國有林場的改革模式探討

于士濤，啟 東，李利新，張辰利，張鎖成，谷建才

（1.河北省塞罕壩機械林場，河北 圍場 068450；2.承德景區(qū)園林園藝處，河北 承德 067000；3.河北農(nóng)業(yè)大學，河北 保定 071000）

國有林場的發(fā)展已經(jīng)不能適應當前社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，改革已經(jīng)勢在必行，探究現(xiàn)存經(jīng)營管理機制中存在的矛盾因素，分析其形成原因，厘清化解矛盾的思路，并結(jié)合當前國有林場實際，才能形成有效的改革措施。經(jīng)過研究我們發(fā)現(xiàn)，國有林場經(jīng)營效率低下的根本原因在于各方利益沒有得到適當調(diào)和，而調(diào)和各方利益最為公平和有效的方式就是借助于市場的力量，市場化是國有林場改革的方向。

1 當前體制下林場經(jīng)營模式蘊含的各級主體的利益沖突

國有林場經(jīng)營管理存在問題的核心在于相關(guān)各方利益的不一致和沖突，具體表現(xiàn)在以下兩方面。

1.1 政府更加關(guān)心林場的生態(tài)公益功能

森林作為一種具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的資源，其價值具有很強的正外部性。私人部門缺乏提供的動力，市場上遂成為稀缺資源，而政府作為提供公共產(chǎn)品的主體和對資源控制的權(quán)威性，必然更加強調(diào)林場的生態(tài)公益性，這也是政府最初將國有林場定位為事業(yè)單位的主要原因。

同時，政府在維持林場生態(tài)公益性的前提下，受財政預算的約束，也會追求成本的最小化，表現(xiàn)在管理上就是財政支出的限制，最終影響職工待遇和林場的投入以及林場的持續(xù)發(fā)展。

1.2 企業(yè)和職工更關(guān)心本身的經(jīng)濟利益

市場經(jīng)濟環(huán)境下，企業(yè)和職工作為市場參與者和生產(chǎn)要素，受市場影響，遵循利益最大化的普遍規(guī)律，市場經(jīng)濟下的利益最大化的來源，林場資源是唯一依托，所以，林場和職工為了實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益，存在超量開采林場資源的意愿傾向，這與政府的態(tài)度相矛盾。

同時，作為事業(yè)單位編制的林場和職工，除了希望獲得來自于企業(yè)市場化經(jīng)營的經(jīng)濟利潤最大化以外，還會利用自身事業(yè)單位的特殊身份，謀求體制內(nèi)的政治待遇利益的最大化，而這也與政府部門的最小化成本決策相沖突。

2 利益沖突的形成原因

沖突形成的根本原因之一：利益分割和零和博弈的傳統(tǒng)思維方式。林場資源豐富而珍貴，得益于林場職工的勞作，在心理上是屬于全體職工的財富，但政府限制采伐；事業(yè)單位職工工資和林場投入一定程度來自財政撥款，但政府財政有限，加上林場規(guī)模龐大，財政難以滿足林場的支出需求，最終形成國有林場守著金飯碗討飯吃的尷尬局面。

沖突形成的根本原因之二：缺乏創(chuàng)造代表共同利益的價值。隨著林業(yè)技術(shù)和社會經(jīng)濟的發(fā)展，林場創(chuàng)造價值的領域不再僅局限于木材，以林場環(huán)境為依托，以不斷增長的市場需求為導向，在維護和發(fā)展林場存量資源的前提下，可以開發(fā)林場所孕育的更多市場資源。

3 利益沖突的協(xié)調(diào)：市場化改革探討

3.1 林場、國家的共同利益的實現(xiàn)需要市場化改革

在市場經(jīng)濟背景下，國有林場經(jīng)營目標是根據(jù)國家與社會發(fā)展需要，在分析國有林場外部環(huán)境和內(nèi)部條件的基礎上，確定國有林場各項經(jīng)濟活動的發(fā)展方向和目標，在生態(tài)目標方面，以維護森林生態(tài)系統(tǒng)的健康與完整為目標;在經(jīng)濟目標方面，以森林資源資產(chǎn)保值增值責任為出發(fā)點，追求經(jīng)營利潤的最大化; 在社會目標方面，則以提供就業(yè)機會、提供生態(tài)文化休閑場所和為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)支撐為目標。

在市場經(jīng)濟條件下，國有林場是相對獨立經(jīng)營者，它對國有資產(chǎn)負有保值增值的責任，實行自負盈虧。因此，追求利潤最大化是國有林場發(fā)展的內(nèi)在要求。追求利潤最大化有著積極作用。首先利潤最大化是以提供市場接受、滿足市場需求的產(chǎn)品與服務為要件，市場動態(tài)與社會需求就成了國有林場確定發(fā)展方向與經(jīng)營目標的基礎與前提。提供價廉物美的產(chǎn)品贏得市場，就成為了國有林場經(jīng)營的追求，也只有以優(yōu)取勝，才能確保國有林場生存與發(fā)展。因此，國有林場就更有積極性采取森林培育、森林經(jīng)理等科學知識組織森林經(jīng)營類型，設計經(jīng)營技術(shù)體系，實現(xiàn)資源的有效配置，達到以較小的代價，獲得最大的經(jīng)濟收益。

其次，追求利潤最大化有利于調(diào)動職工積極性和創(chuàng)造性，使國有林場成為一個不斷學習，持續(xù)創(chuàng)新的組織。實現(xiàn)利潤最大化使國有林場更有條件改善職工待遇與工作條件，也更有可能協(xié)調(diào)林場內(nèi)部各種利益關(guān)系。

3.2 國內(nèi)的主要觀點

在對國有林場改革與發(fā)展的方向上，目前我國主要有三種觀點：一是國有林場企業(yè)論，國有林場應當改成企業(yè)，這樣可使林場減少依賴性。二是國有林場事業(yè)論，國有林場目前還不具備改成企業(yè)的條件，仍應作為事業(yè)單位，但內(nèi)部可實行企業(yè)化管理。三是國有林場分類論，目前林場的發(fā)展很不平衡，經(jīng)濟狀況差異很大，應當對國有林場劃分類型，分類管理。可將國有林場劃分為三種類型：經(jīng)營型林場、自給型林場和生態(tài)型林場?；蛘吒鶕?jù)國有林場的生產(chǎn)經(jīng)營特點和分類經(jīng)營的原則，按照政府對林場的管理和國土生態(tài)安全、戰(zhàn)略安全功能進行劃分，在性質(zhì)上將國有林場劃分為事業(yè)性單位（生態(tài)公益型林場）和生產(chǎn)性單位（商品經(jīng)營型林場）兩大類，一個林場同時有生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營的則分類進行經(jīng)營管理。將占據(jù)國有林場絕大部分的生態(tài)公益型林場轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘允聵I(yè)單位，重新核定生態(tài)公益型林場的事業(yè)人員編制，將其工作經(jīng)費納入同級財政預算，實行收支兩條線。內(nèi)部實行精簡機構(gòu)，改革勞動、用工和分配制度，績效承包等多種形式改革，調(diào)動職工生產(chǎn)積極性，增強林場發(fā)展活力。個別國有林場被劃為商品經(jīng)營型林場，自主經(jīng)營，自負盈虧，實行企業(yè)化管理。但我們認為，國有林場不應從經(jīng)營性的角度進行分類，而應從其承擔的任務與使命來考慮，因為生態(tài)公益林也有經(jīng)營問題、商品林也有生態(tài)公益功能。

就生態(tài)公益林和國有林場來說，政府可以通過所轄的事業(yè)型國有林場來生產(chǎn)生態(tài)公益林這一公共物品，也可以將生態(tài)公益林的生產(chǎn)交由企業(yè)完成。生態(tài)公益林生產(chǎn)和事業(yè)型國有林場并不是必然的一體關(guān)系。目前，我國政府實施森林生態(tài)效益補償基金制度以及天然林保護工程等，以生態(tài)公益林為對象對生態(tài)公益林管護予以補貼，而不是將以承擔生態(tài)公益林管護為主要任務的國有林場直接納入財政預算，實際上就說明了政府已經(jīng)認清了生態(tài)公益林和國有林場的差別，生態(tài)公益林是公共物品，國有林場只是生態(tài)公益林這一公共物品的生產(chǎn)者。因此承認生態(tài)公益林是公共物品，應由政府提供，并不意味著政府組織事業(yè)型的國有林場去生產(chǎn)生態(tài)公益林這種公共物品。政府提供公共物品本質(zhì)上是提供公共物品生產(chǎn)所需要的資金，而不是具體生產(chǎn)經(jīng)營公共物品。所以說，從生態(tài)公益林是公共物品，進而國有林場主要任務是生態(tài)建設就必然推導出國有林場必須是事業(yè)型單位的結(jié)論是不成立的。國有林場成為事業(yè)單位可能解決了其運營的資金來源問題，但是，在事業(yè)體制下，必然導致國有林場運營效率的低下，因為生產(chǎn)生態(tài)公益林這種公共物品的活動，無法通過市場獲取收益，但因其生產(chǎn)了生態(tài)公益林這種公共物品，并付出了成本，也向社會提供了公共物品，所以政府應根據(jù)其生產(chǎn)的生態(tài)公益林的數(shù)量和質(zhì)量對其作出補償，即政府作為社會的代表付費彌補林場的生產(chǎn)成本。這實際上形成了一個生態(tài)公益林的供給和需求的市場，而且這個人為制造的市場同一般的市場一樣是互動和開放的。政府提供的成本補償必須足額，否則國有林場有權(quán)利減少或停止生態(tài)公益林的生產(chǎn);政府也可根據(jù)社會的需求調(diào)節(jié)生態(tài)公益林的供給;其他企業(yè)和個人可以參與到生態(tài)公益林的管護經(jīng)營中，形成與國有林場的公平競爭。國有林場因為獲得了政府對生態(tài)公益林的補償，形成了收入并由此獲益，尤其在其他國有林場和非國有林場單位的競爭壓力下，必然努力降低成本、提高效率，切實解決了現(xiàn)在國有林場缺乏生產(chǎn)經(jīng)營積極性的弊病。

因此，我國國有林場改革與發(fā)展的基本方向，是國有林場應當繼續(xù)推進企業(yè)化、市場化改革，真正轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。把國有林場劃定為生態(tài)公益型林場，對于改革直接成本的控制是不利的，同時還扭曲了國有林場森林經(jīng)營利用的內(nèi)在激勵，造成森林資源的經(jīng)營效率的潛在損失，進一步可能加劇森林生態(tài)服務產(chǎn)品供給不足和林區(qū)發(fā)展落后的狀況。

商品型林場市場化運作機制的核心內(nèi)容包括：明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有效激勵與約束機制，規(guī)范企業(yè)組織架構(gòu)和有序穩(wěn)定的政企關(guān)系等四個方面。 市場化就是要理順兩個關(guān)系（產(chǎn)權(quán)關(guān)系、政企關(guān)系），建立一套機制（激勵約束機制），重設一個架構(gòu)（企業(yè)組織架構(gòu)）。怎樣完成關(guān)系的理順和機制、架構(gòu)的建立和重設就是市場化方式和手段的選擇問題，這仍然應考慮不同市場化改革方式的成本效率。

國有林場經(jīng)營目標是由國家對國有林場的定位與定性決定的。首先，國有林場是森林生態(tài)系統(tǒng)的主要建設者與維護者，其使命具有生態(tài)性與公益性;其次，國有林場是一個具有法人資格的經(jīng)濟組織，作為經(jīng)濟組織必須按照企業(yè)經(jīng)營管理的要求進行經(jīng)濟核算。由此可見，國有林場具有其他企業(yè)所不具備的明顯的公益目標，也就是說國有林場的行為目標具體有三個方面：一是生態(tài)性目標，包括維持生態(tài)系統(tǒng)的完整性與健康，以保障人類生存的環(huán)境良好；二是經(jīng)濟性目標，主要有產(chǎn)量產(chǎn)值目標和利潤目標；三是社會性目標，包括就業(yè)目標和稅收目標。國有林場的目標是變化的，不同時期有不同的經(jīng)營目標，就是同一時期，國有林場的經(jīng)營目標也是多方面的，既有經(jīng)濟目標，又有非經(jīng)濟目標，這些目標共同組成了國有林場的多目標體系。

用森林資源采伐限額來控制消耗，而通過這樣的自負盈虧刺激資源的增長。營林生產(chǎn)必須相對獨立，采取特殊核算制度，國有林場才能真正自負盈虧。自我發(fā)展是指國有林場內(nèi)部形成動力機制，使國有林場在市場競爭中，通過增加生產(chǎn)投入，推進技術(shù)進步，強化內(nèi)部管理、增強市場競爭能力，實現(xiàn)資金的自我積累，技術(shù)設備的自我更新，產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的自我調(diào)整、升級，促進國有資產(chǎn)的保值增值。應將具有市場競爭能力強的木材生產(chǎn)、林產(chǎn)品加工和多種經(jīng)營推向市場，按市場需求調(diào)整產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而營林生產(chǎn)和基礎設施建設離不開政府扶持。自我約束是指國有林場能夠遵守國家法律，正確處理林場與國家、職工的利益關(guān)系，兼顧全局和局部利益，當前與長遠利益，自覺規(guī)范國有林場行為的內(nèi)存機能?！白灾鹘?jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束”是一個內(nèi)在的統(tǒng)一體。國有林場對其經(jīng)營成果享有相應的權(quán)益是國有林場的經(jīng)營目標，只有通過自我發(fā)展才能實現(xiàn)，而實現(xiàn)自我發(fā)展，除具有充分的經(jīng)營自主權(quán)外，還必須對損害其發(fā)展能力的行為進行自我約束，承擔相應虧損責任實際上是最根本的約束。

3.3 按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建國有林場產(chǎn)權(quán)

改革與完善國有林場產(chǎn)權(quán)制度，實施森林資源資產(chǎn)化運營，是國有林場進行制度創(chuàng)新的重要突破口，也是國有林場參與現(xiàn)代市場競爭的前提條件。國家林業(yè)局結(jié)合林業(yè)實際，提出建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體落實、責權(quán)劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務到位”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。國有林場現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立也應按此方向進行改革。

應認識到現(xiàn)在的國有林場是市場經(jīng)濟大背景下的國有林場，產(chǎn)權(quán)多元化、決策多元化成為其特點。三者形成一個完整的產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)，其中一個方面滯后都會使林場的發(fā)展失衡。沒有健全的財產(chǎn)制度，林場生活就缺乏公平公正的保證。換一個說法講就是林場的發(fā)展靠的是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、國家法律制度的三維推進或生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的和諧發(fā)展。

當前，國有林場通過多年的改革，基本突破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的束縛，初步建立國有制為主，多種所有制共同發(fā)展的混合經(jīng)濟形態(tài)。股份制是國有制的主要實現(xiàn)形式，對國有林場的股份制應該考慮采取國家控股的形式。其特點是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，實行能人管理和經(jīng)營。這樣，國有林場不僅是根據(jù)股份制組織并按市場經(jīng)濟法則運營林場，而且還是由國家掌握相當部份產(chǎn)權(quán)并承擔政府使命的林場。這種林場是國有森林資產(chǎn)的重要組成部分，它在經(jīng)營目標決策上不僅像一般林場那樣追求自己的效率與效益，而且更多的考慮社會目標和政府目標，成為政府發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略目標的一部分。企業(yè)型林場的建設與發(fā)展經(jīng)費以自我籌集為主，由于企業(yè)型國有林場也有生態(tài)公益林，因此，其生態(tài)公益林也應得到相應的補償。而事業(yè)型國有林場，由于實行收支兩條的財政體制，因此這類林場所需費用應納入同級財政預算，專款專用，國有林場所有收入相應地全部上繳國庫。

［1］陳繼海.陳繼海廳長對我省的天然林保護及退耕還林還草試點工程提出八點要求［J］.云南林業(yè)，2001，（4）.

［2］魯法典.利率調(diào)整對泡桐豐產(chǎn)林經(jīng)濟成熟的影響［J］.山東林業(yè)科技，1999，（4）.

［3］胡仁華.法國的森林及其可持續(xù)經(jīng)營概況［J］.湖北林業(yè)科技，2001，（2）.