如何防止和糾正基層干部污名化現(xiàn)象①

朱 山

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

在我國現(xiàn)行行政體制中，基層政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，是國家在基層的形象窗口，是和群眾直接接觸的行政組織，是群眾評價政府的直接對象?；鶎痈刹渴腔鶎诱幕顒蛹毎?，是基層政府服務群眾的活動主體。近年來，因基層干部所處環(huán)境存在的各種矛盾和沖突，導致多地出現(xiàn)基層干部被污名化的現(xiàn)象或傾向。

一、基層干部污名化的表現(xiàn)

(一)基層干部被污名化的表現(xiàn)

(1)對自身狀況不滿，以不配合、不參與甚至設置障礙的方式發(fā)泄不滿。部分民眾對自己的生存狀況不滿，往往把不滿情緒發(fā)泄到與基層干部工作有關(guān)的事情上，農(nóng)村居民在這方面的表現(xiàn)尤為突出。如國家在農(nóng)村實施的民生項目，有的項目需要農(nóng)戶給予必要的支持和配合，但部分農(nóng)民將對自身狀況的不滿轉(zhuǎn)移到不支持不配合上，甚至故意為基層干部開展工作設置障礙，妨礙項目實施。如省內(nèi)某新區(qū)農(nóng)村道路硬化工程，人畜飲水工程等，因有的群眾不愿投工投勞，或不愿意調(diào)換土地，或以基層政府長期對某某村或某某村民組關(guān)心不夠，某某鄉(xiāng)干部為官不仁等為由拒絕配合項目實施，甚至以堵工、堵路的方式阻止項目實施等，懶惰于對文明和進步的追求，以甘于貧窮和落后的心態(tài)發(fā)泄不滿情緒，阻礙發(fā)展，導致項目無法實施，導致項目資金被上級追回，進而影響上級部門對該地區(qū)下一年度項目資金的規(guī)劃等。又如有的群眾對國家補貼類資金不理解，基層干部在對農(nóng)村良種補貼資金進行調(diào)查核實時得不到群眾支持。其表現(xiàn)是基層干部到農(nóng)戶家核實資金發(fā)放情況，農(nóng)戶對此置之不理，對基層干部態(tài)度冷漠，甚至說“你們政府發(fā)了好幾個錢?還好意思來問”，言語間表露出嫌政府補貼資金太少，不足掛齒，你鄉(xiāng)干部就干這個“無聊事”的意思，盡顯其心中的不滿。

(2)為達無理訴求而貶低、詆毀基層干部。有的民眾缺乏正確的辨別能力，固于堅持己見，為了達到其無理訴求有的會不擇手段，以貶低、詆毀的方式毀損基層干部的形象，博取同情和支持，以此向基層干部施加壓力、擴大影響，進而實現(xiàn)其無理訴求。此類現(xiàn)象在基層較為普遍，如省內(nèi)金沙縣桂花鄉(xiāng)柿花村換屆選舉，一年來政府組織開展選舉多次，入圍村干部均因選舉票數(shù)達不到法定要求落選，62 歲的原村支部書記劉云海落選，于是便組織部分群眾將責任歸咎于基層駐村干部拉幫結(jié)伙，部分群眾將矛盾集中到駐村支部書記身上，選舉現(xiàn)場一度失控，發(fā)生抓扯，導致駐村支部書記指骨骨折。事后，劉云海等群眾甚至向紀檢部門舉報駐村干部與原村主任貪污集體資金，貪污良種補貼款及地質(zhì)災害補助款等。經(jīng)紀檢部門查證反饋其舉報不實后，以劉云海為首的部分群眾組織代表到縣、市上訪，甚至到北京上訪，并不斷向有關(guān)部門遞交材料，將舉報基層駐村干部上升到舉報鄉(xiāng)主要領導，貶低、詆毀鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。

再如2013年12月初，貴州宇利農(nóng)業(yè)科技開發(fā)有限公司(以下稱宇利公司)在貴安新區(qū)南部路網(wǎng)紅線范圍搶栽名貴樹種紅豆杉，搶建辦公用房，以期在新區(qū)征用土地時獲得巨額賠償。新區(qū)規(guī)建局及相關(guān)部門對宇利公司不法行為按照程序下達停建通知，并組織宇利公司法人參與召開協(xié)調(diào)會，黨武鄉(xiāng)組織干部現(xiàn)場制止宇利公司搶栽搶建行為。但宇利公司繼續(xù)找機會搶種搶建。2013年12月9日上午，黨武鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)宇利公司搶建已被拆除的職工宿舍，且是12月8日晚上連夜用預制板蓋頂。下午15 時，黨武鄉(xiāng)組織40 余名城管隊員著裝、表明身份、拉起警戒線，對違法建筑進行拆除。拆違過程中，宇利公司員工不予配合，阻撓拆違，后被帶離拆違現(xiàn)場，帶離過程中發(fā)生拉扯，致兩名公司員工受輕微傷(一人軟組織受傷，一人皮外傷)。事后宇利公司不斷向上級領導反映2013年12月9日公司員工被一伙身份不明的人員暴力毆打，反映黨武鄉(xiāng)暴力執(zhí)法，要求追究相關(guān)領導的責任，并賠償宇利公司一切損失。后經(jīng)公安機關(guān)及紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查，宇利公司反映情況不實。宇利公司以“被一伙身份不明的人員暴力毆打”詆毀基層干部，博取同情，為了達到獲得國家巨額補償?shù)臒o理訴求。

(3)虛報情況、夸大事實，煽動造謠、制造混亂，引發(fā)群體事件?；鶎痈刹勘晃勖腔鶎用癖妼鶎痈刹康牟焕斫庠斐?，基層民眾往往把不滿情緒發(fā)泄到基層干部身上，而這種不滿情緒一旦被黑惡勢力或某些不懷好意的人利用，虛假情況被到處散播，事實真相被隨意夸大，居心不良之人乘機煽動造謠，制造混亂，成為引發(fā)群體事件的重要因素。洪家渡水電站群體事件、2008年甕安6·28 事件、2011年黔西8·11 事件、2011年安順7·26 事件、2012年仁懷7·21 事件等，這些事件先是由一般的問題引起，基層干部穩(wěn)控能力、矛盾化解能力，應急處置能力不夠，矛盾逐步上升甚至激化。參與群體事件的人員充分利用手機、互聯(lián)網(wǎng)等使得負面信息迅速到處散播，事實真相被隨意夸大，影響逐漸擴大，社會閑散人員逐漸集中，以致矛盾進一步激化，引發(fā)群體事件。

二、基層干部被污名化的原因分析

(一)權(quán)力體系格局是基層干部被污名化主要原因

依照當前的權(quán)力體系格局，基層政府是權(quán)力體系的最底層，夾在上級政府與民眾中間，是上級政府與民眾的夾心層。基層干部身處執(zhí)政最前端，處于與民眾直接接觸并解決問題的前沿，處于各種矛盾和沖突的中心地帶，是現(xiàn)行制度和規(guī)則的第一操作手。國家各項方針政策，上級的各項安排與部署均要通過基層干部深入到千家萬戶中去貫徹和落實。但是當國家各項方針政策與民眾意見相悖時，基層干部要么因執(zhí)行不力被問責，要么會因為激起民憤而成為替罪羊，實實在在是“上壓下擠”的“夾氣板”，兩頭受氣。盡管會兩頭受氣，但在現(xiàn)有體制下面臨這樣的二難選擇時，大多基層干部最終都不會顧及民眾意見，會選擇唯上不唯下，傾力推進工作。于是基層民眾會將不滿情緒發(fā)泄到他們身上，以貶低、詆毀等方式污名化基層干部。

(二)社會管理存在的問題是基層干部被污名化的重要原因

(1)社會發(fā)展不均，各種社會矛盾突出，干群關(guān)系緊張。我們的社會發(fā)展存在城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村普遍存在基礎設施差、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低、基礎地位薄弱、抗風險能力不強等矛盾。為盡快改變城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)狀，需深入推進農(nóng)村改革。目前，農(nóng)村改革正處于攻堅克難階段，新的利益矛盾與糾紛需要協(xié)調(diào)，而農(nóng)村現(xiàn)行的一些政策需要調(diào)整，基層干部即是規(guī)則的執(zhí)行者，又是公共利益的守護則，既身處基層各種矛盾和沖突的中心地帶，又堅守公共利益，“兩面膠”角色導致其與群眾關(guān)系緊張。

(2)部分民眾有仇官仇富心態(tài)。有的民眾對自身現(xiàn)狀不滿，將自己及家庭甚至家族不理想的現(xiàn)狀歸咎于政府或先富裕起來的群眾導致的，于是產(chǎn)生仇官仇富心態(tài)，并將不滿情緒發(fā)泄到基層干部身上，仇視、污名化基層干部。

(3)因征地、拆遷、社會救助引發(fā)的矛盾糾紛。地方政府法制愿望迫切，伴隨基礎建設而來的征地拆遷，攔訪截訪、官民沖突以及社會救助的公共服務的壓力集中到基層干部身上，但是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的上級政府置國家法律法規(guī)及地方規(guī)章于不顧，對被征土地僅結(jié)合自身財政情況給出一個遠遠低于國家征地補償標準的標準，限時要求征地部門不管采取什么手段也要把土地征收到手，相應鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須無條件配合。這些工作任務無疑落到基層干部身上，推進工作必然會被群眾誤解，甚至引發(fā)與群眾沖突。

(4)基層干部工作方法簡單，工作態(tài)度強硬，工作作風漂浮，脫離群眾。基層干部確實存在待遇低、工作環(huán)境艱苦、工作量大的客觀的情況。但有的基層干部年紀稍大就擺老資格，感覺前途渺茫就得過且過，辦公室蹺二郎腿，對待同事哼哼哈哈，對待群眾態(tài)度強硬;有的年輕基層干部工作經(jīng)驗不足，工作方法簡單，不愿意深入基層，深入實踐，擅長紙上談兵，抄抄寫寫報材料，不深入群眾，工作作風漂浮，不接地氣，脫離群眾。

(5)輿論宣傳的負面評價促進對基層干部的污名化傾向。有的新聞媒體為達到想要的新聞效應，往往以偏概全、以點帶面，對基層干部的看法出現(xiàn)簡單化、片面化或者夸大化，專挑基層干部中的敗類進行鋪陳、渲染，完全漠視基層政府和基層干部們的正面作用，把基層干部說成“打麻將三更天不睡，喝老酒三五瓶不醉，干工作三五天不累”的“三五”干部，以及“早上是相公，中午是關(guān)公，晚上是濟公”的“三公”干部等，專門拿極端事例說事，將基層干部徹底“妖魔化”，加深民眾對基層干部的“污名化”傾向。

(6)發(fā)生在群眾身邊的貪腐行為嚴重影響群眾對干部的評價。個別基層干部的貪腐行為，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用職權(quán)產(chǎn)生的貪腐行為，嚴重惡化了官民關(guān)系，損害到基層干部的形象。這種現(xiàn)象有時屬于“一粒老鼠屎壞了一鍋粥”，不能由此就把更多基層干部也一棍子打死，但是，我們又絕不應該輕忽這種基層“問題干部”的負面影響，對普通民眾來說，那些被貪腐的每一分一筆都是民生之本，那些被損害的每一種權(quán)利都事關(guān)公民的尊嚴。從自身上找原因，基層干部被“污名化”，一個重要來源就是“自污”。

三、如何防止和糾正基層干部污名化現(xiàn)象

認真學習、深入領會習近平總書記系列重要講話精神，堅決貫徹執(zhí)行“四個全面”，結(jié)合基層干部實際，從以下幾個方面著手，有效防止和糾正基層干部的污名化現(xiàn)象。

(一)不斷發(fā)展經(jīng)濟，合理配置政府權(quán)力架構(gòu)。因受生產(chǎn)力水平的限制，我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，基層政府在現(xiàn)有生產(chǎn)力水平之下的權(quán)力體系中處于最底層。視國情，我們唯有在大力解放和發(fā)展生產(chǎn)力的基礎上，不斷地減少貧富差距，減少因經(jīng)濟發(fā)展不平衡而引發(fā)的矛盾和沖突，用經(jīng)濟發(fā)展來解決發(fā)展中的問題。而現(xiàn)在是社會轉(zhuǎn)型期，社會治理需要傳統(tǒng)與現(xiàn)實相結(jié)合，我們現(xiàn)在的基層政府在傳統(tǒng)治理上實為“郡縣制”所包含，傳統(tǒng)以郡縣治、安天下?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實為縣(市)的跑腿，自身無法實現(xiàn)自治。從制度設置的層面將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職責上提一級，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)下降為村民自治的范疇，則基層干部逐漸隱身至消退，基層自治逐漸轉(zhuǎn)化為村民或居民中的能人自治。

(二)發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅持群眾路線，密切聯(lián)系群眾。作為基層干部，必須始終堅持立黨為公、執(zhí)政為民，堅持以人為本、人民至上，堅持走群眾路線，切實踐行為人民服務的宗旨，密切聯(lián)系群眾，必須做到三點:一是要飽含感情，放低姿態(tài)為民服務?；鶎痈刹恐灰ぷ髯龅轿?，一定能金石為開，一定能得到群眾的理解和支持。二要走群眾路線，問計于民，盡心盡力為群眾服務。入千家門串萬家戶體察群眾疾苦，傾聽群眾的意見，要把群眾當老師、當朋友，真正弄清楚群眾需要什么、盼望什么。三要真心實意為群眾辦好事辦實事，切實解決群眾的困難和問題。

(三)加強基層干部黨性教育，提高其為人民服務的素質(zhì)和能力?；鶎痈刹筷犖槠毡榇嬖诘膯栴}是整體素質(zhì)不高、領導藝術(shù)欠缺、政策水平偏低等。由于基層工作條件艱苦、任務繁重，很多人不愿意下到基層，導致基層干部隊伍整體素質(zhì)距離黨和政府的要求還有較大的距離。從制度層面予以保障，為基層輸送高素質(zhì)人才。積極鼓勵高校畢業(yè)生到基層、到農(nóng)村去工作，牢固樹立其正確的世界觀、人生觀、價值觀，用遠大的理想激勵他們向農(nóng)村前進，用堅定的信念為他們的人生導航。

(四)加強法治建設，強化依法行政。在基層全面推進依法治國，基層事務凡是能通過法律途經(jīng)予以調(diào)整的，引導民眾通過法律訴求的方式解決問題，避免一些本來可以通過訴訟解決的問題老是讓基層干部去協(xié)調(diào)處理，問題的拖延為基層干部被污名化埋下隱患。同時深入推進基層政府依法行政，強化其法無授權(quán)不可為，法律規(guī)定必須為的法治理念，及時向社會公布權(quán)力運行負面清單，劃清權(quán)力邊界，改變基層干部大包大攬現(xiàn)象，提高基層干部用法思維，用法治方式解決問題的能力和水平，為基層治理不偏離民主軌道和法治框架提供有力保障。

(五)強化輿論宣傳工作。嚴格規(guī)范各類媒體的輿論宣傳導向，減少負面宣傳，擴大宣傳的正面效果。通過媒體發(fā)揮典型的示范作用，發(fā)現(xiàn)、挖掘一批叫得響、立得住、群眾公認的為民務實清廉的典型，用基層干部影響基層民眾。讓基層干部集中學習焦裕祿、文朝榮等同志的先進事跡，鼓勵干部扎根基層，深入基層干事創(chuàng)業(yè)。另一方面要注意輿論及網(wǎng)絡媒體對基層干部的監(jiān)督，面對負面輿論的壓力，基層干部更害怕在工作中得罪人，于是想干事、干實事、能干事的創(chuàng)業(yè)激情會受到影響，要注意保護干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

(六)加強黨的基層組織建設，充分發(fā)揮黨組織基層戰(zhàn)斗堡壘作用。加強黨的基層組織建設，積極發(fā)展綜合素質(zhì)高，業(yè)務能力強，政治品質(zhì)好的同志充實到基層一線，為發(fā)揮好基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用提供有力保障。同時在基層黨員的先鋒作用上下功夫，推出一批先鋒人員，通過先鋒模范作用推進基層為民服務工作。充分發(fā)揮基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用，將黨組織發(fā)展到基層民營企業(yè)、公司等社會細胞中去，發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。

(七)繼續(xù)加強反腐倡廉建設，嚴厲查處發(fā)生在群眾身邊的腐敗案件。加強反腐倡廉建設，樹立基層干部清正廉潔的良好形象，避免基層干部繼續(xù)深陷“污名化”的誤區(qū)。嚴厲查處發(fā)生在群眾身邊的腐敗案件，堅持以“刮骨療毒、壯士斷腕、踏石留痕、抓鐵留印”的決心懲治腐敗，為基層民眾“拍蒼蠅”換民心。深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，狠抓“四風”建設，建立長效機制，切實把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，為基層干部筑牢不想腐、不敢腐、不能腐的思想防線和制度防線。