外部性理論的環(huán)境法應(yīng)用：前提、反思與展望

張百靈，山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250358

外部性理論的環(huán)境法應(yīng)用：前提、反思與展望

張百靈，山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250358

環(huán)境問題和環(huán)境社會關(guān)系為環(huán)境法接受外部性理論提供了前提和基礎(chǔ)。外部性理論在我國環(huán)境管理體制、環(huán)境法律原則和法律制度的構(gòu)建中得到廣泛應(yīng)用，但我國對外部性理論的應(yīng)用存在“應(yīng)用”失衡和“規(guī)制”失衡的問題。其深層原因是對于環(huán)境問題的主因分析和外部性的解決方法，經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境法學(xué)具有不同的思量和價(jià)值取向。我們應(yīng)該改變對外部性理論的單向度應(yīng)用，以正外部性理論指導(dǎo)環(huán)境法的“正向構(gòu)建”，積極應(yīng)對“政府失靈”，使環(huán)境法的功能從“利益限制”進(jìn)化為“利益增進(jìn)”，在“損害擔(dān)責(zé)”、“受益補(bǔ)償”的基礎(chǔ)上增設(shè)“養(yǎng)護(hù)受益”、“恢復(fù)受償”原則，創(chuàng)設(shè)更多的利益增進(jìn)型法律規(guī)范。

外部性；環(huán)境法；正向構(gòu)建；利益增進(jìn)

我國環(huán)境法學(xué)研究存在簡單移植經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科概念和理論的問題，這種過度的路徑依賴已經(jīng)成為新時(shí)期環(huán)境法發(fā)展的羈絆，如何破解這一難題成為環(huán)境法學(xué)界共同關(guān)注的話題。作為一門缺乏夯實(shí)理論基礎(chǔ)的年輕學(xué)科，環(huán)境法在興起之初從經(jīng)濟(jì)學(xué)中借鑒外部性理論，創(chuàng)立了“損害擔(dān)責(zé)”①“損害擔(dān)責(zé)”是2014年《環(huán)境保護(hù)法》確立的基本法律原則之一，其前身是1989年《環(huán)境保護(hù)法》中的“污染者負(fù)擔(dān)原則”。法律原則和“排污收費(fèi)”等法律制度。但環(huán)境法在對外部性理論進(jìn)行借鑒和應(yīng)用中，亦存在忽視法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)不同的價(jià)值取向、混淆環(huán)境問題主因、缺乏對環(huán)境問題的本土化考量和對外部性理論進(jìn)行單向度應(yīng)用等問題。本文通過對外部性理論應(yīng)用存在的偏差和失誤進(jìn)行反思，力圖改變對外部性理論單向度應(yīng)用的現(xiàn)狀，深入挖掘不同類型的外部性，并以正外部性理論指導(dǎo)環(huán)境法的發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境法的“正向構(gòu)建”。

一、環(huán)境法接受外部性理論的前提和基礎(chǔ)

外部性肇始于經(jīng)濟(jì)學(xué)，指的是“個(gè)人（包括自然人與法人）經(jīng)濟(jì)活動對他人造成了影響而又未將這些影響計(jì)入市場交易的成本與價(jià)格中。向市場之外的其他人所強(qiáng)加的成本或效益”[1]209。外部性理論能夠被環(huán)境法接受并得到應(yīng)用，一方面是因?yàn)槟贻p的環(huán)境法在興起之初缺乏夯實(shí)的理論基礎(chǔ)，需要從與環(huán)境問題有著緊密聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)學(xué)中借鑒相關(guān)理論；更為重要的原因是，外部性和環(huán)境保護(hù)、環(huán)境法有著天然的密切勾連，這為環(huán)境法接受外部性理論提供了前提和基礎(chǔ)。

環(huán)境問題成為連接外部性和環(huán)境法的樞紐。在分析環(huán)境問題的成因時(shí)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為（負(fù)）外部性是導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞的根源，詮釋環(huán)境問題的經(jīng)典論述“公地悲劇”（tragedy of the commons）的經(jīng)濟(jì)學(xué)釋義就是外部性。從產(chǎn)生根源分析，環(huán)境問題和人類不當(dāng)?shù)沫h(huán)境資源利用行為有關(guān)。根據(jù)人類的行為方式，可以把環(huán)境問題歸納為兩類：環(huán)境資源的使用過度與環(huán)境資源的有效供給不足。環(huán)境資源的使用過度是指人類開發(fā)、利用環(huán)境資源的行為超過了自然界的產(chǎn)出、供給能力，通常包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞兩種。其中，環(huán)境污染屬于過度投入性損害，生態(tài)破壞屬于過度取出性損害。環(huán)境資源的有效供給不足主要是指人們對于環(huán)境污染、生態(tài)破壞缺乏有效的治理和修復(fù)，對自然資源缺乏有效的維護(hù)。這兩類環(huán)境問題的共同原因都是環(huán)境資源的公共物品屬性①公共物品（public goods）是相對于私人物品（private goods）而言的。根據(jù)排他性（excludability）和競爭性（rivalness）的程度，可以把公共物品分為四類：純公共物品、俱樂部物品、共有資源以及私人物品。從嚴(yán)格意義上，環(huán)境資源的公共物品屬性并不一致，由此導(dǎo)致的公共性程度也有所差異。有的環(huán)境資源屬于純公共物品，有的屬于環(huán)境共有資源，有的屬于俱樂部物品。但此處的用意主要在于區(qū)別于私人物品，因此對其屬性暫不做具體區(qū)分。導(dǎo)致的外部性。社會個(gè)體和群體在追求自身利益的過程中，總是希望把污染環(huán)境和開發(fā)資源的成本轉(zhuǎn)移給他人或者搭他人治理和修復(fù)環(huán)境資源的免費(fèi)便車，外部性成為導(dǎo)致環(huán)境問題的重要根源。而環(huán)境法是應(yīng)對和解決環(huán)境問題的法律規(guī)范，環(huán)境法通過法律制度的創(chuàng)設(shè)修改和矯正各種“成本外化”和“搭便車”行為以解決環(huán)境問題，因此，外部性成為環(huán)境法學(xué)研究中無法回避的問題。

環(huán)境社會關(guān)系是外部性和環(huán)境法之間的另一個(gè)連接體，法律是調(diào)整社會關(guān)系的重要手段。一般而言，法律調(diào)整的社會關(guān)系主要是人們交往形成的社會關(guān)系，“交易是人們進(jìn)行交往的基本行為方式，由此形成的契約關(guān)系是最基本的社會關(guān)系，但非因交易形成的外部性關(guān)系也是基本的社會關(guān)系之一”[2]18，它同樣受到法律規(guī)范的調(diào)整。在環(huán)境社會關(guān)系中，無論是人們的環(huán)境資源開發(fā)、利用行為，還是環(huán)境資源保護(hù)、改善行為都有可能產(chǎn)生外部性從而影響甚至是破壞正常的環(huán)境社會關(guān)系，而調(diào)整社會關(guān)系、解決社會沖突是法律的基本使命，并且法律具有至上性、公正性、公開性、民主性等特點(diǎn)，法律調(diào)整成為各類社會關(guān)系調(diào)整機(jī)制中最重要的部分。因此，外部性的存在擾亂了正常的環(huán)境社會關(guān)系，而環(huán)境法需要調(diào)整被外部性打亂的環(huán)境社會關(guān)系，基于環(huán)境社會關(guān)系的這種“中介作用”，外部性和環(huán)境法的聯(lián)系更加密切。

二、環(huán)境法對外部性理論的應(yīng)用考查

外部性理論是我國某些環(huán)境法律原則和法律制度確立的直接依據(jù)，不但開拓了環(huán)境法的研究主題，擴(kuò)展了環(huán)境法的研究視角和路徑，也豐富了環(huán)境法的研究方法，在我國環(huán)境法發(fā)展中得到廣泛的應(yīng)用。

1.對環(huán)境管理機(jī)制的影響

自美國麻省理工學(xué)院的貝特（Bator）教授使用“市場失靈”對外部性、不完全競爭等內(nèi)容進(jìn)行概括之后，“市場失靈”這一概念廣泛應(yīng)用于包括環(huán)境問題在內(nèi)的諸多領(lǐng)域。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論觀點(diǎn)，環(huán)境污染、噪聲干擾等負(fù)外部性問題成為市場無法克服的痼疾，政府應(yīng)當(dāng)采用稅收、補(bǔ)貼、強(qiáng)制性規(guī)制等“命令－控制”型管理方式克服市場失靈的弊端。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果，各國都強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境保護(hù)中的作用，注重國家對環(huán)境資源的管理，我國也不例外。一般而言，環(huán)境管理機(jī)制主要包括行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激、公眾參與四種。但在市場失靈和負(fù)外部性理論的影響下，我國確立了以行政強(qiáng)制為主，行政指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激、公眾參與為輔的環(huán)境管理機(jī)制。隨著環(huán)境管理思想的轉(zhuǎn)變，20世紀(jì)90年代以后，行政指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激、公眾參與等管理手段在我國不斷增多，但總體而言，我國還是采取以行政強(qiáng)制為主的環(huán)境管理機(jī)制，多數(shù)環(huán)境法律制度都具有行政強(qiáng)制的性質(zhì)，作為“史上最嚴(yán)”的2014年《環(huán)境保護(hù)法》仍具有濃厚的“管制法”色彩。

2.在基本法律原則和法律制度中的應(yīng)用

最典型的莫過于污染者負(fù)擔(dān)原則。污染者負(fù)擔(dān)原則的產(chǎn)生是基于人們對環(huán)境污染治理費(fèi)用不公平分擔(dān)的反對。1972年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的負(fù)外部性理論首次提出了“污染者付費(fèi)”原則，認(rèn)為造成環(huán)境污染的責(zé)任者應(yīng)該支付賠償并承擔(dān)彌補(bǔ)損害的費(fèi)用。借鑒該原則并結(jié)合我國實(shí)際，1979年的《環(huán)境保護(hù)法》（試行）把“誰污染誰治理”作為一項(xiàng)重要的法律原則規(guī)定下來。1989年，《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布時(shí)把污染者責(zé)任修改為“污染者治理”②1989年《環(huán)境保護(hù)法》并沒有明確規(guī)定“污染者治理”原則，學(xué)者根據(jù)該法第24、28、41等條款的規(guī)定總結(jié)為“污染者治理”原則。。2014年，《環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)又改為“損害擔(dān)責(zé)”。

環(huán)境資源稅費(fèi)制度、環(huán)境資源許可制度也受到了負(fù)外部性理論的影響。環(huán)境資源稅費(fèi)作為控制環(huán)境問題的重要手段，最早可以追溯到庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中的論述。庇古用企業(yè)污染的例子說明了負(fù)外部性的存在，并主張應(yīng)該根據(jù)污染者造成的危害對排污者征稅，用稅收方式彌補(bǔ)私人成本和社會成本之間的差距，使資源配置回到最優(yōu)狀態(tài)。環(huán)境資源許可證制度的設(shè)置是為了把各種對環(huán)境有影響的活動以及自然資源開發(fā)利用活動納入國家的統(tǒng)一管理，特別是對各種損壞環(huán)境資源的活動進(jìn)行監(jiān)督管理。它是政府運(yùn)用行政手段管理環(huán)境資源的主要形式，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，是對各種環(huán)境負(fù)外部性行為的管理監(jiān)督，是負(fù)外部性理論的具體應(yīng)用。

3.對侵權(quán)歸責(zé)原則的修正

外部性理論在法學(xué)中的應(yīng)用可以追溯到科斯，他將侵權(quán)視為一種外部性行為，并提出通過產(chǎn)權(quán)交易的方式進(jìn)行解決。薩繆爾森也認(rèn)為，矯正外部性的方法之一就是“責(zé)任規(guī)則”，“外部性問題的制造者有法律責(zé)任向受害人進(jìn)行賠償……建立一個(gè)恰當(dāng)?shù)呢?zé)任系統(tǒng)，外部性就被內(nèi)部化了?！盵3]326當(dāng)然，外部性有大小輕重之分，比較輕微的負(fù)外部性一般通過民事責(zé)任進(jìn)行規(guī)制，比較嚴(yán)重的負(fù)外部性則需要通過刑法、行政法予以規(guī)制。外部性理論的引入為侵權(quán)問題的解決提供了新思維，促進(jìn)侵權(quán)法歸責(zé)原則的演變，具體而言就是“促使侵權(quán)行為法領(lǐng)域中過失責(zé)任原則向嚴(yán)格責(zé)任原則的變遷”[4]114。在傳統(tǒng)侵權(quán)領(lǐng)域，按照過失責(zé)任原則，加害人對損害的發(fā)生有故意、過失時(shí)才承擔(dān)法律責(zé)任，但該歸責(zé)原則在應(yīng)對環(huán)境污染等負(fù)外部性問題時(shí)顯得無能為力，為了彰顯社會公平正義，各國紛紛修正侵權(quán)法理論，對環(huán)境污染等負(fù)外部性的行為主體采取了嚴(yán)格責(zé)任原則。

三、外部性理論應(yīng)用的反思

環(huán)境法借鑒外部性理論創(chuàng)立了稅收、補(bǔ)貼、強(qiáng)制性規(guī)制等“命令－控制”型環(huán)境管理方式以及“損害擔(dān)責(zé)”、“排污收費(fèi)”、“排污許可”等法律原則和制度，但環(huán)境法對外部性理論的應(yīng)用也出現(xiàn)了一些偏差和失誤。

第一，應(yīng)用失衡。把外部性等同于負(fù)外部性，忽視正外部性，造成了外部性理論的單向度應(yīng)用。與企業(yè)排污、噪聲干擾、濫砍濫伐等顯見的負(fù)外部性行為相比，生態(tài)修復(fù)、生物自然力、生態(tài)農(nóng)業(yè)等是典型的正外部性行為直到近年才開始進(jìn)入人們關(guān)注的視野。我國環(huán)境法在借鑒外部性理論之初也主要用來分析環(huán)境污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問題，導(dǎo)致人們產(chǎn)生了外部性等同于負(fù)外部性的錯(cuò)覺，相關(guān)法律制度主要圍繞負(fù)外部性行為的事后抑制和環(huán)境資源的“損害減少”和“使用消費(fèi)”進(jìn)行設(shè)計(jì)，重視環(huán)境損益的防止，忽視環(huán)境增益的添加。環(huán)境問題的解決不但需要我們減少對環(huán)境資源的損害和使用，更需要我們積極補(bǔ)償和回饋?zhàn)匀?，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)等環(huán)境正外部性行為，增加環(huán)境公共物品的有效供給。但是，由于缺乏對正外部性的關(guān)注，我國關(guān)于環(huán)境資源“保持增益”和“生產(chǎn)供給”的法律制度非常缺乏，導(dǎo)致公眾和社會參與維護(hù)環(huán)境公共利益的積極性不高。

第二，規(guī)制失衡。重視對企業(yè)等行為主體負(fù)外部性的規(guī)制，忽視對政府負(fù)外部性的消解。我國環(huán)境法針對企業(yè)等行為主體創(chuàng)設(shè)的管制制度涵蓋設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、回收等多個(gè)階段，涉及污染防治、資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域。在污染防治領(lǐng)域，包括排污許可、排污收費(fèi)、總量控制、三同時(shí)、現(xiàn)場檢查、限期治理、按日處罰、停業(yè)關(guān)閉、治安拘留等制度；在資源開發(fā)領(lǐng)域，包括資源開發(fā)登記許可、資源稅費(fèi)、監(jiān)督檢查、行政處罰、行業(yè)監(jiān)管等制度；在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，包括限期治理、生態(tài)管護(hù)、征收稅費(fèi)等制度。但是，對于政府，環(huán)境法更多的是賦予職權(quán)使其“管好別人”，忽視加強(qiáng)責(zé)任追究使其“管好自己”。盡管被專家稱為“史上最嚴(yán)”的2014年《環(huán)境保護(hù)法》把加強(qiáng)政府環(huán)境責(zé)任作為重點(diǎn)，新增了規(guī)范和制約政府環(huán)境行為的大量條款，但是，通過對新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行仔細(xì)研究和考量，我們發(fā)現(xiàn)，“該法給人民政府提出的義務(wù)性規(guī)定達(dá)50多處，給環(huán)境保護(hù)部門和有關(guān)部門提出的義務(wù)性規(guī)定達(dá)30多處，但是在法律責(zé)任部分，只有十項(xiàng)規(guī)定是指向政府以及有關(guān)部門的。也就是說，對政府而言多數(shù)還是號召性的條款，對政府和有關(guān)部門沒有約束力。”[5]21在政府權(quán)力不斷擴(kuò)張、企業(yè)和公眾的“話語權(quán)”與利益不斷被忽視的情況下，政府的環(huán)境行為得不到有效監(jiān)督和規(guī)范，政府不作為、不當(dāng)作為頻繁顯現(xiàn)，環(huán)境沖突和群體性事件不斷發(fā)生，形成了環(huán)境保護(hù)國家化與責(zé)任承擔(dān)虛無化之間的悖論。

當(dāng)然，上述只是我們借鑒外部性理論存在失誤的表象，對表象背后的本質(zhì)原因進(jìn)行深入反思才是我們探討的重點(diǎn)。之所以出現(xiàn)上述偏差和失誤，是因?yàn)閷τ诃h(huán)境問題的成因分析和外部性的解決方法，經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)具有不同的思量和價(jià)值選擇，但我國環(huán)境法在借鑒外部性理論時(shí)，恰是忽視了不同學(xué)科之間的差別，缺乏對我國環(huán)境問題的本土化考量，犯下了簡單移植的錯(cuò)誤。

1.市場失靈（market failure）抑或政府失靈（governmental failure）：對環(huán)境問題主因的不同思量

較早對企業(yè)污染等環(huán)境問題進(jìn)行關(guān)注的經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古指出，當(dāng)出現(xiàn)外部性時(shí)，市場并不能解決這個(gè)問題，需要政府進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)——對正外部性行為進(jìn)行補(bǔ)貼，對負(fù)外部性行為進(jìn)行征稅或收費(fèi)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究認(rèn)為，企業(yè)是以營利為目的的社會組織，通過市場機(jī)制使企業(yè)自覺治理污染和破壞，并負(fù)擔(dān)污染和破壞造成的社會損害費(fèi)用往往難以實(shí)現(xiàn)，只有政府介入，通過強(qiáng)制性管理方式才能使負(fù)外部性內(nèi)部化。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)界是從“市場失靈”問題分析外部性問題。盡管此后的研究表明政府同樣存在失靈的危險(xiǎn)，但并不妨礙經(jīng)濟(jì)學(xué)界把“市場失靈”作為環(huán)境問題的主要原因。

我國環(huán)境法把經(jīng)濟(jì)學(xué)界對環(huán)境問題原因的認(rèn)識直接借鑒過來，以“市場失靈”作為環(huán)境問題的主因并制定了大量制約和規(guī)制企業(yè)負(fù)外部性行為的法律規(guī)范和制度。雖然“市場失靈”和“政府失靈”共存于我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，但我國環(huán)境問題的主因并非“市場失靈”，而是“政府失靈”。我國政府在環(huán)境問題應(yīng)對上存在“先天不足”和“后天失調(diào)”的雙重弊端，一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)具有“共時(shí)性”，客觀上存在經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的沖突，而政府（尤其是地方政府）擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重責(zé)任，容易出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)利益輕生態(tài)利益，重經(jīng)濟(jì)責(zé)任輕環(huán)境責(zé)任的行為偏好。另一方面，政府并非完美的化身，其本身存在著“權(quán)力尋租、政府公共決策被利益集團(tuán)挾持等難以克服的缺陷”[6]22。從我國環(huán)境保護(hù)實(shí)踐看，無論是在環(huán)境政策制定中對環(huán)境資源支撐能力的忽視和對生態(tài)規(guī)律的違背，還是在環(huán)境執(zhí)法中對排污企業(yè)的偏袒和對負(fù)面環(huán)境信息的“雪藏”，都使政府在一定程度上成為環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者。因此，破解當(dāng)前階段我國環(huán)境問題的良方，“應(yīng)當(dāng)是從解決‘政府失靈’問題入手，達(dá)到消除或極大地減少資源環(huán)境領(lǐng)域‘市場失靈’的目的。”[7]24

2.效率抑或公平：經(jīng)濟(jì)學(xué)與環(huán)境法學(xué)的不同價(jià)值取向

經(jīng)濟(jì)學(xué)對外部性關(guān)注的目的是政府采取措施實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化、克服市場配置資源的無效率或低效率，達(dá)到資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，其背后體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)學(xué)追求效率的基本價(jià)值取向，也即如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，其對環(huán)境利益的關(guān)注并不充分甚至是在“環(huán)境保護(hù)”的旗幟下為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。環(huán)境法作為基本法學(xué)部門之一，在其價(jià)值譜系中，公平價(jià)值應(yīng)當(dāng)優(yōu)位于效率價(jià)值，環(huán)境法在追求公平價(jià)值的目標(biāo)下，力圖實(shí)現(xiàn)公平和效率的平衡，環(huán)境法對外部性的關(guān)注應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)環(huán)境損害的公平分擔(dān)和環(huán)境利益的公平分享。在環(huán)境法產(chǎn)生初期，把經(jīng)濟(jì)學(xué)中外部性理論的研究成果運(yùn)用到環(huán)境立法中，即采用經(jīng)濟(jì)效果最佳的措施并將其制度化來指導(dǎo)環(huán)境法的發(fā)展，很多制度在短期內(nèi)對于環(huán)境問題的解決具有迅速且積極的效果，但從長遠(yuǎn)看卻留下諸多后遺癥。例如，我國環(huán)境保護(hù)中大量使用的行政強(qiáng)制、直接管制制度而缺乏對不同區(qū)域不同環(huán)境狀況、不同行業(yè)污染防治成本、不同企業(yè)治污水平的差異的考量，采用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“一刀切”，導(dǎo)致有失環(huán)境公平、阻礙治污科技創(chuàng)新等問題出現(xiàn)。

四、外部性理論應(yīng)用的啟示和展望

外部性是一個(gè)內(nèi)容豐富并不斷發(fā)展的理論，我們應(yīng)該改變對外部性理論的單向度應(yīng)用，充分挖掘外部性理論對環(huán)境法的貢獻(xiàn)。

1.外部性的類型化及其環(huán)境法借鑒

與概念式思維存在非此即彼的缺陷相比，類型化思維更有利于我們構(gòu)建關(guān)于外部性的“統(tǒng)一建筑藍(lán)圖”[8]142。類型化思維和方法的典型代表是德國學(xué)者馬克斯·韋伯構(gòu)建的“理想類型”（ideal－type），借助這一分析工具，我們可以把經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的外部性歸納為九種類型①分別是：正外部性與負(fù)外部性，生產(chǎn)外部性和消費(fèi)外部性，代內(nèi)外部性和代際外部性，物質(zhì)外部性與制度外部性，公共外部性和私人外部性，帕累托相關(guān)外部性和帕累托不相關(guān)外部性，可預(yù)期外部性（穩(wěn)定外部性）與不可預(yù)期外部性（不穩(wěn)地外部性），簡單外部性（單項(xiàng)外部性）與復(fù)雜外部性（交互外部性），競爭條件下的外部性與壟斷條件下的外部性。，深入挖掘不同類型的外部性都可以給予環(huán)境法諸多啟示和借鑒。例如，與生產(chǎn)領(lǐng)域的外部性相比，過度消費(fèi)、炫耀性消費(fèi)等非理性消費(fèi)行為引起的環(huán)境問題已日益嚴(yán)重，甚至有學(xué)者早在上個(gè)世紀(jì)就斷言：“消費(fèi)問題是環(huán)境危機(jī)問題的核心”[9]13。但是，我國環(huán)境法對于消費(fèi)外部性問題還沒有足夠的關(guān)注，促進(jìn)生態(tài)消費(fèi)的法律體系尚未形成，相關(guān)法律制度也非常缺乏。在消費(fèi)外部性日益凸顯的時(shí)代，環(huán)境法應(yīng)該通過產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、政府綠色采購、生態(tài)消費(fèi)稅收等制度為生態(tài)消費(fèi)提供必要的激勵(lì)和保障。代際外部性從縱向維度提出了消除前代對后代、當(dāng)代對后代不利影響的問題，這與可持續(xù)發(fā)展理論和代際公平理論不謀而合，對于環(huán)境法構(gòu)建立體的、多維度的利益平衡機(jī)制具有重要啟示。制度外部性意指法律、政策、制度的制定及實(shí)施也會產(chǎn)生外部性。例如，長期以來環(huán)境法律責(zé)任偏輕對違法行為產(chǎn)生鼓勵(lì)，造成守法成本高、違法成本低的環(huán)保困局，部門立法或區(qū)域立法會給其他人帶來不利影響。“由于利益外溢，一個(gè)州的法律（包括環(huán)境法）的運(yùn)行在影響本州居民成本或收益的同時(shí)，也會給其他州帶來外部性的影響?！盵10]1353我們應(yīng)該把審視外部性的目光加以擴(kuò)展，不再囿于傳統(tǒng)的負(fù)外部性理論，通過對外部性理論進(jìn)行全方位解析和多類型借鑒，為我國環(huán)境法的發(fā)展提供更多的理論來源和方法指導(dǎo)。

2.“政府失靈”的積極應(yīng)對

政府失靈存在于環(huán)境管理、環(huán)境決策、行政執(zhí)法多個(gè)環(huán)節(jié)，與個(gè)別的企業(yè)污染相比，其對于環(huán)境的潛在負(fù)面影響范圍更廣、時(shí)間更久，成為我國環(huán)境立法越來越完善、環(huán)境形勢卻越來越嚴(yán)峻這一困境的根本原因。因此，解決我國環(huán)境問題的出路，應(yīng)該“以規(guī)范和制約有關(guān)環(huán)境的政府行為為戰(zhàn)略突破口”[11]40，采取措施矯正“政府失靈”現(xiàn)象。首先，環(huán)境治理權(quán)力分配的均衡化。我國中央政府和地方政府、地方政府之間、環(huán)境保護(hù)主管部門和其他部門在環(huán)境治理權(quán)力分配上均存在失衡現(xiàn)象。法律對中央和地方政府環(huán)境治理權(quán)力的范圍缺乏明確劃分，對地方政府跨區(qū)域環(huán)境治理合作缺乏明確規(guī)定，對于環(huán)境保護(hù)主管部門，法律規(guī)定其作為統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，但這主要是針對行政相對人而言的，法律并沒有賦予環(huán)境保護(hù)主管部門對于其他行政主體在環(huán)境保護(hù)方面的“統(tǒng)一”權(quán)限和手段[12]51。應(yīng)該理順上述主體間的權(quán)力圖譜，合理分配不同環(huán)境治理主體之間的權(quán)力，同時(shí)伴隨著權(quán)力分配完善法律責(zé)任的分配與追究。其次，政府環(huán)境責(zé)任分配的層次化。改變重視地方政府環(huán)境責(zé)任，輕視中央政府環(huán)境責(zé)任的偏向，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、跨地區(qū)環(huán)境保護(hù)等方面讓中央政府承擔(dān)更多責(zé)任。對于地方政府，根據(jù)各層級地方政府能力的不同，分別設(shè)置不同的責(zé)任承擔(dān)。再次，政府環(huán)境責(zé)任內(nèi)容的多樣化。政府不僅僅是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管者的角色，政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起生態(tài)正義代言人、生態(tài)公共產(chǎn)品提供者和生態(tài)權(quán)利沖突仲裁者的責(zé)任[13]9。最后，環(huán)境治理主體的多元化。借鑒環(huán)境治理理論，改進(jìn)政府環(huán)境責(zé)任的同時(shí)，完善公眾參與、排污權(quán)交易、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、社區(qū)共管、環(huán)境保險(xiǎn)等市場機(jī)制和社會調(diào)整途徑，形成多元化的環(huán)境治理主體。

3.正外部性的應(yīng)用與環(huán)境法的“正向構(gòu)建”

早在20世紀(jì)80年代，薩繆爾森就已經(jīng)指出，“盡管像污染或全球變暖等負(fù)外部性的問題常常是新聞熱點(diǎn)，但從經(jīng)濟(jì)角度看，正外部性的問題也許更為重要”[3]32。這一論斷不但適用于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，在環(huán)境法領(lǐng)域同樣適用。凸顯經(jīng)濟(jì)學(xué)中正外部性理論的價(jià)值首先需要進(jìn)行法律語言的換讀，經(jīng)濟(jì)學(xué)分析外部性的基本工具是“成本”、“收益”，把“成本”、“收益”轉(zhuǎn)化為法律語言便是“損害”、“利益”。因此，法學(xué)中的外部性是利益失衡的一種狀態(tài)，其本質(zhì)是“圍繞行使權(quán)利引發(fā)的利益沖突”[14]16。從環(huán)境法的視野分析，正外部性意味著行為主體在生產(chǎn)、經(jīng)營、消費(fèi)等活動中產(chǎn)生的環(huán)境利益并非由其全部享用，他人或社會無償享用了該環(huán)境利益。我國環(huán)境法應(yīng)該在重視規(guī)制負(fù)外部性的同時(shí)關(guān)注正外部性問題，對環(huán)境保護(hù)法的重塑，“不但要繼續(xù)發(fā)揮環(huán)境責(zé)任原則在污染治理、自然資源的開發(fā)利用上實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的特殊功能，還要順應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作日益深入的趨勢，把對環(huán)境正外部性問題納入法律調(diào)整的視野?！盵15]65環(huán)境法要實(shí)現(xiàn)保障可持續(xù)發(fā)展的目的，發(fā)揮平衡經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益、個(gè)人私益和社會公益的作用，需要借鑒正外部性理論，在“抑損性”法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)更多的“增益性”法律規(guī)范，筆者稱其為環(huán)境法的“正向構(gòu)建”。

所謂環(huán)境法的“正向構(gòu)建”就是“以促進(jìn)正外部性行為為主的環(huán)境法制建設(shè)方式”[16]75，其區(qū)別于傳統(tǒng)的利益限制型法律規(guī)范，它通過一系列強(qiáng)制性和激勵(lì)性法律制度和措施的結(jié)合，促進(jìn)環(huán)境公共利益的維護(hù)和增進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的共贏。

當(dāng)前，環(huán)境法的“正向構(gòu)建”既有必要性，又有迫切性。首先，環(huán)境保護(hù)中的正外部性問題日益凸顯。由于環(huán)境法對正外部性關(guān)注不夠，許多維護(hù)、增進(jìn)環(huán)境公共利益的行為得不到應(yīng)有的“內(nèi)部化”和補(bǔ)償，導(dǎo)致環(huán)境利益失衡并引起了諸多問題。例如，生態(tài)農(nóng)業(yè)除了為其他產(chǎn)業(yè)提供物質(zhì)支持，在景觀提供、涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、防風(fēng)固沙等方面具有明顯的正外部性，但由于各種生態(tài)服務(wù)存在計(jì)量上的困難，生態(tài)農(nóng)業(yè)面臨投入過少造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的困境。同理，生物自然力應(yīng)用、區(qū)域和流域生態(tài)保護(hù)、綠色消費(fèi)等行為產(chǎn)生的正外部性也面臨著“內(nèi)部化”的問題。其次，跨越環(huán)境庫茲涅茨曲線“拐點(diǎn)”①環(huán)境庫茲涅茨曲線是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家格魯斯曼（Gene.Grossman）和克魯格（Alan.Kruger）參照經(jīng)濟(jì)學(xué)中的庫茲涅茨曲線提出的假說。該假說認(rèn)為，工業(yè)化進(jìn)程中環(huán)境質(zhì)量先隨人均收入的增加而惡化，又隨人均收入的進(jìn)一步增長而得到治理和改善。從環(huán)境質(zhì)量惡化到環(huán)境質(zhì)量改善的跨越階段，我們稱之為環(huán)境庫茲涅茨曲線的“拐點(diǎn)”。當(dāng)然，對“拐點(diǎn)”的探討只是一種理論上的抽象，“拐點(diǎn)”并非一個(gè)精確的“點(diǎn)”，而可能是一個(gè)“拐點(diǎn)時(shí)段”或“拐點(diǎn)區(qū)間”。需要環(huán)境法的“正向構(gòu)建”。從客觀因素分析，我國已經(jīng)具備了跨越“拐點(diǎn)”的一些有利條件，但“拐點(diǎn)”不會自動出現(xiàn)，“拐點(diǎn)”的跨越不僅取決于一國的經(jīng)濟(jì)狀況，還和一國的環(huán)境政策、法律密切相關(guān)，涉及法律改革和社會治理的問題。環(huán)境法的“正向構(gòu)建”能夠促進(jìn)環(huán)境公共利益的維護(hù)和增進(jìn)，為我國跨越環(huán)境庫茲涅茨曲線“拐點(diǎn)”提供制度支撐。再次，公眾環(huán)境需求日益增長。我國公眾的環(huán)境需求已經(jīng)由較低層次的生存需求發(fā)展到較高層次的發(fā)展需求和享受需求，人們不滿足于僅僅從自然界獲取物質(zhì)和能量以維持生存，而是開始追求更高層次的精神需求、發(fā)展需求和享受需求，例如，清潔舒適的生活環(huán)境、優(yōu)美的自然景觀、保持完好的歷史文化遺產(chǎn)、豐富的生物資源，等等，這需要以解決環(huán)境問題、維護(hù)環(huán)境利益為主旨的環(huán)境法做出積極的回應(yīng)。

五、環(huán)境法“正向構(gòu)建”的基本設(shè)想

1.環(huán)境法功能的進(jìn)化：從“利益限制”到“利益增進(jìn)”

我國環(huán)境法通過修改和校正經(jīng)濟(jì)活動的負(fù)外部性實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，這其實(shí)是一種把經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益截然對立起來的“利益限制”的立法理念，其實(shí)質(zhì)是“通過對一方或雙方的利益限制對因環(huán)境資源破壞所致的利益減損進(jìn)行分配和負(fù)擔(dān)，以利益限制對基本環(huán)境資源的沖突與矛盾進(jìn)行糾正”[17]93。這種“利益限制”的立法理念忽視了人們對多樣性利益的本能需求，遭到人們內(nèi)心的反抗和抵制，導(dǎo)致環(huán)境法實(shí)施效果不佳。我國先后制定頒布了30多部環(huán)境保護(hù)法律、50余項(xiàng)行政法規(guī)、200余件部門規(guī)章和規(guī)范性文件，環(huán)境立法空前繁榮，但“形式上越來越完善的環(huán)保立法似乎并沒有在實(shí)質(zhì)上起到保護(hù)環(huán)境的作用，相反環(huán)境問題卻越來越嚴(yán)重”[18]37。環(huán)境質(zhì)量日益下降，霧霾蔽日、沙塵肆虐、森林退化、水土流失、生物多樣性銳減等生態(tài)頑疾難以遏制，群體性環(huán)境事件不斷發(fā)生，背后的重要原因之一便是“利益限制”的立法理念。

環(huán)境問題的背后常常是經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益、個(gè)人利益與公共利益的沖突，作為解決利益沖突、實(shí)現(xiàn)利益平衡的法律規(guī)則，環(huán)境法需要在各種沖突利益中尋找到合適的平衡點(diǎn)，發(fā)揮利益確認(rèn)和利益增進(jìn)的功能。從根本上來說，經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益具有“同源同質(zhì)”②同源是指兩種利益發(fā)生的目的和原因相同，均來自于人的需求，同質(zhì)性則指兩種利益均根源于人的正當(dāng)?shù)暮侠淼男枰?，是由道德上的正?dāng)性、合理性上升為法律上的正當(dāng)性、合理性。參見鈄曉東：《論環(huán)境法功能之進(jìn)化》，北京：科學(xué)出版社2008年版，第209頁。性，兩者都是人類在追求自身發(fā)展和美好生活中需要的正當(dāng)利益，環(huán)境法應(yīng)該為兩種利益的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮保駕護(hù)航的作用?！皩h(huán)境利益納入傳統(tǒng)法律的利益結(jié)構(gòu)，進(jìn)行環(huán)境利益的合理分配，不放棄環(huán)境利益的保障，也不束縛經(jīng)濟(jì)利益的追求，體現(xiàn)人的多樣性需求，”[19]166促進(jìn)環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)同增進(jìn)，實(shí)現(xiàn)兩者的共贏，這是環(huán)境法回應(yīng)社會發(fā)展和人類需求、應(yīng)對環(huán)境問題的應(yīng)有之義。

2.環(huán)境法律原則的擴(kuò)展：從“損害擔(dān)責(zé)”、“受益補(bǔ)償”到“養(yǎng)護(hù)受益”、“恢復(fù)受償”

我國環(huán)境立法已經(jīng)確立“損害擔(dān)責(zé)”和“受益補(bǔ)償”法律原則，但該原則主要是通過規(guī)定行為人法律義務(wù)、法律責(zé)任的方式抑制社會成員對環(huán)境資源的利用和破壞，在現(xiàn)實(shí)中存在如下缺陷：（1）無論是“損害擔(dān)責(zé)”還是“受益補(bǔ)償”，其直接適用對象都是環(huán)境資源的利用者、破壞者或受益者，對于環(huán)境資源的養(yǎng)護(hù)者、恢復(fù)者而言，其缺乏主動要求獲得利益補(bǔ)償?shù)闹苯臃梢罁?jù)。（2）環(huán)境資源的損害者、受益者具有不確定性，這導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)者和恢復(fù)者的正外部性行為常常難以得到有效的補(bǔ)償。（3）“擔(dān)責(zé)”和“補(bǔ)償”是在已經(jīng)對環(huán)境資源進(jìn)行利用甚至是破壞的情況下進(jìn)行的事后的、被動的回應(yīng)，缺乏積極保護(hù)和改善、回饋生態(tài)環(huán)境的理念。在“損害擔(dān)責(zé)”和“受益補(bǔ)償”原則基礎(chǔ)上再設(shè)立“養(yǎng)護(hù)受益、恢復(fù)受償”原則，可以從正、反兩個(gè)方面解決環(huán)境資源開發(fā)、利用和養(yǎng)護(hù)、恢復(fù)中的外部性行為，共同促進(jìn)環(huán)境利益的維護(hù)和增進(jìn)。

“養(yǎng)護(hù)受益”和“恢復(fù)受償”原則通過授予養(yǎng)護(hù)者、恢復(fù)者權(quán)利和利益的方式鼓勵(lì)社會公眾參與到環(huán)境資源的積極保護(hù)和改善中，具有豐富的內(nèi)容。（1）養(yǎng)護(hù)、恢復(fù)都是一種有利于環(huán)境資源的積極作為，是具體存在的事實(shí)行為。這種行為不是污染者針對自己的排污行為進(jìn)行的治理性恢復(fù)，也不是針對私人環(huán)境進(jìn)行的局部性改善，其對象具有一定的公共性。（2）養(yǎng)護(hù)者或恢復(fù)者付出了一定的代價(jià)并取得了一定的生態(tài)效果。這種代價(jià)包括金錢投入、勞力投入、精力投入、物質(zhì)投入等，但產(chǎn)生的生態(tài)效果和生態(tài)利益并非由其獨(dú)自享用而由社會共享。（3）養(yǎng)護(hù)者或恢復(fù)者有權(quán)利獲得利益或好處，其享有一定的報(bào)酬請求權(quán)或補(bǔ)償請求權(quán)，請求對象是受養(yǎng)護(hù)和恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境的相關(guān)責(zé)任單位及個(gè)人。

3.環(huán)境法律制度的轉(zhuǎn)向：從“環(huán)境損益”的防止到“環(huán)境增益”的添加

排污收費(fèi)、排污許可、限期治理、污染物集中控制、自然資源稅費(fèi)等法律制度主要關(guān)注環(huán)境行為的“負(fù)外部性及其內(nèi)部化”，針對各種負(fù)外部性行為進(jìn)行事后抑制，其實(shí)質(zhì)是被動防止環(huán)境利益的減損。面對公眾日益增長的環(huán)境需求和實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的人類夙愿，環(huán)境法應(yīng)該從“末端”向“源頭”溯進(jìn)，從“消極”向“積極”轉(zhuǎn)變，從保護(hù)自然發(fā)展為改善自然、回饋?zhàn)匀?，從對環(huán)境利益的損耗與救濟(jì)發(fā)展為對環(huán)境利益的促進(jìn)與補(bǔ)償。從正外部性的視角分析，我國環(huán)境法律制度應(yīng)該從“環(huán)境損益”的被動防止轉(zhuǎn)變?yōu)椤碍h(huán)境增益”的積極添加，即圍繞增加環(huán)境公共物品供給、促進(jìn)環(huán)境利益的維護(hù)和公平分享進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。例如，為了促進(jìn)生產(chǎn)者的正外部性行為，構(gòu)建環(huán)境生產(chǎn)、環(huán)境公共物品交易、環(huán)保產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律制度；為了促進(jìn)消費(fèi)者的正外部性行為，構(gòu)建綠色消費(fèi)、政府綠色采購法律制度。

結(jié)語環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要問題，應(yīng)對環(huán)境問題、解決生態(tài)危機(jī)是環(huán)境法永恒的主題和使命。傳統(tǒng)環(huán)境法在負(fù)外部性理論指導(dǎo)下，主要關(guān)注環(huán)境資源使用和消費(fèi)的抑制，忽視其“生產(chǎn)供給”的促進(jìn)和鼓勵(lì)，這成為我國環(huán)境保護(hù)工作效果不佳的重要原因和環(huán)境法發(fā)展的桎梏。環(huán)境問題的解決，不但需要我們約束對環(huán)境資源的開發(fā)和破壞，還需要我們積極補(bǔ)償和回饋?zhàn)匀?，促進(jìn)環(huán)境資源的修復(fù)和維護(hù)。因此，環(huán)境法需要在應(yīng)用負(fù)外部性理論基礎(chǔ)上，積極借鑒正外部性理論，從“抑制”和“促進(jìn)”兩個(gè)維度發(fā)揮環(huán)境法的雙重功效，共同維護(hù)和增進(jìn)生態(tài)利益，實(shí)現(xiàn)外部性理論的平衡應(yīng)用和環(huán)境法的平衡發(fā)展。

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[16]劉國濤：《和諧社會之環(huán)境立法——生物自然力法制構(gòu)建與農(nóng)業(yè)實(shí)踐》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版。

[17]張璐：《從利益限制到利益增進(jìn)——環(huán)境資源法研究視角的轉(zhuǎn)》，載《法學(xué)評論》2004年第3期。

[18]汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎——中國環(huán)保法治藍(lán)皮書（1970－2010）》，北京：北京大學(xué)出版社2010年版。

[19]王樹義、皮里陽：《論第二代環(huán)境法及其基本特征》，載《湖北社會科學(xué)》2013年第11期。

責(zé)任編輯 胡章成

Application of Externality Theory in Environmental Law：Premise，Reflection and Prospect

ZHANG Bai-ling
（School of Law，Shandong Normal University，Jinan250358，China）

Environmental issues and social relations provide premise and foundation for the externality theory into the field of environmental law.Externality theory is widely used in the management system，basic legal principles and basic legal systems of environmental law.However，there is imbalance in the application of externality theory：application imbalance and regulation imbalance.The deep－seated reason is that？economics and environmental？law have different value orientation in the analysis of the causes of environmental problems and solutions of the externality.We should change the one－dimensional application of the externality theory，highlight the value of positive externality theory to promote the“positive construction”of environmental law and respond to the“government failure”actively，make the function of environmental law from“interest limited”evolve into“interest enhanced”，create principle of“those who maintain benefit”and‘those who restore accept compensation”on the basis of“those who damage bear the responsibility”and“those who benefit compensate”and more“interest enhanced”legal norms.

externality；environmental law；positive construction；interest enhanced

張百靈，法學(xué)博士，山東師范大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向?yàn)榉▽W(xué)方法論、環(huán)境法學(xué)。

教育部人文社會科學(xué)青年項(xiàng)目（13YJC820101）；司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級科研項(xiàng)目（14SB1350044）；山東省高校人文社科研究項(xiàng)目（J13WB04）

2014-11-05

DF468

A

1671-7023（2015）02-0044-08