對中小型公共圖書館免費開放專項資金監(jiān)管的對策思考——以玉溪市為例

云南省玉溪市聶耳圖書館 韋麗娜

公共圖書館屬于政府領(lǐng)導(dǎo)直管的公益性文化事業(yè)單位，是開展公共文化服務(wù)的重要場所，是保障人民群眾基本文化權(quán)益的重要陣地。近年來，隨著國家和政府對公共文化事業(yè)的重視，國家文化部和財政部早在2011年出臺了政策，要求到2011年底之前全國所有公共圖書館實現(xiàn)無障礙、零門檻進入，公共空間設(shè)施場地全部免費開放，所提供的基本服務(wù)項目全部免費。為確保這項惠民舉措的落實，中央財政也加大了經(jīng)費投入，重點對中西部地區(qū)地市級、縣級公共圖書館等開展基本公共文化服務(wù)項目進行補助。當前，作為一個中小型公共圖書館，如何把中央和地方配套的免費專項資金使用好、管理好、監(jiān)督好，使之真正惠及民眾，這是一個重要的課題。本文以玉溪市為例，就如何加強公共圖書館免費開放專項資金的監(jiān)管作一些粗淺的探討。

一、公共圖書館免費開放的基本內(nèi)容

公共圖書館免費開放的基本內(nèi)容包括三個方面：一是公共空間設(shè)施場地免費開放。具體包括一般閱覽室、少兒閱覽室、多媒體閱覽室、報告廳及各種培訓(xùn)（活動）室等；二是與其職能相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)項目免費提供。具體包括文獻資源借閱、檢索與咨詢、公益性講座和展覽、基層輔導(dǎo)、流動服務(wù)；三是為保障基本職能實現(xiàn)的部分輔助性服務(wù)免費提供。如辦證、驗證及存包等全部免費，而未列入免費開放基本服務(wù)項目（為讀者提供深度參考咨詢服務(wù)的資料費、賠償性收費等），可暫時收取一定的成本，但不得以營利為目的。

二、中小型公共圖書館免費開放專項資金監(jiān)管的主要做法

玉溪市位于云南省中部，屬于西部地區(qū)中小城市，有地市級、縣（區(qū)）級公共圖書館共10個。該市從免費開放政策實施以來，為認真貫徹落實文件精神，把免費開放工作做實、做細、做好，充分發(fā)揮公共圖書館的宣傳、教育等職能，提升公共文化服務(wù)水平，把中央和地方配套的免費開放資金用好，用在刀刃上，真正惠及民眾，在資金的使用、管理、監(jiān)督等方面做了一些有益的嘗試，并取得了明顯的成效。主要做法：

(一)加強制度建設(shè)，規(guī)范專項資金使用

為確保免費開放工作正常、高效運轉(zhuǎn)，以中央和地方政府相關(guān)政策為依據(jù)，相繼制定了免費開放工作計劃、實施方案和建立健全各項規(guī)章制度，為保證免費開放資金的安全，提高資金使用效益，制定了《圖書館免費開放專項資金管理暫行辦法》，對資金來源、使用原則、范圍和監(jiān)督方式等做了具體的規(guī)定，做到了資金使用管理有章可循、有法可依。

(二)加強和規(guī)范資金支出管理，提高使用效益

為加強圖書館免費開放專項經(jīng)費的使用管理，提高資金使用效益，在資金使用范圍上，嚴格執(zhí)行《圖書館免費開放專項資金管理暫行辦法》中的支出范圍，不得用于基本建設(shè)項目、不得用于發(fā)放人員獎金及與免費開放無關(guān)的其他支出。在財務(wù)審批制度和報賬程序上，認真落實“二重一大”決策制度：重大項目嚴格執(zhí)行招投標和政府采購；重要項目開支必須報單位領(lǐng)導(dǎo)審批，先預(yù)算后執(zhí)行；大額支出執(zhí)行館務(wù)公開和領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定。堅持“一單三簽”審批制度，對支出的原始憑證嚴格審核，區(qū)分項目支出與非項目支出，嚴禁“白條”入賬和大額現(xiàn)金結(jié)算，實施公務(wù)卡結(jié)算和轉(zhuǎn)賬支付方式，確保專項資金使用的公開、公平和透明。

(三)加大監(jiān)督檢查力度，保證資金安全有效

為管好用好免費開放資金，上級主管部門和圖書館建立健全內(nèi)部財務(wù)管理和會計核算制度，加強專項資金監(jiān)管。主管部門專門成立了監(jiān)督檢查組，對資金的使用情況進行定期與不定期檢查，檢查結(jié)果作為今后確定項目、安排項目補助經(jīng)費和改進管理的依據(jù)；圖書館嚴格執(zhí)行國家財務(wù)制度，?？顚Ｓ茫ㄆ谙蜇斦块T和主管部門報送資金管理使用情況，確保中央和地方配套文化惠民資金安全有效地使用。

玉溪市10 個公共圖書館從2011 年正式實施免費開放，兩年多來，免費開放專項資金總體上運作良好，但在監(jiān)管過程中也存在著一些問題：

三、當前公共圖書館免費開放專項資金監(jiān)管存在的問題及原因

(一)資金落實困難、撥付不能及時到位

根據(jù)《財政部關(guān)于下達中西部地區(qū)基層公共文化服務(wù)體系保障經(jīng)費的通知》文件精神，中央財政設(shè)立專項資金，對地市級和縣級的基本公共文化服務(wù)項目所需經(jīng)費予以補助，補助標準為：州級館50萬元/個、縣級館20萬元/個。經(jīng)費由中央和地方財政共同負擔(dān)，其中，中央財政補助80%，地方配套承擔(dān)20%。按照經(jīng)費保障分擔(dān)原則和補助標準計算，玉溪市10個公共圖書館應(yīng)有免費開放專項資金230萬元/年，其中：中央補助資金184萬元/年，地方配套46萬元/年，但截至目前，免費開放專項資金全部落實到位的公共圖書館不到2 個，其他縣級圖書館的情況不容樂觀，資金無法足額按時撥付或未能落實。

(二)財務(wù)管理不嚴，會計核算不規(guī)范

按政府收支分類和會計核算的要求，收入和支出應(yīng)分別設(shè)置“基本支出”和“項目支出”二級明細科目，并按“支出經(jīng)濟分類科目”的“款”級科目設(shè)置明細賬。有部分核算單位在進行會計核算時，收支列入負債類科目，未單獨核算；在公用經(jīng)費或其他項目資金緊張時，將免費開放資金用于彌補其經(jīng)費的不足，超范圍發(fā)放不合規(guī)、不合理的支出，讓免費資金成了“蠶食”的對象；有些地方財政困難，根本拿不出配套資金，只能采取作"拆東墻補西墻"的辦法應(yīng)付上級檢查，支出不真實、不合理；支出隨意性大，購置的資產(chǎn)未按資產(chǎn)管理辦法的規(guī)定納入國家權(quán)益進行管理，利用率不高，資金浪費嚴重。

(三)預(yù)算編制與執(zhí)行、監(jiān)督相互脫節(jié)

編制預(yù)算的作用是為了安排和有效控制使用資金，但在實際操作中，預(yù)算執(zhí)行無均衡性，超預(yù)算和損失浪費嚴重。部分單位由于資金下?lián)軙r間晚，根據(jù)目前的財政預(yù)算模式，如果不能按期把預(yù)算資金用完，一方面財政有可能收回，另一方面將影響下一年度的預(yù)算指標，因此年終“突擊花錢”現(xiàn)象普遍，隱瞞專項資金結(jié)余。

(四)獎懲機制未能落實到位，監(jiān)管不嚴

當前財政預(yù)算管理辦法和規(guī)章制度還不夠健全完善，對專項資金支出的監(jiān)督是突擊性檢查多，事前事中檢查少，還沒有建立有效的綜合評價、跟蹤問效制度及有效的獎懲機制，沒有把預(yù)算資金執(zhí)行結(jié)果和個人的責(zé)任追究制度聯(lián)系在一起，使管理部門和用款單位對項目資金的管理、使用重視不夠，致使不合規(guī)、不合理的現(xiàn)象時有發(fā)生，資金使用效益不明顯。

造成這些問題的主要原因主要有：一是思想認識有偏差，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)對免費開放認識不夠，缺乏資金統(tǒng)籌意識。二是內(nèi)部控制不健全，制度執(zhí)行不嚴，約束力低，執(zhí)行中打折扣。三是預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督管理機制，資金監(jiān)管不嚴，導(dǎo)致了各種違規(guī)違紀現(xiàn)象的發(fā)生。四是缺乏績效管理，資金使用效益低。

四、加強公共圖書館免費開放專項資金監(jiān)管的幾點建議

加強公共圖書館免費開放專項資金監(jiān)督管理，是保證免費開放單位的正常運轉(zhuǎn)和資金使用效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著國家和政府對文化事業(yè)的越來越重視，中央和地方配套的專項資金也會越來越大，為了把這些資金使用好、管理好、監(jiān)督好，建議今后重點在以下幾方面加大力度：

(一)創(chuàng)新機制，完善資金管理制度體系

加強制度建設(shè)，做好各項管理制度的銜接，避免相互抵觸，實現(xiàn)資金使用管理的規(guī)范化和制度化，為免費開放提供必要的制度保障。一是優(yōu)化財務(wù)工作流程和規(guī)范專項資金的管理核算。按照精簡程序、理清環(huán)節(jié)、分清責(zé)任、明確目標的精細化管理要求，健全和優(yōu)化資金管理工作流程，形成環(huán)環(huán)相扣的有機鏈條，有機配合，降低使用管理中的差錯率；嚴格按照規(guī)定用途確保資金?？顚Ｓ?，嚴禁違規(guī)列支的行為發(fā)生，堵塞管理使用上的漏洞；對免費開放資金或國有資產(chǎn)，實施專賬核算和專人管理的做法，建立資產(chǎn)動態(tài)信息管理平臺，落實管理部門和責(zé)任，保護國有資產(chǎn)權(quán)益。二是建立完善的科學(xué)管理制度體系。按照“精而管用”的原則,認真對現(xiàn)有的制度、管理辦法進行梳理，及時清理和修訂不完善制度和辦法，使各項制度達到標準化、規(guī)范化和精細化管理。三是完善內(nèi)部控制風(fēng)險防范機制，為資金使用的安全性和有效性提供可靠的保證。及時化解和消除因“脫節(jié)”、“無序”、“失控”等產(chǎn)生的資金安全隱患，把防范資金風(fēng)險貫穿和落實到資金運行管理的各個環(huán)節(jié)。四是主動協(xié)調(diào)與上級部門的工作關(guān)系，取得理解與支持，爭取在基本公共文化服務(wù)專項補助調(diào)整中得到更大的支持。

(二)強化免費開放專項資金管理全過程的監(jiān)管力度

在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和規(guī)范性監(jiān)督中建立日常性監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督和多渠道監(jiān)督體系，對專項資金流進行全過程的監(jiān)督；采用監(jiān)督與服務(wù)并舉、管理與效益并重，加強對資金使用效果、效率的反饋和監(jiān)控；實施陽光工程，建立和推廣專項資金的公告、公示制度，對資金的投入、使用管理情況實行“陽光政策”，借助社會力量和新聞媒體進行監(jiān)督，在接受社會公眾監(jiān)督的同時讓廣大國民共享文化建設(shè)的成果。

(三)控制成本，注重效益，建立科學(xué)的績效評價體系

對公共圖書館免費開放專項資金績效評價就是運用科學(xué)、規(guī)范的方法對此項目資金使用全過程的合規(guī)性、經(jīng)濟性及其結(jié)果的有效性進行檢查、分析、比較，以確保資金使用效益最大化和財政惠民政策效應(yīng)最大化發(fā)揮。對資金支出績效評價，不僅要考慮支出的投入與產(chǎn)出，資金使用和管理的規(guī)范性，還要重點關(guān)注專項資金支出效果和社會效益的評價。完善對免費開放專項資金支出績效評價，首先要牢固樹立績效管理理念，遵行“先易后難、由點及面、穩(wěn)步推進”的原則，逐步形成“科學(xué)預(yù)算——高效執(zhí)行——問責(zé)監(jiān)督——結(jié)果反饋——影響預(yù)算”的循環(huán)監(jiān)督互動模式，促進專項資金發(fā)揮更加高效率。其次，實行追蹤問效、健全獎懲制度。對資金使用中違規(guī)違紀事件，要直接追究其相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，并逐步建立科學(xué)、規(guī)范、量化的績效考核制度，健全績效評價指標體系。第三，整合監(jiān)督檢查機構(gòu)力量，加大監(jiān)管力度，使監(jiān)督檢查法制化、制度化，充分發(fā)揮審計、財政等檢查機構(gòu)對免費開放專項資金的日常跟蹤和檢查監(jiān)督的作用。第四建立績效評價信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息公開和共享。對資金支出的投入、效益與影響，進行必要的橫向與縱向比較，找出差距和發(fā)現(xiàn)問題，保證績效評價工作的持續(xù)、高效開展，充分發(fā)揮資金的使用和管理效益，以較少的投入，獲得更大的產(chǎn)出。

[1]中華人民共和國文化部，中華人民共和國財政部.關(guān)于推進全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見[Z].文財務(wù)發(fā)[2011]5號文件

[2]文化部關(guān)于三館一站免費開放督查工作情況的通報,中國政府網(wǎng),2012-10-11

[3]財政部關(guān)于美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費開放經(jīng)費保障工作的通知[Z].財教[2011]31號文件

[4]云南省文化廳、財政廳關(guān)于印發(fā)《美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作實施意見的通知》[Z].云文財[2011]98號文件

[5]云南省財政廳、文化廳關(guān)于印發(fā)《美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法的通知》[Z].云財教[2012]42號文件

[6]鄒江.事業(yè)單位專項資金績效評價體系探討[J].財政稅務(wù),2012(8)