對基層財政體制改革中級次問題的探討

浙江省溫州市甌海區(qū)財政局 鄭曉容

自改革開放以來，我國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟。目前我國的財政級次主要分為五級預(yù)算，分別是中央級預(yù)算、?。ㄗ灾慰h、直轄市）級預(yù)算、市（自治州）級預(yù)算、縣（自治縣、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市）級預(yù)算、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）級預(yù)算。隨著2009年中央“一號文件”中對于省直接管理縣（市）的財政體制改革的推進，各省關(guān)于財政體制的改革也逐步其落實開來【1】。這些財政體制的改革措施直接關(guān)聯(lián)到政府級次問題的改革，然而在實際改革的探索和推行過程中，必然存在一些值得我們思考的問題。

一、基層財政體制改革中多級次引發(fā)的問題

(一)地方財政困境的問題

我國《預(yù)算法》對中央政府和地方政府的支出劃分進行了粗略的規(guī)定，然而并沒有對省級政府和下級政府間的支出劃分作出明確的規(guī)定【2】。多個省份在財政層層上收的同時也出現(xiàn)了事權(quán)的層層下劃，從而顯現(xiàn)了事權(quán)與財權(quán)相矛盾的現(xiàn)象，尤其是省以下的財政收入與支出高度不匹配?？h以下的政府大多具有剛性較強的事物，而多級的財政支出分配并不能真正落實到基層中來，這就導(dǎo)致了縣級以下財政赤字的增加。

(二)地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的問題

目前我國主要采取中央一級財政，地方行政區(qū)三級或四級財政并存的形式，仍以四級財政的形式居多。然而過多的行政層級必然帶來較高的管理成本和較低的管理效率。經(jīng)過不斷的探索發(fā)現(xiàn)，這種地域性經(jīng)濟的差異性與各級政府的層級有著密不可分的關(guān)系。政策行為的不同決定著財政支出的不同，從而也影響著市場的發(fā)展情況?；鶎拥呢斦\行情況直接影響著地方生產(chǎn)力水平的發(fā)展，由于各地人文環(huán)境的差異性，發(fā)展格局出現(xiàn)了較明顯的地域差異性，“塊狀經(jīng)濟”的現(xiàn)象比較突出。究其根源，主要是因為各級政府不同的發(fā)展戰(zhàn)略所致，各地區(qū)的基層政府官員存在較大的行為差異。這些行為差異導(dǎo)致政府出現(xiàn)不同的政策導(dǎo)向、開發(fā)重點、外資引進等。

二、基層財政體制改革中級次問題對經(jīng)濟的影響

(一)基層財政體制改革中級次問題對財政困境的影響

我國實行的多級財政分級實際上就是將財政分權(quán)，中央政府將部分財政職能進行集中控制，同時將部分財政職能交由地方政府進行分散執(zhí)行。然而多層級的財政體制必然帶來基層的財政困難。自我國進行分稅制財政改革后，財政困境的問題就顯得越來越突出。通常是根據(jù)稅種的劃分來進行財政收入的分配，當(dāng)進行分稅制度改革后，出現(xiàn)過多的政府層級。省以下的政府機構(gòu)沒有完整的主稅種，其收入的可行性太低，因此省以下的收入劃分情況不盡理想。大部分的公共服務(wù)均分布在基層，其中包括50%以上的醫(yī)療衛(wèi)生支出以及70%以上的教育預(yù)算支出，可見基層的財政需求是相對較大的。中央政府的財政分配與省級以下政府的財政分配存在著一定的差異，據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，我國約50%以上的縣市出現(xiàn)了長期的財政赤字，如果這一現(xiàn)象不能得到很好的解決，將會引發(fā)更多的社會矛盾，從而影響社會的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)基層財政體制改革中級次問題對經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

在市場經(jīng)濟的發(fā)展體制下，主要依靠市場自行進行資源的支配。然而由于外部環(huán)境的限制，市場機制本身還存在一些局限性，從而依靠單純的市場機制無法將資源配置達到最佳狀態(tài)的狀況，即“市場失靈”。此時就需要介入政府的干預(yù)對其進行調(diào)節(jié)和彌補，然而公共財政就是政府介入市場最主要的依據(jù)。各地區(qū)的公共產(chǎn)品都需要國家財政進行提供，而我國存在多級政府，不同層級的政府須提供不同種類的公共產(chǎn)品。因此，各級政府的職責(zé)劃分直接影響其相應(yīng)的財政責(zé)任。因不同層級的政府面臨的政治風(fēng)險不同，因此決定著不同層級的政府必然存在不同的行為模式。層級越高，則政治風(fēng)險越大；層級越低，政治風(fēng)險越低，因此行政人員的決策也對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展有一定的影響。不同的層級關(guān)系決定著各級政府官員不同的行為態(tài)度，因此極易造成各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。

三、基層財政體制改革中級次問題的解決措施

(一)明確職責(zé)分工

各級政府均采用“職責(zé)同構(gòu)”的模式，這無疑降低了基層政府的自主性和獨立性，也引發(fā)了基層政府事權(quán)與財權(quán)的矛盾。過多的層級會使中央的政策在實施過程中扭曲變形，出現(xiàn)多種信息漏損、政策歪曲以及資源浪費等現(xiàn)象。為了解決這一問題，可沖破職責(zé)同構(gòu)的束縛。將低級次政府能夠解決的公共服務(wù)與事物均交由其承辦，若低級次政府無力解決的事物要按照區(qū)域性原則、受益原則、效率原則進行處理。區(qū)域性原則主要是根據(jù)公共品消費人群的區(qū)域性特征來進行職權(quán)的劃分，受益原則是根據(jù)公共品的受益范圍來劃分，效率原則是根據(jù)公共品的配置效率來劃分職權(quán)。

(二)減少政府層級

過多的行政層級必然帶來較高的管理成本和較低的管理效率。要想從根本上解決財政困境，只有相應(yīng)的減少財政分級，盡量擴大管理跨度。由于政府層級決定財政層級，要解決財政級次問題帶來的經(jīng)濟影響，必須要減少政府層級，將財政級次縮減到中央—省—市（縣）三級。各地經(jīng)濟的發(fā)展與政府層級息息相關(guān)，要解決財政問題可通過中央財政—省級財政—縣級財政的實際形式落實下來。這種形式對解決地區(qū)間的財政困境有著巨大的貢獻，在此基礎(chǔ)上對基層財政機關(guān)的事權(quán)進行合理的界定，對財力進行合理的劃分，才能使基層政府可支配的財力與事權(quán)更加適應(yīng)，從而達到事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，解決財政困境。突破“一級政府一級財政”的束縛，規(guī)范稅收的征收，規(guī)避亂收費的現(xiàn)象。同時加強支出管理，解決基層政府的工資問題和債務(wù)問題。

(三)加強政府間的溝通交流

政府應(yīng)盡可能少的干預(yù)市場，采取培育和擴展市場的態(tài)度來促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的和諧發(fā)展。為了確?；鶎迂斦母矬w制下區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要加強各級政府間的溝通交流，以區(qū)域性經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向，將政府作為經(jīng)濟管理者的身份逐漸調(diào)整為市場的服務(wù)者，促使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。調(diào)整并完善各級政府間的財政體制，使各地經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，才能有效的解決基層財政問題。

(四)組織形式以及組織結(jié)構(gòu)的改革

1、組織形式多樣化

中央政府首先會按照統(tǒng)一的標準發(fā)布一些政策規(guī)定，同時要求各地?zé)o差別的遵照執(zhí)行。然而各地具有不同的實際情況，這就要求對中央政策進行彈性的調(diào)整，允許地方政策在實施時多樣性的存在。增加中央政府的政策靈活性，促進基層組織形式的多樣化。

2、組織結(jié)構(gòu)扁平化

借鑒企業(yè)制度改革中對組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的研究，盡可能少的減少垂直層次，將權(quán)利均態(tài)分布。使用扁平化的組織結(jié)構(gòu)比傳統(tǒng)的金字塔式結(jié)構(gòu)有更好的管理效果。扁平化的組織結(jié)構(gòu)可以增加部門間的溝通協(xié)作，也促進了信息資源的共享，從而減少了資源的浪費[6]。精簡的縱向結(jié)構(gòu)可以提高部門間的工作效率，縮小管理成本，信息傳達的速度也會更快，這能夠使各項基層事物得到及時處理，縮短了決策速度，具有更高的工作效率。

四、結(jié)束語

綜上所述，本文通過對基層財政體制多級次的問題引發(fā)的地方財政困境以及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的問題進行分析，進而探討財政體制改革中的級次問題對經(jīng)濟的影響，最后根據(jù)我國目前存在的財政級次現(xiàn)狀以及對經(jīng)濟的影響提出相應(yīng)的改進措施，通過不斷優(yōu)化各地的財政體制來促進經(jīng)濟的快速發(fā)展以及社會的和諧穩(wěn)定。

[1]秦勇.我國財政收支法律制度存在的問題及其完善[J].理論月刊,2012,11

[2]王佳.財政級次改革研究[J].合作經(jīng)濟與科技,2010,8

[3]湯伶俐.我國縣級財政困難與省管縣財政體制研究[J].經(jīng)濟研究參考,2009,12

[4]段平,張德武.淺談如何健全基層財政考核機制[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2012,7

[5]寧凌玥.推進“省管縣”改革的思考[J].商,2013,5

[6]彭健.分稅制財政體制改革20年:回顧與思考[J].財經(jīng)問題研究,2014,12