民族工作成效與少數(shù)民族政治認(rèn)同的關(guān)系研究

李京樺

（中央民族大學(xué)，北京 100081）

政治認(rèn)同是多民族國(guó)家實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的重要保證，是凝聚各民族的政治理想和政治價(jià)值的重要力量。政治認(rèn)同形成是一個(gè)過程，并受內(nèi)在生成機(jī)制的影響。文中的政治認(rèn)同主要指少數(shù)民族成員對(duì)當(dāng)前政治體系的認(rèn)同即政治體系被認(rèn)同。被認(rèn)同主要是指現(xiàn)行的政治體系如何通過自身的運(yùn)作，如何通過自身的不斷調(diào)整與完善，來滿足少數(shù)民族成員的利益需求，從而促使該體系逐步被少數(shù)民族成員在心理上產(chǎn)生認(rèn)同的過程。[1]在少數(shù)民族政治認(rèn)同提升方面，中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過程中已經(jīng)積累了成功的歷史經(jīng)驗(yàn)——民族工作的成效。認(rèn)真思考以往的民族工作經(jīng)驗(yàn)，有助于客觀地面對(duì)我國(guó)存在民族工作成效失衡的情況。事實(shí)上，我們需要揭示我國(guó)民族工作中存在著的作風(fēng)官僚、思想僵化和違法亂紀(jì)的現(xiàn)象，及其對(duì)黨和國(guó)家的權(quán)威以及少數(shù)民族的政治認(rèn)同形成的影響。

一、少數(shù)民族對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨政治認(rèn)同生成的歷史經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能戰(zhàn)勝國(guó)民黨，是因?yàn)槠渲鲝埡妥谥即砹吮粍兿骱捅粔浩鹊娜嗣竦睦妫谥袊?guó)各族人民中形成了強(qiáng)烈的政治認(rèn)同。在新民主主義時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨是通過細(xì)致入微民族工作的開展和嚴(yán)格的組織紀(jì)律幫助少數(shù)民族推翻剝削和壓迫制度，贏得少數(shù)民族政治認(rèn)同的。在新民主主義革命時(shí)期少數(shù)民族對(duì)黨的政治認(rèn)同是主要通過對(duì)黨的權(quán)威的承認(rèn)、黨的路線、思想和對(duì)黨革命的支持來體現(xiàn)和反映的。

（一）少數(shù)民族對(duì)黨政治認(rèn)同生成的重要途徑——民族工作

縱觀中國(guó)現(xiàn)代史，少數(shù)民族對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨政治認(rèn)同的產(chǎn)生，是與黨針對(duì)少數(shù)民族所開展的工作分不開，與黨密切聯(lián)系群眾的路線、切實(shí)關(guān)心少數(shù)民族的利益和需求分不開的。民族工作的成效決定著少數(shù)民族的政治認(rèn)同。

1.黨在革命活動(dòng)中非常重視民族政策。不同時(shí)期革命的環(huán)境不同，政策的重點(diǎn)不同。共產(chǎn)黨二大、三大時(shí)期為了獲得少數(shù)民族對(duì)共產(chǎn)黨的支持，十分重視民族問題和民族政策。如二大提出推翻國(guó)際帝國(guó)主義的壓迫，達(dá)到中華民族的完全獨(dú)立；統(tǒng)一中國(guó)本部（包括東三?。幻晒?、西藏、回疆三部實(shí)行自治等。[2]“三大”時(shí)期提出了“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國(guó)本部的關(guān)系由各該民族自決?！盵2]土地革命時(shí)期，民族自決主張?jiān)诟锩鼊?dòng)員中的地位迅速上升，并被中共列入了在民族問題上的十大政綱之一。[2]中華工農(nóng)蘇維埃第一次代表大會(huì)《關(guān)于中國(guó)境內(nèi)少數(shù)民族民族問題的決議案》提出，中華蘇維埃共和國(guó)的目的是建立一個(gè)沒有民族界限的國(guó)家；消滅一切民族間的仇視與成見。[2]抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為避免日本分裂中國(guó)把民族自決修改為民族區(qū)域自治。這一時(shí)期的民族政策除了發(fā)展民族文化、尊重宗教信仰自由等方面外，主要還制定承認(rèn)少數(shù)民族有權(quán)利建立自己的武裝、建立各級(jí)少數(shù)民族委員會(huì)；、嚴(yán)禁商人重利盤剝少數(shù)民族等內(nèi)容。這一時(shí)期黨在少數(shù)民族工作中非常重視少數(shù)民族的情感需求和利益需求。這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨還做了制度上的探索，創(chuàng)造性地提出了民族區(qū)域自治，創(chuàng)建了各級(jí)各類民族院校，培養(yǎng)少數(shù)民族學(xué)生；幫助少數(shù)民族建立抗日武裝和各級(jí)根據(jù)地政權(quán)；在少數(shù)民族地區(qū)成立民族工作委員會(huì)以及對(duì)民族問題開展了實(shí)地調(diào)查?？傊@一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨開始以執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的態(tài)度對(duì)待民族問題和處理民族問題了。

2.黨在民族工作中非常尊重少數(shù)民族，非常注意爭(zhēng)取少數(shù)民族。中國(guó)共產(chǎn)黨不但非常重視少數(shù)民族地位，還經(jīng)常深入到少數(shù)民族中去做民族工作調(diào)節(jié)民族關(guān)系。紅軍長(zhǎng)征時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨非常尊重少數(shù)民族，幫助少數(shù)民族建立了自己的政府和少數(shù)民族自己的武裝。如在四川彝區(qū)，紅軍還幫助果基小葉丹建立了“中國(guó)彝民紅軍沽基支隊(duì)”。這一時(shí)期少數(shù)民族對(duì)共產(chǎn)黨的政治認(rèn)同逐漸提高，如苗族老百姓就稱贊紅軍是“天底下最好的軍隊(duì)”，回族同胞則稱紅軍為“仁義之師”，而藏族人民更是把紅軍說成是“菩薩兵”。[3]為了團(tuán)結(jié)蒙古族，中共中央還舉行成吉思汗祭典，并于1940年3月31日正式成立了“蒙古文化促進(jìn)會(huì)”。之后，在延安還建立了成吉思汗紀(jì)念堂并建立了蒙古文化陳列室。新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨和紅軍針對(duì)注重少數(shù)民族的實(shí)際需求開展民族工作。

3.共產(chǎn)黨員在與少數(shù)民族的交往中十分注意自律和守紀(jì)律。在新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨和他領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)堅(jiān)持“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”，明令不能侵犯少數(shù)民族的財(cái)產(chǎn)，尊重蒙、回少數(shù)民族的宗教、文化及風(fēng)俗習(xí)慣，告示實(shí)行民族平等和民族區(qū)域自治。如紅軍在經(jīng)過苗族聚居區(qū)時(shí)，總政治部就明令“山田牛少，居民視牛如命，絕不應(yīng)殺牛，土豪牛要發(fā)給群眾，嚴(yán)厲處罰亂殺牛者?！盵2]如1945年10月23日《中共中央關(guān)于內(nèi)蒙工作方針給晉察冀中央局的指示》中就強(qiáng)調(diào):“我軍必須保持良好紀(jì)律，尊重蒙人風(fēng)俗習(xí)慣，絕不隨意奪取蒙人的財(cái)物、牛、羊和觸犯蒙人的禁忌。”該指示還責(zé)成烏蘭夫“負(fù)責(zé)擬定我軍進(jìn)入蒙區(qū)及對(duì)蒙人的紀(jì)律及必須注意的事項(xiàng)數(shù)則，以資遵守?！盵2]“在國(guó)民黨橫征暴斂之時(shí)，中共滇西工委在蘭坪組建的啦井后勤分部下令廢止國(guó)民黨政府的“過橋捐”，并發(fā)放食鹽2000多擔(dān)給當(dāng)?shù)厝罕?。贏得是當(dāng)?shù)厝嗣竦闹С趾唾澴u(yù)，當(dāng)?shù)厝丝诳谙鄠鳌斑^橋不要捐，吃鹽不要錢，是從古以來都沒有過的事，國(guó)民黨欺壓我們傈僳、怒子，而共產(chǎn)黨喜歡我們傈僳、怒子，共產(chǎn)黨真好!”[4]

新民主主義革命時(shí)期少數(shù)民族政治認(rèn)同就是少數(shù)民族對(duì)共產(chǎn)黨權(quán)威的承認(rèn)、革命的支持、綱領(lǐng)政策的信任。這一時(shí)期黨的民族工作的主要特點(diǎn)是：為民、紀(jì)律、責(zé)任性和效益性。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)征、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期都深入到了少數(shù)民族地區(qū)特別是革命根據(jù)地的少數(shù)民族居住地區(qū)。針對(duì)少數(shù)民族受到的歧視和壓迫，不但在政策中規(guī)定其平等的地位，在實(shí)際中成立少數(shù)民族工作委員會(huì)，幫助他們建立少數(shù)民族自己的武裝，建立少數(shù)民族自己的自治政權(quán)，創(chuàng)辦少數(shù)民族院校，為少數(shù)民族培養(yǎng)人才，持續(xù)地對(duì)少數(shù)民族提供精神和物質(zhì)上的幫助。中國(guó)共產(chǎn)黨就是通過這種細(xì)致入微的民族工作贏得了少數(shù)民族的政治認(rèn)同。

（二）少數(shù)民族對(duì)黨政治認(rèn)同形成條件和影響因素

政治認(rèn)同具有穩(wěn)定社會(huì)和凝聚不同群體的力量，政治認(rèn)同表現(xiàn)為對(duì)政權(quán)、政黨等的合法性的承認(rèn)。在新民主主義革命時(shí)期，黨的民族工作開展得好的時(shí)期，少數(shù)民族對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的政治認(rèn)同感就強(qiáng)。這一時(shí)期少數(shù)民族對(duì)共產(chǎn)黨的事業(yè)的支持和幫助，主要是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨能夠針對(duì)少數(shù)民族實(shí)行平等的民族政策和開展務(wù)實(shí)的民族工作，在少數(shù)民族中形成了較高的政治權(quán)威。中國(guó)共產(chǎn)黨及其軍隊(duì)紀(jì)律嚴(yán)明，深入少數(shù)民族基層、能照顧到少數(shù)民族實(shí)際需求、民族政策又尊重、扶持和照顧到了少數(shù)民族的權(quán)益，因而受到少數(shù)民族的歡迎和認(rèn)可。當(dāng)然，少數(shù)民族對(duì)共產(chǎn)黨的政治認(rèn)同與黨所展開的民族工作成效分不開的。一些時(shí)候如“文化大革命”時(shí)期黨的工作和政策有一些失誤和不足，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的威信，也嚴(yán)重影響了少數(shù)民族對(duì)黨和政府的信心。

弗洛伊德認(rèn)為，認(rèn)同是個(gè)體與他人、群體或被模仿人物在情感上、心理上趨同的過程。[5]弗洛伊德提出的認(rèn)同定義無疑具有豐富的理論內(nèi)涵，不管弗洛伊德的定義是否完備，眾所周知的是，認(rèn)同是非常復(fù)雜的概念，認(rèn)同的復(fù)雜性，帶來政治認(rèn)同內(nèi)涵的多元性。宏觀政治認(rèn)同是指人們?cè)谏鐣?huì)政治生活中產(chǎn)生一種感情和意識(shí)上的歸屬感。[6]在本文中我們所關(guān)注的政治認(rèn)同，簡(jiǎn)而言之就是個(gè)體（包括多民族國(guó)家中的民族個(gè)體）是否將國(guó)家的利益視為自己的利益，政治體系如何使國(guó)家的公共利益符合個(gè)體（包括多民族國(guó)家中的民族個(gè)體）的利益，從而帶來政治認(rèn)同。自覺的政治認(rèn)同不是一成不變的，垂手可得。國(guó)家與公民個(gè)體（包括多民族國(guó)家中的民族個(gè)體）的關(guān)系如何，國(guó)家和政府能否使公共利益最大化決定著公民個(gè)體（包括多民族國(guó)家中的民族個(gè)體）自覺認(rèn)同的形成。因此，就需要充分重視政治體系中多元的認(rèn)同對(duì)象，比如制度、政黨、政治理想、政策執(zhí)行、政治現(xiàn)實(shí)、執(zhí)政方式等，這些對(duì)象在現(xiàn)實(shí)生活中如何照顧和維護(hù)人民的利益。由于我國(guó)是議行合一的國(guó)家，政府的公共服務(wù)人員在政策的制定和執(zhí)行中是政黨權(quán)威的體現(xiàn)，所以政府決策的制定、實(shí)施與執(zhí)行、以及政策目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)的是否吻合、在具體執(zhí)政中所表現(xiàn)出來的態(tài)度、技術(shù)能力、道德、智慧和信仰都決定著人們對(duì)政府和政黨的感情和判斷，影響著政治認(rèn)同的形成。

二、我國(guó)少數(shù)民族政治認(rèn)同危機(jī)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)及其原因

關(guān)于政治認(rèn)同危機(jī)的表現(xiàn)，呂元禮明確地闡述為，第一，對(duì)政府權(quán)威的認(rèn)同危機(jī)。第二，表現(xiàn)為政治信仰、信任、信心危機(jī)的政治認(rèn)同危機(jī)。政治信仰危機(jī)就是人們對(duì)一定政治意識(shí)形態(tài)的認(rèn)同危機(jī)。政治信任危機(jī)就是人們對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)同危機(jī)。政治信心危機(jī)是指對(duì)政治目標(biāo)的認(rèn)同危機(jī)。[7]目前，少數(shù)民族的政治認(rèn)同危機(jī)主要以信仰、信任、信心等形式表現(xiàn)出來。

（一）民族政策利益失衡帶來的少數(shù)民族心理體驗(yàn)危機(jī)

社會(huì)學(xué)家周曉虹曾經(jīng)提出過“中國(guó)體驗(yàn)”的概念，。生活的體驗(yàn)是與政治認(rèn)同密切相連的心理情感。周曉虹認(rèn)為“中國(guó)體驗(yàn)”是作為變遷的一種精神景觀，人格的二元特征或社會(huì)心態(tài)的兩極化是其本質(zhì)特征，表現(xiàn)為傳統(tǒng)與現(xiàn)代的頡頏、理想與現(xiàn)實(shí)的落差、城市與鄉(xiāng)村的對(duì)峙、東方與西方的沖突、積極與消極的共存。[8]中國(guó)體驗(yàn)可以是積極的也可以是消極的，可以是整個(gè)中國(guó)人的一種精神反應(yīng)，也可以是某一群體的單一的精神狀態(tài)。但是無論怎樣，體驗(yàn)是與時(shí)代精神緊密相連的，在社會(huì)制度、結(jié)構(gòu)、階層、生活方式、消費(fèi)方式都發(fā)生巨大變遷的時(shí)候，如果拒絕關(guān)注身處其中的人的心理、心態(tài)和精神的變化，就無法解釋和解決當(dāng)前出現(xiàn)的社會(huì)問題。[8]在政治體系中，政府是政策的主體，政策是政府協(xié)調(diào)利益的工具，政策的制定是為了協(xié)調(diào)社會(huì)中復(fù)雜的利益關(guān)系，政策的傾向意味著對(duì)某種利益的照顧，由此，所有的心理體驗(yàn)都是政策失衡帶來的現(xiàn)實(shí)反映。

目前，少數(shù)民族在縱向上與過去相比經(jīng)濟(jì)、生活水平是獲得了很大的進(jìn)步，橫向的與沿海和內(nèi)地相比，卻存在著很大的差距。少數(shù)民族沒有完全達(dá)到民族政策所承認(rèn)的平等，反而在現(xiàn)代化急速的發(fā)展中，打開了眼界看到了差距。原有的寧靜一旦被打破，就很難把眼界重新關(guān)閉。少數(shù)民族的人們目睹了經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利益，也希望能獲得利益；而實(shí)際的情況是，資源被開采，大部分利益被別人拿走，自己所得利益不多。

對(duì)于利益協(xié)調(diào)的有效做法是對(duì)礦產(chǎn)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的稅收監(jiān)管。我國(guó)在少數(shù)民族礦產(chǎn)資源開采上，征收的稅收是20%，很多國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的稅收超過30%，比如澳大利亞，為了防止稅賦轉(zhuǎn)移，征收的是企業(yè)利潤(rùn)所得稅的30%。關(guān)于國(guó)有企業(yè)，在新加坡政企聯(lián)營(yíng)的淡馬錫公司，不僅經(jīng)營(yíng)的時(shí)候不能得到政府的照顧，盈利所得多回饋政府財(cái)政，用來再分配和協(xié)調(diào)國(guó)家利益，而不是讓個(gè)人從中獲得極大的利潤(rùn)。對(duì)富人征收稅率用來改善窮人的福利是目前很多國(guó)家政策協(xié)調(diào)利益的做法，只有這樣才能保證每個(gè)人都在改革中獲得利益。對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的礦業(yè)征收高額稅收，用于財(cái)政上對(duì)少數(shù)民族利益的分配，才能保證少數(shù)民族在改革中獲得利益，否則在改革中不能分得利益的少數(shù)民族會(huì)有一種被蒙騙和掠走的感覺。事實(shí)上，體驗(yàn)是一種感覺，認(rèn)同是一種情感的歸屬，情感歸屬是建立在感覺之上的。從感覺來說，如果不能制定明確的法律，那么沒有法律的狀態(tài)比有不確定的法律要好，威信被侵蝕就會(huì)帶來認(rèn)同的疏離。在改革和現(xiàn)代化的發(fā)展中，民族之間的差距越來越大，民族自治地方內(nèi)部的差距也越來越大。少數(shù)民族的中國(guó)體驗(yàn)越來越表現(xiàn)出本文所言的憂傷的維度：一定程度的信任危機(jī)、對(duì)他族的仇視、身份的疏離和冷漠、仇富和恨官、焦慮與倦怠以及對(duì)國(guó)家政治認(rèn)同的懈怠感。

（二）民族政策執(zhí)行失衡帶來的少數(shù)民族認(rèn)知失調(diào)信任危機(jī)

“民族政策作為黨和國(guó)家調(diào)節(jié)民族關(guān)系，處理民族問題的措施、規(guī)定的總和，它的貫徹落實(shí)，對(duì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)民族發(fā)展，推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著重要的意義。”[9]（P71）我國(guó)民族政策執(zhí)行不力或者民族政策沒有達(dá)到預(yù)期目的，其中重要的原因是：民族政策只提出了原則性的要求，如果沒有可操作性的配套的具體措施，具體操作起來有很大困難；加上民族地區(qū)缺乏人才，政府還有一些腐敗現(xiàn)象，可能導(dǎo)致政策執(zhí)行不力或扭曲等現(xiàn)象，那就可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)民族政策的信任缺失和道德降低的危險(xiǎn)。這些又與沒有民族政策評(píng)估機(jī)制密切相關(guān)。“制定的政策究竟好不好、政策實(shí)施以后有沒有達(dá)到預(yù)定的結(jié)果，必須通過嚴(yán)格的程序、周全的資料和科學(xué)的手段加以客觀評(píng)估才能得出結(jié)論?！盵10]認(rèn)真分析我國(guó)民族政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，完善民族政策監(jiān)督機(jī)制，做到政策和實(shí)際相符合，才能增強(qiáng)少數(shù)民族和民族地區(qū)對(duì)國(guó)家政策的信心，避免少數(shù)民族對(duì)國(guó)家民族政策的信任危機(jī)。

我們必須注意，在政策目標(biāo)與政策實(shí)踐存在巨大差距的情況下，很難整合少數(shù)民族的政治認(rèn)同。范可認(rèn)為：在一個(gè)多民族的國(guó)家如何保有統(tǒng)一的國(guó)家認(rèn)同和自身的族群和文化認(rèn)同是對(duì)政府和執(zhí)政黨的一大挑戰(zhàn)。國(guó)家必須通過各種承諾及其兌現(xiàn)來取得和換取民眾的信任，民眾對(duì)因?yàn)槌兄Z的兌現(xiàn)而信任這個(gè)國(guó)家，一旦信任，民族對(duì)國(guó)家的認(rèn)同就增強(qiáng)了。對(duì)于所有國(guó)家而言，缺乏互信的相安無事至多只能是過渡性的。[11]因此，從心理和心態(tài)的變化研究政策失衡導(dǎo)致少數(shù)民族的政治認(rèn)同危機(jī)將有助于反思當(dāng)前法制建設(shè)和政策滯后等問題，為合理公正地解決民族問題、提高執(zhí)政能力以及促進(jìn)治理現(xiàn)代化提供建設(shè)性的思路及建議。政策的制定和執(zhí)行，都是人理性的集中體現(xiàn)，因此在政策的制定和貫徹中，政策執(zhí)行的過程、采取的方式、目標(biāo)導(dǎo)向、價(jià)值體現(xiàn)至關(guān)重要，這些環(huán)節(jié)能否提供有效的公共服務(wù)，影響著政府的權(quán)威和政治認(rèn)同的形成。

（三）民族工作中政府權(quán)威濫用與權(quán)威侵蝕引起的道德危機(jī)

政府權(quán)威濫用主要是指公務(wù)官員行使權(quán)力的領(lǐng)域跨越了合法性的領(lǐng)域。在國(guó)家大力整治腐敗的過程中權(quán)威的濫用被越來越多地暴露出來，腐敗、賄賂、欺騙、做假、妨礙司法、裙帶關(guān)系、任人唯親、強(qiáng)取豪奪——這些行為很明顯地違反了法律，也造成了社會(huì)道德的淪喪，觸及了社會(huì)倫理規(guī)范。少數(shù)民族地區(qū)的腐敗比內(nèi)地甚至更嚴(yán)重，城鎮(zhèn)化中違規(guī)操作、貪污受賄、扣押補(bǔ)償款等等腐敗行為層出不窮，少數(shù)民族地區(qū)法律的力量更薄弱。托克維爾說：“人不會(huì)行使權(quán)力而腐敗，不會(huì)因服從習(xí)慣而墮落。但是會(huì)因?yàn)樾惺顾J(rèn)識(shí)到非法的權(quán)力而腐敗，會(huì)因服從他知道是侵占來的，壓迫人的統(tǒng)治而墮落?！盵12]權(quán)威的濫用會(huì)帶來權(quán)威的侵蝕，這在某些方面更是滅頂之災(zāi)。政府權(quán)威的濫用，造成了當(dāng)今社會(huì)的道德危機(jī)。這種侵蝕就是人們對(duì)政府體制、領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)政能力的信任及信心下跌的反映。公務(wù)官員權(quán)威的衰落，會(huì)引起為了恢復(fù)權(quán)威而更加誤用權(quán)威，權(quán)威的衰落會(huì)造成道德的極大的危害，領(lǐng)導(dǎo)階層和公務(wù)人員應(yīng)該是社會(huì)的精英以及最高的道德體現(xiàn)。此外，對(duì)權(quán)威的的質(zhì)疑和不信任已經(jīng)不限于政治和政府，已經(jīng)涉及到了社會(huì)的很多領(lǐng)域：學(xué)校、學(xué)術(shù)、企業(yè)、商業(yè)、軍隊(duì)等。腐敗成為少數(shù)民族地區(qū)民族關(guān)系緊張的重要原因。少數(shù)民族干部的腐敗，導(dǎo)致少數(shù)民族人民對(duì)黨和政策的不信任。

三、解決民族工作成效失衡，增強(qiáng)我國(guó)少數(shù)民族政治認(rèn)同的對(duì)策

民族工作涉及少數(shù)民族的事務(wù)，具有敏感性和政治性，稍有不慎就會(huì)變成民族矛盾和沖突。因此，在民族工作中理應(yīng)更加的公平和高效。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于少數(shù)民族更邊緣的地理位置和更落后的經(jīng)濟(jì)文化形勢(shì)，造成了民族工作中出現(xiàn)了政策執(zhí)行不力、民族地區(qū)有法不依和缺乏人才的現(xiàn)實(shí)情況，。這些都影響了民族工作成效，因而也影響了少數(shù)民族對(duì)黨和政府的政治認(rèn)同，亟待解決。

（一）解決民族政策不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)問題，增強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)民族工作的信心

新中國(guó)成立60多年來，我國(guó)民族政策的基本政策保持不變的情況下，制定了一些解決民族問題的新政策。比如，頒布了《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)行政工作條例》；在經(jīng)濟(jì)方面實(shí)行沿邊開放戰(zhàn)略；實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略等，支持西部民族地區(qū)的發(fā)展。全國(guó)支援西藏的政策力度也是空前的，兩次援藏?zé)o償支援了105項(xiàng)工程。[13]此外，民族教育和文化等事業(yè)方面都在政策上有了新的改進(jìn)。但是，這些政策由于執(zhí)行中不能堅(jiān)持政策必須達(dá)到目標(biāo)的鐵律，致使政策沒有達(dá)到少數(shù)民族繁榮的目的。政策的執(zhí)行力是影響少數(shù)民族對(duì)民族政策信心、民族政策認(rèn)同的主要因素，也是上文已論述的目前我國(guó)少數(shù)民族政治認(rèn)同危機(jī)的主要原因之一。

一是民族區(qū)域自治制度執(zhí)行中的問題。隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，民族區(qū)域自治制度在發(fā)展中面臨一些問題：如關(guān)于民族“自治市”的建立和相關(guān)制度問題；自治地方人才和資源配置不到位，導(dǎo)致民族自治地方和全國(guó)整體收入相比差距很大；還有民族區(qū)域自治法條例規(guī)定不清晰，沒有辦法量化的問題；比如適當(dāng)?shù)恼疹櫍侠砼鋫?、適當(dāng)放寬等這些原則在具體操作中隨意性很強(qiáng)，可操作性不強(qiáng)，這些都影響到了民族區(qū)域自治政策發(fā)揮作用。

二是少數(shù)民族人才的培養(yǎng)和遴選問題。不論在數(shù)量還是質(zhì)量上，少數(shù)民族干部并不能滿足民族地區(qū)工作的需要。作為公務(wù)人員，受到正規(guī)的政治訓(xùn)練，具有良好的政治素養(yǎng)是不可缺少的，少數(shù)民族地區(qū)尤其要培養(yǎng)正直、清廉、不偏不倚在問題和機(jī)會(huì)面前能夠做出正確選擇的人才。而目前，不論是少數(shù)民族還是漢族，真正有能力的人更愿意流向發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化都市發(fā)展。目前少數(shù)民族人才結(jié)構(gòu)不合理，有良好的政治素養(yǎng)和懂得現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的人少，少數(shù)民族干部培養(yǎng)政策在配套和操作中的合理性差。

三是少數(shù)民族地區(qū)教育、就業(yè)中面臨的問題。教育是成功的關(guān)鍵，采取什么樣的措施幫助少數(shù)民族在獲得知識(shí)和技能才是教育改革應(yīng)該注意的方向。當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)教育情況也不容樂觀，少數(shù)民族雙語教學(xué)也一直沒有取得預(yù)期的效果。

四是國(guó)家對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)資源方面的政策執(zhí)行很不規(guī)范。項(xiàng)目隨意的批準(zhǔn)，缺乏科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，存在“人情款”和“撒胡椒面”現(xiàn)象；立項(xiàng)審批不規(guī)范，項(xiàng)目的確定和選擇不合理；使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依，隨意性大，違背?？顚Ｓ迷瓌t。[14]這就造成了一種少數(shù)民族地區(qū)資源被開發(fā)，環(huán)境被破壞，少數(shù)民族地區(qū)依然貧窮落后的狀況。民族地區(qū)是重要的生態(tài)維護(hù)區(qū)，西部民族地區(qū)是重要的江河源頭，不能開發(fā)，更不能過度地開發(fā)。國(guó)家要對(duì)不能開發(fā)資源的地區(qū)建立“利益補(bǔ)償機(jī)制”，并且要長(zhǎng)期執(zhí)行和監(jiān)督，對(duì)于環(huán)境問題，要堅(jiān)持不能看清楚危害時(shí)，不要開發(fā)。

政策設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性和政策設(shè)計(jì)中的現(xiàn)實(shí)性是為了保障人和目標(biāo)的一致并獲得承諾的結(jié)果。因此，公共部門是政府信譽(yù)的托管者，公共部門的是否理性、廉潔和有效，決定政府是否能獲得信任。政府的執(zhí)行能力是政府治理能力的核心內(nèi)容。在政策學(xué)中有這樣的觀點(diǎn)，方案確定的功能占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。[15]政府的治理能力不僅表現(xiàn)在判斷什么政策可行，更在于執(zhí)行中能夠不斷地完善和改進(jìn)政策中的問題，使政策達(dá)到愿景目標(biāo)；政府的執(zhí)行力取決于政府執(zhí)政的方式以及對(duì)敏感政治問題的處理和把握上。

我們要按照習(xí)近平在中央民族工作會(huì)議上的講話精神，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，要做到“兩個(gè)結(jié)合”。一是堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合。二是堅(jiān)持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。落實(shí)民族區(qū)域自治制度，關(guān)鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。同時(shí)，針對(duì)民族區(qū)域自治制度執(zhí)行中的問題，深入研究，采取切實(shí)可行措施實(shí)實(shí)在在解決問題。我們要按照習(xí)近平在中央民族工作會(huì)議上的講話精神，要堅(jiān)持德才兼?zhèn)湓瓌t，大力培養(yǎng)選拔。對(duì)政治過硬、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀少數(shù)民族干部要大膽使用，放到重要領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，讓他們當(dāng)主官，挑大梁。我們要按照習(xí)近平在中央民族工作會(huì)議上的講話精神，解決好少數(shù)民族地區(qū)教育、就業(yè)中面臨的問題，解決好少數(shù)民族地區(qū)資源開發(fā)和少數(shù)民族受惠的問題。

（二）解決民族政策缺乏靈活性問題，增強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)民族工作的信任

政策的執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期的目的，不僅影響著政策執(zhí)行的鐵律，也影響著新政策的制定和開展。由于民族平等、民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮的目標(biāo)未能達(dá)成，自中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)對(duì)少數(shù)民族的政策一直是優(yōu)惠政策，也就是對(duì)少數(shù)民族的“補(bǔ)償政策”，采取的是優(yōu)先發(fā)展政策和傾斜政策。這些政策造成的結(jié)果是一些民族地區(qū)的各級(jí)政府與各行各業(yè)過分依賴民族優(yōu)惠政策，等待新的優(yōu)惠政策出臺(tái)，爭(zhēng)搶更優(yōu)惠政策受益權(quán)。比如，長(zhǎng)期爭(zhēng)搶的國(guó)家級(jí)少數(shù)民族貧困縣及相關(guān)優(yōu)惠政策便是典型。[16]

好的制度應(yīng)該可以激勵(lì)人們發(fā)揮他們的創(chuàng)造力，提高他們的效率和自力更生的能力。針對(duì)少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)條件，采取措施引導(dǎo)少數(shù)民族人民保護(hù)環(huán)境和傳統(tǒng)文化，就必須在社會(huì)發(fā)展的一定階段變優(yōu)惠政策為獎(jiǎng)勵(lì)政策。優(yōu)惠政策大多與免費(fèi)相連，不能提高少數(shù)民族自力更生的能力，而激勵(lì)和少數(shù)民族個(gè)人和政府的努力有關(guān)，因此不論是針對(duì)民族自治地方政府還是人民的優(yōu)惠政策都應(yīng)該調(diào)整為堅(jiān)持激勵(lì)為主政策。

（三）解決法律監(jiān)管不嚴(yán)、缺少高素質(zhì)人才問題，提高民族工作成效

從古至今，遵守法律的習(xí)慣都不會(huì)自然而然的形成，法律的權(quán)威在于有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，然后才能講道德、習(xí)慣和信仰。但是制度和法律的制定和執(zhí)行最終要依靠人來執(zhí)行，自信、有思想和有判斷力的人才會(huì)首先遵守法律的約束，然后要求大家效仿。沒有高素質(zhì)的人才的領(lǐng)導(dǎo)，法律就會(huì)形同虛設(shè)。在我國(guó)很明顯的例子，應(yīng)該是我國(guó)的環(huán)境生態(tài)方面的。環(huán)境政策是不帶來政策利益的政策，其執(zhí)行更體現(xiàn)了國(guó)家的對(duì)少數(shù)民族生活的照看，但是由于多數(shù)公務(wù)員沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和對(duì)自然尊重的智慧，不斷的挑戰(zhàn)法律的權(quán)威，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為公務(wù)人員工作績(jī)效的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面前，政策和法律都形同虛設(shè)。在我國(guó)環(huán)境法有 很多項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)憲法》第六條和第二十六條規(guī)定了“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！薄皣?guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木。之后1989年制定《環(huán)境保護(hù)法》，接下來又相繼頒布了《森林法》、《水土保持法》、《草原法》 《防沙治沙法》等大約500多項(xiàng)有關(guān)生態(tài)環(huán)境行政法規(guī)和地方規(guī)章。此外，各地方制定了地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章也多達(dá)數(shù)千條。比如，云南針對(duì)高原湖泊污染治理的地方法規(guī)，青海和內(nèi)蒙古針對(duì)草原保護(hù)的地方法規(guī)，但是，法規(guī)的執(zhí)行質(zhì)量并不高。我國(guó)早在20世紀(jì)80年代就出臺(tái)了退耕還林、退牧還草政策，但是一直到現(xiàn)在對(duì)森林和草原的破壞并未減弱，比如很多內(nèi)地人到內(nèi)蒙挖掘‘發(fā)菜’導(dǎo)致了內(nèi)蒙古草原的極大破壞，至少造成了每年30億元的經(jīng)濟(jì)損失。[16]中國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)具有特殊的地理位置、地形地貌以及氣候條件，西南山高坡陡，水土流失嚴(yán)重，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，西北干旱少雨，植被稀少，生態(tài)環(huán)境脆弱，人類生存環(huán)境惡劣。[17]這些年礦產(chǎn)開采一直在西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占重要的分量，資源的開采已經(jīng)帶來了森林的衰退，草地的退化和水資源的污染等一些列問題，但是在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重的形勢(shì)下，環(huán)境問題并沒有引起更多的共鳴。

我們要按照習(xí)近平在中央民族工作會(huì)議上的講話精神，大力培養(yǎng)高素質(zhì)優(yōu)秀人才，沒有優(yōu)秀的人才就不能發(fā)現(xiàn)潛在的問題，也不能提出解決的方案。只有公務(wù)人員對(duì)非政策的目標(biāo)和長(zhǎng)期愿景有清晰明確的理解，在政策實(shí)施的過程中才能創(chuàng)新或者隨著問題的發(fā)展和新問題的出現(xiàn)修訂制度、規(guī)則、措施，圓滿貫徹實(shí)施政策。一個(gè)社會(huì)的道德水平是由一個(gè)社會(huì)的公務(wù)員來體現(xiàn)、維持和決定，而絕不是普通大眾。制度要具備遴選既有能力又有奉獻(xiàn)精神的人才進(jìn)入政治事業(yè)和公務(wù)員隊(duì)伍，才能保持遵法、守法和政府的廉潔高效。只有這樣，才能政策制定和執(zhí)行中的自利性和政治化，才能保證政策執(zhí)行和實(shí)施的獨(dú)立和公正。

歷史上少數(shù)民族對(duì)黨和革命事業(yè)的認(rèn)同，建立在黨和其領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)的民族工作績(jī)效之上。在新民主主義革命時(shí)期，黨和其領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)反對(duì)國(guó)民黨對(duì)少數(shù)民族的壓迫剝削和歧視，采取了賦予少數(shù)民族平等地位、團(tuán)結(jié)和幫助少數(shù)民族的政策，通過民族工作的深入細(xì)致開展取得少數(shù)民族的信任和支持。黨和軍隊(duì)表現(xiàn)出的紀(jì)律性和對(duì)少數(shù)民族利益的考慮，使黨站在了時(shí)代的先鋒，超越歷史局限，正是在這一過程中與少數(shù)民族建立的政治情感，樹立了黨的政治形象和威信。，取得了少數(shù)民族的政治認(rèn)同。因此，黨和政府應(yīng)該在少數(shù)民族工作中投入更多的高層設(shè)計(jì)，要有政治敏感性和長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，能前瞻性地發(fā)現(xiàn)問題和處理問題。黨和政府在政策執(zhí)行中所表現(xiàn)出來的能力、誠(chéng)信有助于建構(gòu)社會(huì)資本，會(huì)促進(jìn)少數(shù)民族政治認(rèn)同的形成。

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