公眾參與陜南移民搬遷問題研究

沈 凡，李松柏

(西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，楊凌 712100)

一、前言

所謂公眾參與是指社會群眾，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的參與到政府的公共政策中，并通過一定的方式表達(dá)對公共政策意見和看法，對政策的制定和實(shí)際效果產(chǎn)生積極影響的行為。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的今天，公眾參與不僅是一種重要的民主表現(xiàn)形式，還在解決社會轉(zhuǎn)型期中存在的問題上起著關(guān)鍵作用。

陜南避災(zāi)移民項(xiàng)目雖然在保障山區(qū)群眾人身及財(cái)產(chǎn)安全方面卓有成效，然而在實(shí)際的移民搬遷實(shí)施過程中產(chǎn)生了不少問題。移民搬遷過程中公眾參與嚴(yán)重缺失，公眾的利益得不到滿足;搬遷政策基本取決于政府內(nèi)部決策和專家論證，與移民政策主體的公眾產(chǎn)生嚴(yán)重的脫節(jié)，移民政策的科學(xué)性受到了質(zhì)疑。這里試圖從公眾參與角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)并解決移民搬遷中存在的問題，從而提升移民項(xiàng)目的有效性。

二、公眾參與問題研究

國外學(xué)者在政府公共決策中公眾參與問題做了比較深入的研究。公眾參與理論最早起源于公民政治民主理論，眾多學(xué)者強(qiáng)調(diào)政治民主的實(shí)現(xiàn)是一定要通過民主參與的形式完成?？贫髟凇墩撁裰鳌分兄赋觥懊裰鬟^程的本質(zhì)就是參與決策”［1］。通過直接或間接的方式參與到影響自身利益的決策中，公民可以表達(dá)自己的意愿和選擇，從而影響政府的決策，穩(wěn)妥地解決政府與公民直接的矛盾沖突。

公眾理論先驅(qū)者謝里·安斯坦在比較不同國家公民參與發(fā)展水平和制度演進(jìn)的基礎(chǔ)上，提出了“公民參與階梯理論”，討論了公眾參與發(fā)展可能出現(xiàn)的不同階段。在此基礎(chǔ)上經(jīng)過學(xué)者的不斷探索，公眾參與已脫離最初的價(jià)值理論體系的構(gòu)建，開始涉及具體的操作。通過對不同公眾參與程度的分析，建立不同層級的操作模型，為公共政策制定者提供有效的解決方式。

世界銀行在非自愿移民領(lǐng)域最早開始踐行公眾參與問題的研究，強(qiáng)調(diào)“參與式發(fā)展”，世行認(rèn)為讓公眾參與到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)之中，不但可以調(diào)動公眾的積極性，也是確保項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，對于扶貧、改善社會公平至關(guān)重要。

我國在公眾參與非自愿移民研究始于20世紀(jì)90年代，最初的研究主要圍繞世界銀行已有的項(xiàng)目開展，但只停留在宏觀理論層面，如公眾參與的重要性、參與過程、參與方式相關(guān)內(nèi)容，缺乏創(chuàng)新與可行性，目前國內(nèi)存在公民參與公共政策嚴(yán)重不足的現(xiàn)象［2］。同時(shí)，國內(nèi)學(xué)者在庫區(qū)移民的研究中指出:影響公眾參與不足的主要問題在于制度的缺乏和公民參與能力不足。也有學(xué)者認(rèn)為，參與的成本與效益是影響公眾參與的主要因素。隨著研究不斷深入系統(tǒng)化，公民參與公共政策的現(xiàn)狀將會逐步改善。

三、陜南移民搬遷公眾參與現(xiàn)狀

陜南前所未有的大規(guī)模移民必然產(chǎn)生不少問題，如安置問題嚴(yán)重、移民上訪、社會矛盾沖突等，引起各界的廣泛關(guān)注［3］?，F(xiàn)階段移民的公共政策由政府主導(dǎo)、公眾參與的形式展開，在政府與公眾博弈的過程中，雖然公眾的影響力逐步增大，但還是處于弱勢地位。本次研究結(jié)合國內(nèi)外公眾參與非自愿移民的研究成果，在陜南移民搬遷安置計(jì)劃過程、移民搬遷及恢復(fù)過程兩大方面呈現(xiàn)公眾參與的現(xiàn)狀。

(一)移民搬遷安置計(jì)劃過程

在計(jì)劃階段公眾參與主要體現(xiàn)在信息公開發(fā)布與研討會。在信息的公開及發(fā)布中，移民通過媒體，如廣播、網(wǎng)絡(luò)、電視、村級廣播，或下達(dá)的宣傳文件、村民大會、座談會等了解移民搬遷的基本信息，使移民對安置補(bǔ)償、安置地點(diǎn)、安置點(diǎn)的建設(shè)有基本的了解;移民參與村級研討會或縣鎮(zhèn)級研討會，討論決定安置方式的選擇，具體包括安置地點(diǎn)選擇、宅基地分配、安置房屋建設(shè)、補(bǔ)償款及安置費(fèi)的發(fā)放。

(二)移民搬遷過程及恢復(fù)

移民參與政府和非政府組織的公眾調(diào)查，反饋對移民搬遷、安置效果的滿意程度以及生產(chǎn)恢復(fù)狀況等相關(guān)問題。在缺乏公眾調(diào)研的地區(qū)，一些移民采用信訪、申訴等方式維護(hù)自身的利益。

四、公眾參與陜南移民搬遷中存在的問題

(一)法律法規(guī)缺失

法律法規(guī)及政策缺失、參與機(jī)制不健全是當(dāng)前制約陜南移民搬遷公眾參與的制度性原因［4］。中國在災(zāi)害移民理論研究、政策法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計(jì)方面基本處于空白狀態(tài)。以地質(zhì)災(zāi)害移民為例，2004年3月施行至今的《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第十九條規(guī)定:“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門及時(shí)采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全”。這是目前少有的針對地質(zhì)災(zāi)害移民的法規(guī)。然而具體到地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)程度或風(fēng)險(xiǎn)符合什么樣條件，才必須實(shí)施移民搬遷;對因自然因素造成地質(zhì)災(zāi)害搬遷避讓，中央和地方事權(quán)、財(cái)權(quán)如何劃分;遷出地如何重新規(guī)劃設(shè)計(jì)和治理等，卻無明文法規(guī)可循，這就導(dǎo)致實(shí)際操作層面缺乏明確的理論與政策依據(jù)。

(二)移民主體地位缺失

陜南移民搬遷主要是以政府政策為主導(dǎo)，然而作為公共政策最終的收益和使用者的移民，在移民政策中卻沒有發(fā)揮相應(yīng)的主體作用?！蛾兡系貐^(qū)移民搬遷安置工作實(shí)施辦法》中沒有提及公眾參與的具體辦法，地方政府在移民辦法的具體實(shí)施中也是生搬硬套。各級政府對于參與移民的公眾參與抱有懷疑和警惕的態(tài)度，擔(dān)心公眾參與會影響到他們的權(quán)利、決策效率、移民安置工作的進(jìn)度，同時(shí)增加移民安置成本以及其他負(fù)面作用。

(三)信息不對等與缺乏客觀真實(shí)性

陜南大規(guī)模移民背景決定了災(zāi)害移民的被動性，因此地方政府在執(zhí)行移民政策時(shí)很難將具體的移民信息告知大眾。各級政府只重視項(xiàng)目的具體實(shí)施，期間很少通過有效途徑將項(xiàng)目具體信息傳遞給移民，移民只能通過電視、報(bào)紙或者村委會了解移民項(xiàng)目的基本情況，而具體的實(shí)施辦法如搬遷怎樣進(jìn)行、補(bǔ)償何時(shí)到位、房屋如何分配、就業(yè)生活如何解決等問題卻無法知曉。在移民項(xiàng)目的具體實(shí)施中，這種嚴(yán)重的信息不對稱導(dǎo)致了很多問題。

(四)缺乏移民信息反饋

移入地的發(fā)展是移民系統(tǒng)的重心，然而陜南一些移民安置區(qū)出現(xiàn)了所謂的“重建不重管”現(xiàn)象。例如安置小區(qū)沒有建設(shè)垃圾放置點(diǎn)，導(dǎo)致垃圾遍地都是，惡臭味彌漫，衛(wèi)生條件十分惡劣;安置小區(qū)沒有建衛(wèi)生室，農(nóng)民看病很不方便;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)不到位，經(jīng)常停水停電。產(chǎn)生這些問題的原因不單是政府不重視管理，更是因?yàn)槿狈σ环N有效的反饋機(jī)制，使政府與廣大移民脫節(jié)，政府不是不重視移民的生活，而是有時(shí)候確實(shí)不知道移民到底需要什么。

五、提高促進(jìn)陜南移民搬遷公眾參與發(fā)展的措施

當(dāng)前陜南移民公眾參與還處于一片空白的階段，距離實(shí)現(xiàn)“移得出、穩(wěn)得住、能致富”這個(gè)目標(biāo)還差得很遠(yuǎn)，綜合以上所闡述的問題，在結(jié)合移民搬遷中的實(shí)際情況，這里提出以下可能對移民公眾參與問題產(chǎn)生改善的幾點(diǎn)對策意見。

(一)完善公眾參與法律與制度

國家已經(jīng)出臺了公眾參與公共政策方面的相關(guān)法律法規(guī)，但這在陜南移民搬遷的具體實(shí)踐中只能起到政策性指導(dǎo)的作用，缺乏可操作性，各地政府還需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定出一套有章可循的公眾參與政策，使移民公眾參與問題制度化、程序化。隨著公眾民主意識的不斷提高，移民要求參與公共決策的呼聲越來越高，地方政府必須要認(rèn)識到公眾參與的重要性，打造出一個(gè)雙方可以共同協(xié)商的平臺［5］。在健全法律與制度的基礎(chǔ)上，移民搬遷的相關(guān)事務(wù)公眾與政府可以自由互動，協(xié)調(diào)事務(wù)，很容易達(dá)成共識，避免了沖突，大大提高了移民搬遷的效率與決策的科學(xué)民主性。

(二)合理引導(dǎo)提高公眾參與意識

諸多國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，影響移民公眾參有兩個(gè)主要因素，其一來自各級政府方面的阻力，其二公眾參與意識不高。陜南移民基本都來自山區(qū)，受教育及文化水平較低，法律、民主意識淡薄，受傳統(tǒng)觀念個(gè)人利益服從集體利益影響很大，同時(shí)也不知道如何參與到公共決策之中。陜南移民公共參與意識最原始的動力來自維護(hù)自身的利益，一般采用信訪、申訴等極端方式，使利益矛盾沖突更加嚴(yán)重［6］。作為開放型的政府，有責(zé)任也有必要合理引導(dǎo)移民的公共參與方式與意識，從內(nèi)部化解與移民的阻力，通過明確的法律制定規(guī)定公眾參與的方式與途徑，并廣泛的對移民進(jìn)行民主法律教育，提高公眾參與意識，將移民的才智通過合理的渠道發(fā)揮在陜南移民搬遷的問題上。

(三)多方參與

陜南移民搬遷項(xiàng)目屬于政府主導(dǎo)型，公眾參與意識不高，搬遷過程中產(chǎn)生的大部分問題是通過非政府的學(xué)者或媒體反映出來的。在移民公眾參與的問題中，確保所有移民都參與到公眾決策之中是不現(xiàn)實(shí)的，這就需要引入第三方力量的介入，實(shí)現(xiàn)政府與廣大移民的利益平衡［7］。在陜南移民項(xiàng)目中，政府可以對非政府移民搬遷組織進(jìn)行培養(yǎng)，通過非政府組織參與逐漸過渡到移民公眾參與，實(shí)現(xiàn)政府與公眾利益的平衡。

(四)提高政府信息透明度與宣傳力度

隨著法律的健全與政府公共服務(wù)能力的逐步提升，政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，敢于對信息進(jìn)行公開。公眾參與的有效性完全建立在政府公開信息有效性的基礎(chǔ)上。首先政府要擴(kuò)大信息公開范圍與透明度，克服思想觀念障礙，打破過去時(shí)間與空間的障礙，將信息完整準(zhǔn)確地公開出來，提高政府與公眾的溝通效率。其次，要拓寬政府信息公開渠道，在移民搬遷過程中，通過電視媒體、報(bào)紙、廣播、刊物等，向移民宣傳搬遷的具體計(jì)劃、相關(guān)補(bǔ)償，使移民對搬遷信息充分了解。在比較偏僻的地方可以發(fā)放移民宣傳手冊，通過村委會將移民信息傳達(dá)下去，同時(shí)收集移民所反饋的問題。

六、結(jié)論

實(shí)行公眾參與不僅是陜南移民搬遷評價(jià)的要求，也是我國現(xiàn)階段民主進(jìn)程和構(gòu)建和諧社會的要求。公眾參與的發(fā)展，鼓勵(lì)了公眾參與移民搬遷的熱情，保護(hù)了處于劣勢地位公眾的權(quán)益，公眾參與更是成為開發(fā)方規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的一種有益的方式，增強(qiáng)了相關(guān)部門間的溝通和政策的透明度，具有非常重要的意義。我國的公眾參與研究較之西方國家，雖然在研究深度及廣度上都有不足，并且實(shí)際操作中還存在種種問題，但是如果我們在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，發(fā)展適合我國國情的公眾參與，中國的環(huán)境影響評價(jià)制度便能跨上一個(gè)新臺階，切實(shí)發(fā)揮其作用。

［1］科恩.論民主［M］.北京:商務(wù)印書館，2004.

［2］何文盛，廖玲玲，孫露文，張恒.中國地方政府績效評估中公民參與的障礙分析及對策［J］.蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2011，39(1):80 －86.

［3］彭潔.對陜南移民搬遷的思考［J］.產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2011(18):7－8.

［4］鄭志龍.走向地方治理后的政府績效評估［J］.中國行政管理，2009(1):49－54.

［5］魏建森.論公眾參與視角下的公共政策績效評估［J］.黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，20012，24(3):96－98.

［6］陳文江，周亞平.公眾參與方式與社會轉(zhuǎn)型中的“逆轉(zhuǎn)型”現(xiàn)象—以Y市政府搬遷中的公眾參與為例［J］.北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2007，7(5):14－20.

［7］吳建南，莊秋爽.“自上而下”評價(jià)政府績效探索:“公民評議政府”的得失分析［J］.理論與改革，2004(5):69－71.