，制定共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy，CAP）：采取單一市場原則，對內(nèi)取消各種貿(mào)易壁壘，對外制定統(tǒng)一關稅;采取共同體優(yōu)先原則，成員國之間農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易優(yōu)先，且優(yōu)惠于外部國家;采取共同財政原則，各成員國按一定比例，共同承擔農(nóng)業(yè)財政支出。

半個世紀以來，經(jīng)多次調整和改革，歐盟已成為國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易主體之一，其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平穩(wěn)居世界前列;歐盟農(nóng)業(yè)條件與我國相近，其一體化初期區(qū)域經(jīng)濟和工農(nóng)“二元”特點，又與我國目前較為類似。因此，歐盟經(jīng)過長期調整改革形成的完善的農(nóng)業(yè)補貼政策，對我國頗具借鑒意義。深入了解和分析歐盟農(nóng)業(yè)補貼制度的演進及其特點，對我國今后制定科學、合理的農(nóng)業(yè)補貼政策，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展意義重大。

一、歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策的改革演進

歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策大致分為三個階段：一是價格支持階段（1962-1991），二是價格支持和直接補貼結合階段（1992-2002），三是直接補貼為主階段 （2003年至今）?，F(xiàn)行歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策主要舉措如下：

（一）農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策

農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，始于上世紀60年代。2007年歐盟CAP評估后，改革新的農(nóng)產(chǎn)品價格體系，包括參考價格、干預價格和邊境價格，三者相輔相成，采用公共干預、鼓勵私人儲存、進出口干預等調控手段，形成嚴密靈活的價格支持機制。每6年確定公布一次，2013年歐盟公布2014-2020年公共干預農(nóng)產(chǎn)品的參考價格和干預價格。

參考價格：居于價格體系的中心，大于或等于干預價格。對實施公共干預的谷物、肉類和乳制品等，依據(jù)歐盟最供不應求地區(qū)的市場價格確定。與原目標價格不同，參考價格生產(chǎn)指導性較弱，非價格上限，僅是計算農(nóng)產(chǎn)品干預價格的依據(jù)。從實際銷售價看，改革前接近目標價格，改革后多數(shù)高于參考價格。

干預價格：農(nóng)產(chǎn)品最低下浮價格，形成方式有三種：一是等于參考價格，二為參考價格的一定比例，三是通過招標形成。與之前根據(jù)最大產(chǎn)糧區(qū)法國奧爾姆生產(chǎn)成本與市場制定，且低于目標價格6-9%，區(qū)別非常明顯。當市場價低于干預價格時，政府將以該價收購，或給予農(nóng)戶差價補貼，保障最低收入。

邊境價格：非歐盟國家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖類等，運達歐盟邊境的到岸價，再加上進口稅而成。由于實施關稅高峰，通常大于參考價格和干預價格。實質建立一種保護性“閘門制度”，避免外部低價農(nóng)產(chǎn)品傾銷。與原門檻價格區(qū)別，進口稅由歐盟在多雙邊談判中確定，而差價稅則用門檻價格減去到岸價。

（二）單一直接支付制度

直接收入補貼政策，始于1992年歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策改革。初衷是因農(nóng)產(chǎn)品價格支持減少，而給予農(nóng)戶的一種補償，目前已成歐盟農(nóng)民收入的主要來源，大約40%來自于直接補貼。

歐盟計劃以一種漸進的方式，最終實現(xiàn)將與生產(chǎn)掛鉤的直接補貼政策，轉變?yōu)椴粧煦^的單一直接支付制度（Single Payment Scheme）。由“藍箱”而轉變?yōu)椤熬G箱”，特點是直接支付不再與生產(chǎn)掛鉤，但與環(huán)境、食品安全、動植物健康和福利、農(nóng)業(yè)條件等掛鉤。每個農(nóng)民獲得的補貼額，根據(jù)2000-2002年歷史基期情況，數(shù)額一經(jīng)確定，補貼便與當年種植的作物種類和面積多少無關。與“藍箱”政策相比，“綠箱”最大特點是沒有貿(mào)易扭曲作用，不違背市場原則，且操作簡便，無需每年統(tǒng)計、計算和核查。

（三）農(nóng)村發(fā)展補貼

上世紀80年代，歐盟開始關注農(nóng)村和農(nóng)業(yè)共同發(fā)展。2005年設立農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，三個“主題”：提升農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門的競爭力;改善生態(tài)和農(nóng)村地區(qū)環(huán)境;改善農(nóng)村地區(qū)生活質量和農(nóng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展。具體措施有：

一是優(yōu)化勞動力結構。鼓勵老年農(nóng)民提前退休，對40歲以下年輕農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供創(chuàng)業(yè)和投資補貼。二是促進區(qū)域農(nóng)業(yè)協(xié)調發(fā)展，對邊遠山區(qū)等惡劣條件下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，補貼所需投資25%，最高達65%。三是鼓勵生產(chǎn)高質安全的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)場年補貼額3000歐元，期限5年，相關產(chǎn)品宣傳促銷費用，可按70%予以補貼。四是按歐盟環(huán)境、動植物健康和職業(yè)安全等標準生產(chǎn)，給予1萬歐元臨時性補貼;若采取更高畜牧飼養(yǎng)標準，連續(xù)5年以上的，最高每頭牲畜可補貼500歐元。五是對農(nóng)民提供相關咨詢服務者，最高補貼1500歐元。此外還有農(nóng)林新產(chǎn)品、工藝技術、農(nóng)村網(wǎng)絡信息服務等補貼。

（四）其它農(nóng)業(yè)補貼政策

統(tǒng)一環(huán)境保護政策。歐盟先后通過與農(nóng)業(yè)環(huán)境相關的法案160多個，政策導向是鼓勵農(nóng)場主生產(chǎn)中注重環(huán)境保護。英國規(guī)定，對農(nóng)民因減少農(nóng)藥和化肥使用而造成的減產(chǎn)，由政府按環(huán)保政策給予補償。目前荷蘭5%農(nóng)地被劃為“環(huán)境敏感地帶”，由荷蘭和歐盟共同出資，監(jiān)管農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷活動，保護生態(tài)平衡。

交叉履行標準（cross-compliance）。歐盟農(nóng)業(yè)補貼運行機制中，農(nóng)民既要履行各成員國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準，使耕地保持良好狀態(tài)。而且還要“交叉”遵守歐盟關于環(huán)境、食品安全、動植物健康及福利的法規(guī)標準。若疏忽未履行，將削減補貼額度。倘故意違反，則至少削減20%以上，甚至完全失去補貼權利。

強制性動態(tài)調整機制。為促進農(nóng)業(yè)市場化導向，歐盟從2008年開始引入這一機制，減少對大農(nóng)場直接補貼。規(guī)定對年獲得直接補貼額在5000歐元以上的農(nóng)場，按級別逐年按3%、4%和5%調減補貼幅度。據(jù)測算，每年可為歐盟節(jié)省財政支出約12億歐元。其中80%留在調減成員國，規(guī)定用于農(nóng)村發(fā)展項目。

二、歐盟與中國農(nóng)業(yè)補貼政策對比分析

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策，大都出臺于2002 年之后，起步較晚，初步形成以價格支持、直接補貼和一般服務支持為主、綜合與專項結合的政策框架。相比歐盟，尚處于探索階段，存在諸多差距和不足。endprint

（一）立法體系建設

歐盟農(nóng)業(yè)補貼，立法層次高，覆蓋范圍廣。每一個補貼項目，均先由各成員國提出議案，經(jīng)歐盟議會討論通過，再由歐盟理事會以條例這一法律形式規(guī)范。權威性強，法律約束力輻射歐盟全境。對補貼目標、范圍、標準、期限、實施方式、資金來源及執(zhí)行機構等，均有詳盡規(guī)定。公開透明，可操作性強。

直至目前，我國尚未制定關于農(nóng)業(yè)補貼的具體法律法規(guī)。補貼項目的出臺，大多依賴政府的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策，具有一定的應急性，缺乏穩(wěn)定和前瞻，短期化效應，更沒有形成合理的制度體系。

（二）政策目標取向

歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策的演變，由最初“溫飽目標”，即實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品自給，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入，轉變?yōu)椤胺€(wěn)定目標”，即保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，減少農(nóng)產(chǎn)品過剩生產(chǎn)和減輕財政負擔，進而深化為“可持續(xù)發(fā)展目標”，即農(nóng)業(yè)環(huán)境保護和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。加上貿(mào)易自由化和國際合作，為歐盟農(nóng)業(yè)補貼的價值取向。

我國農(nóng)業(yè)補貼起步晚，且財力有限，政策目標雖多元化，但當前主要定位于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即將推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并確保糧食安全放在第一位。這取決于中國基本國情，短期內(nèi)尚不足達支持農(nóng)民收入的階段。

（三）運行和評估機制

歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策，有完善的運行和評估機制：一是價格機制，運用行政手段調控。二是市場機制，如干預、排外保護、直接補貼和設立農(nóng)業(yè)基金。三是共同市場組織，即農(nóng)產(chǎn)品市場統(tǒng)一管理委員，機構精簡，執(zhí)行成本低。四是評估機制，由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展總署負責，發(fā)布評估招標通知，訂立合同，由第三方獨立專家實施?？疾燹r(nóng)場收入、生產(chǎn)結構、市場平衡、環(huán)境和農(nóng)村發(fā)展等方面，做為調整或廢改依據(jù)。

我國農(nóng)業(yè)補貼主要依靠行政推進，多頭管理，政策執(zhí)行受諸多部門影響，難以執(zhí)行到位。地方保護主義等不良因素，導致補貼資金流失。監(jiān)管不力，評估機制的缺失，一定程度削弱農(nóng)業(yè)補貼的效用。

（四）補貼方式和支持水平

歐盟價格支持體系，涵蓋14種農(nóng)產(chǎn)品。中國最低收購價格，只有小麥、水稻和玉米3種。目標價格，2014年東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花，才啟動試點。歐盟直接補貼以農(nóng)場為主，生產(chǎn)者直接受益。我國主要采取間接補貼形式，偏向流通環(huán)節(jié)，如國有糧食企業(yè)，農(nóng)戶補貼相對較少。歐盟政策定位“共同農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展”，生態(tài)補貼、“交叉履行”機制和農(nóng)村發(fā)展補貼，是新時期亮點。比較而言，我國則相對弱化。

近年歐盟雖削減價格和出口補貼等“黃箱”政策，但一部分又以收入補貼方式轉移“綠箱”項目中。總體補貼水平，維持占財政支出3.1%左右，仍處于世界較高水準。我國農(nóng)業(yè)支持額度連年增長，相對水平依然偏低。2013年我國四項補貼總額為2000億元，占全年財政支出僅1.5%，低于一般發(fā)展中國家水平。

（五）農(nóng)產(chǎn)品市場保護導向

歐盟為維持農(nóng)產(chǎn)品國際競爭地位，出口方面，除使用出口退稅外，還對谷物、稻米、食糖、牛肉、牛奶和奶制品、豬肉、禽蛋和禽肉等8類產(chǎn)品實行出口補貼，并對牛奶和乳制品實行出口關稅配額制度。進口方面，為穩(wěn)定內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品市場，主要采取進口許可，征收進口稅，平均關稅為17.9%。對需保護的農(nóng)產(chǎn)品均實施關稅高峰，有的高于100%。另外還有季節(jié)稅和從量稅，并對11%農(nóng)產(chǎn)品實行關稅配額管理。

我國自2000年加入WTO后，便承諾放棄農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼政策。農(nóng)產(chǎn)品進口方面，調控手段僅有配額和關稅。通常配額量較大，關稅水平也偏低。此外，還裁撤所有與WTO不符的非關稅壁壘。

三、歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策對我國的啟示

歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策，經(jīng)不斷改革演進，向可持續(xù)發(fā)展、貿(mào)易自由化與國際合作方向發(fā)展，為國際社會和我國農(nóng)業(yè)提供有益的經(jīng)驗和啟示。通過比較分析和研究，我國農(nóng)業(yè)補貼制度，應以保障糧食安全、增加農(nóng)民收入和可持續(xù)發(fā)展為目標，構建結構合理、協(xié)調高效、且簡便直接的市場化導向補貼體系。

第一，健全農(nóng)業(yè)補貼法律體系，立法保障實施。我國農(nóng)業(yè)補貼法律不健全，嚴重制約補貼政策的長期有效實施。作為WTO成員國，我國農(nóng)業(yè)補貼立法，須體現(xiàn)世貿(mào)核心精神理念，遵守相關規(guī)則和要求，并兌現(xiàn)我國承諾。盡快制定和健全農(nóng)業(yè)補貼法律法規(guī)體系，包括農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)業(yè)保險等。立法意旨清晰，規(guī)定農(nóng)業(yè)補貼目標、政策工具、補貼項目、對象范圍、標準依據(jù)、資金來源、發(fā)放程序及監(jiān)管等方面，詳盡透明，具可操作性。建立長期穩(wěn)定的補貼機制，實現(xiàn)法治化管理，推動農(nóng)業(yè)轉型和現(xiàn)代化進程。

第二，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼結構，適度提高補貼水平。隨經(jīng)濟發(fā)展水平提高，應適度提高農(nóng)業(yè)補貼水平。我國農(nóng)業(yè)需補貼的領域較多，一是優(yōu)化“綠箱”結構，加大一般服務支持力度。向農(nóng)業(yè)基礎設施建設傾斜，增加農(nóng)業(yè)科技及教育投入，注重農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫和生態(tài)環(huán)境保護等，助推農(nóng)業(yè)轉型及可持續(xù)發(fā)展。二充分利用“黃箱”空間。健全靈敏高效的價格支持體系，除最低收購價格政策外，對糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品，需盡快建立目標或參考價格制度，指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鑒于尚不具備全面實施脫鉤直補的條件，應建立與農(nóng)業(yè)投入品、種植面積、產(chǎn)量、收益、資源與環(huán)境等相掛鉤的直接補貼制度。注重由流通環(huán)節(jié)，轉向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。三農(nóng)產(chǎn)品出口補貼，我國雖承諾放棄，但可運用出口信貸金融工具或國外進出口信貸項目，支持農(nóng)產(chǎn)品“走出去”和“引進來”，促進貿(mào)易發(fā)展。

第三，采用親環(huán)境型補貼項目，與生態(tài)和食品安全結合。我國農(nóng)業(yè)補貼項目，不僅具生產(chǎn)效應與社會效應，同時也對環(huán)境產(chǎn)生正負效應。有關資料顯示，我國農(nóng)村污染有趨于嚴重的傾向，水、土及大氣污染35%，主要來源于“三農(nóng)”。一是加大環(huán)境友好型補貼項目支持力度。如新一輪退耕還林還草、濕地恢復、耕地重金屬和農(nóng)業(yè)面源污染治理、地表水過度開發(fā)和地下水超采治理等。二是采用“親環(huán)境”的生產(chǎn)投入補貼政策，類如土壤有機質提升、測土配方施肥和節(jié)水灌溉設施等。三是借鑒歐盟“交叉履行”契約機制，引導將農(nóng)業(yè)補貼項目，與農(nóng)業(yè)資源節(jié)約、環(huán)境保護及食品安全等相結合。作為獲得補貼的必要條件，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境合諧共存。

第四，完善運行管理機制，加強資金監(jiān)管。農(nóng)業(yè)補貼的巨額資金，其核算發(fā)放，涉及財政、農(nóng)業(yè)、外貿(mào)、民政和銀行等多個部門機構。須依據(jù)法律形式，界定職責分工，協(xié)調配合。改革條塊分割的資金管理模式，考慮適當簡化程序，降低運行成本。資金專戶存儲，利用“一卡通”或 “一折通”等形式，公平公正公開，全程透明管理。同時建立健全監(jiān)督約束機制，發(fā)揮各級審計和監(jiān)察機關作用，對政府管理執(zhí)行主體，在各環(huán)節(jié)規(guī)范監(jiān)查。懲處違法違紀現(xiàn)象，嚴防截留挪用。另外加大社會民間的監(jiān)督力量，彌補官方缺漏，確保資金發(fā)放安全。

第五，培育現(xiàn)代新型農(nóng)民，保證代際過渡。隨著全球老齡化趨勢，各國農(nóng)業(yè)新生力量加入不足，普遍存在勞動力結構失衡現(xiàn)象。據(jù)農(nóng)業(yè)部公布數(shù)據(jù)，我國目前農(nóng)民老齡化程度達15.4%，青壯年大都外出打工，老年人留守種糧，農(nóng)業(yè)反而成了“副業(yè)”?？蓞⒄諝W盟做法，鼓勵青年人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給予更多優(yōu)惠政策，如投資補貼、信貸和土地流轉支持等，發(fā)展農(nóng)庭農(nóng)場和專業(yè)合作社，規(guī)?；?jīng)營。同時開展農(nóng)民培訓和職業(yè)教育，以“陽光計劃”、“雨露計劃”等形式，培養(yǎng)新型農(nóng)民，有文化、懂技術、會經(jīng)營。重點是種養(yǎng)大戶、農(nóng)機手、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀人和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體。培育適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型勞動者，代際過渡，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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