內(nèi)地與香港廉政建設(shè)責(zé)任制比較研究

袁柏順

(湖南大學(xué) 廉政研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410082)

引言

1998年以來(lái)，內(nèi)地藉由相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，開(kāi)始明確推行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。這一制度經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，業(yè)已明確了責(zé)任主體，規(guī)定各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。在實(shí)踐中，誰(shuí)來(lái)抓的問(wèn)題已經(jīng)日益明確，黨委和紀(jì)委之外的行政班子及領(lǐng)導(dǎo)人越來(lái)越明確地意識(shí)到了自身的廉政責(zé)任。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)更進(jìn)一步明確了黨委的主體責(zé)任與紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。

內(nèi)地黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制在黨風(fēng)廉政建設(shè)當(dāng)中的重要性被越來(lái)越多地強(qiáng)調(diào)，但其成效與該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的初衷與期待有明顯的落差，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。理論與實(shí)務(wù)工作者往往認(rèn)為其原因在于責(zé)任追究無(wú)法落實(shí)，而責(zé)任追究又以責(zé)任承擔(dān)的考核評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)和前提。但考核評(píng)價(jià)又需要回到關(guān)于這一責(zé)任制的若干理論問(wèn)題，如責(zé)任的性質(zhì)、重點(diǎn)內(nèi)容與制度設(shè)計(jì)邏輯、問(wèn)責(zé)的方式方法等。十八大以來(lái)，對(duì)于黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任雖做出原則性的規(guī)定，但在實(shí)踐中責(zé)任主體具體應(yīng)該抓什么仍不夠明確，如何抓的問(wèn)題仍待繼續(xù)探索。如果說(shuō)過(guò)去普遍存在“責(zé)任內(nèi)容不明確，存在責(zé)任掛空檔現(xiàn)象”，而責(zé)任落實(shí)方式則“僅滿(mǎn)足于下發(fā)文件、簽責(zé)任書(shū)”［1］，這種情況在今天仍未有實(shí)質(zhì)性的改變。

其實(shí)，公共機(jī)構(gòu)尤其是各政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者或管理者對(duì)管理的機(jī)構(gòu)部門(mén)的反腐倡廉及其下屬人員的廉潔履職承擔(dān)責(zé)任，香港亦有著相似的做法。就香港而言，雖然并無(wú)關(guān)于廉政建設(shè)責(zé)任制的明確法律或?qū)ｉT(mén)政策文本，卻有著履行廉政建設(shè)責(zé)任的相關(guān)實(shí)踐。事實(shí)上從廉政公署成立不久，“承擔(dān)責(zé)任”即被確定為腐敗預(yù)防的重要方法而被深入研究與推廣［2］。不僅所有公務(wù)員必須將誠(chéng)實(shí)可信、廉潔守正，對(duì)所作決定和行動(dòng)負(fù)責(zé)作為其基本信念，公務(wù)員各級(jí)管理崗位上的負(fù)責(zé)人更被賦予廉政責(zé)任。［3］曾經(jīng)是腐敗重災(zāi)區(qū)的警務(wù)系統(tǒng)在今天也已經(jīng)將“承擔(dān)責(zé)任及接受問(wèn)責(zé)”作為其主要價(jià)值觀之一。［4］廉政責(zé)任在香港的推行顯然對(duì)于香港的廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。因此與香港廉政建設(shè)責(zé)任制進(jìn)行比較，并從二者的異同中尋求某種發(fā)現(xiàn)與借鑒，對(duì)內(nèi)地黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的理論探討不無(wú)裨益。

時(shí)至今日，問(wèn)責(zé)或責(zé)任制(accountability)與“透明”(transparency)一道，被國(guó)際組織與世界各國(guó)認(rèn)作腐敗預(yù)防的基本原則、不二法門(mén)，而其實(shí)用范圍，甚至超出公共部門(mén)，而包括私營(yíng)部門(mén)與第三部門(mén)。部門(mén)的性質(zhì)、政治架構(gòu)等差異，并不影響廉政建設(shè)責(zé)任制實(shí)施的基本原則。正因如此，本文試圖忽視內(nèi)地與香港不同的政治、法律制度之間的差異，而單純就廉政建設(shè)責(zé)任制內(nèi)容的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行比較。為了比較的方便，本文對(duì)責(zé)任主體有所限定。一般說(shuō)來(lái)，“有權(quán)自有責(zé)”，一切公職人員都“有責(zé)任在行使權(quán)力時(shí)以公眾利益為依歸”［5］。但本文所探討的廉政建設(shè)責(zé)任制將責(zé)任主體均限于擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)與管理之責(zé)者。這一限定，當(dāng)然也會(huì)忽視內(nèi)地黨、政領(lǐng)導(dǎo)干部之間的區(qū)分，香港從2002年開(kāi)始的公務(wù)員與政治委任官員之分，以及二者之間的區(qū)別，而大體均將之視為一般意義上的責(zé)任主體。

一、廉政建設(shè)責(zé)任制:香港的探索

香港由腐敗走向廉潔，其腐敗治理的途徑可謂多端，廉政建設(shè)責(zé)任制即是其中之一。廉政建設(shè)責(zé)任制作為腐敗預(yù)防的重要舉措之一，其采用亦經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的探索。香港廉政公署成立之初，雖確立了三管齊下的反腐敗策略，也設(shè)立了三個(gè)相應(yīng)的工作部門(mén)，但防止貪污處仍非最優(yōu)先發(fā)展部門(mén)，而如何防止貪污也因?yàn)槭恰耙豁?xiàng)嶄新的公共行政觀念”，因而“無(wú)法從往昔經(jīng)驗(yàn)中獲取指引”［2］。在其初期的調(diào)查研究與探索當(dāng)中，即已確認(rèn)貪污機(jī)會(huì)的各種特征，并指出“其中值得特別注意的一點(diǎn)便是‘承擔(dān)責(zé)任’的問(wèn)題”，而且認(rèn)定反腐倡廉并非僅靠廉政公署自身就能成功，腐敗預(yù)防以及防止貪污處的成功“將有賴(lài)政府部門(mén)首長(zhǎng)及彼等屬員的合作”。［2］上述發(fā)現(xiàn)與思考得到防止貪污咨詢(xún)委員會(huì)的首肯。

在初期的探索當(dāng)中，廉政公署雖然認(rèn)定承擔(dān)責(zé)任的重要性和必要性，以及初步確定了廉政責(zé)任主體，但對(duì)于何種情形屬于公職人員尤其是其中的管理者應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的范圍，或者說(shuō)責(zé)任制的具體內(nèi)容并無(wú)把握。但大致的方向，“欲仿效的是類(lèi)似紐約警察局對(duì)警務(wù)人員而采取的態(tài)度”，并確信“其實(shí)這種觀念亦可引用于其他公職人員身上”。［2］20 世紀(jì)70年代初，紐約市治安混亂，犯罪猖獗，而其時(shí)的警察局長(zhǎng)“憂慮此種情形乃由于貪污造成”，而覺(jué)得有必要推行廉政建設(shè)責(zé)任制。至于責(zé)任的具體內(nèi)容，他認(rèn)為“承擔(dān)責(zé)任并不是說(shuō)一位主管人需象保險(xiǎn)的承保人一樣，不問(wèn)情由地親自承擔(dān)屬下的一切行為不規(guī)則或辦事的不力。如要一位長(zhǎng)官這樣承擔(dān)責(zé)任，未免不切實(shí)際和有欠公平”［2］。而在下述情形下，各級(jí)主管者應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任:“假如下屬的過(guò)錯(cuò)是嚴(yán)重、經(jīng)常或普遍的，以致上級(jí)必已知悉或理應(yīng)知悉曉的，上級(jí)職員則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。另一種情形便是上級(jí)職員監(jiān)察不周及領(lǐng)導(dǎo)無(wú)方而致上述的過(guò)錯(cuò)惡化或延續(xù)亦應(yīng)承擔(dān)責(zé)任”［2］。

應(yīng)該說(shuō)，上述關(guān)于“承擔(dān)責(zé)任”的思考，主要還在于責(zé)任追究的處理方面。而責(zé)任追究顯然只是對(duì)未忠實(shí)履行責(zé)任制的結(jié)果的處置，而不是明確怎樣主動(dòng)采取措施防止不良后果之發(fā)生;上述思考指出了應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的主要內(nèi)容，而不是全面的內(nèi)容。不過(guò)，基于上述基本的思考方向，在進(jìn)一步的探索中，防貪處進(jìn)而完善了廉政建設(shè)責(zé)任制的具體責(zé)任內(nèi)容。藉助于香港廉政公署防貪處的不斷探索和完善腐敗預(yù)防舉措所具有的專(zhuān)業(yè)性，廉政公署確保相關(guān)舉措得到實(shí)施的法定職權(quán)①《廉政公署條例》規(guī)定該機(jī)構(gòu)可以“審查各政府部門(mén)及公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)及程序，以利便揭露貪污行為，并確保廉政專(zhuān)員認(rèn)為可能助長(zhǎng)貪污的工作方法或程序得以修正;應(yīng)任何人的要求，就有關(guān)消除貪污的方法向該人給予指導(dǎo)、意見(jiàn)及協(xié)助;向各政府部門(mén)或公共機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)建議，在符合政府部門(mén)或公共機(jī)構(gòu)有效執(zhí)行職責(zé)的原則下，就其工作常規(guī)或程序作出廉政專(zhuān)員認(rèn)為需要的修改，以減少發(fā)生貪污行為的可能性”。，以及包括各政府部門(mén)在內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)的合作，廉政建設(shè)責(zé)任制得以全面推行與落實(shí)。

二、香港廉政建設(shè)責(zé)任制的責(zé)任內(nèi)容

從廉政建設(shè)責(zé)任制在香港的實(shí)踐看，其責(zé)任內(nèi)容大致可以歸納為兩個(gè)方面。其一是領(lǐng)導(dǎo)人自身以身作則;其二是執(zhí)行切實(shí)有效的監(jiān)管措施來(lái)控制腐敗。而這些監(jiān)管措施，包括制度完善與程序修訂等以預(yù)防腐敗、落實(shí)和強(qiáng)化監(jiān)督、開(kāi)展廉潔教育與廉政文化建設(shè)、腐敗懲處等措施。

(一)責(zé)任主體有廉潔誠(chéng)信、以身作則的責(zé)任

香港政府將“誠(chéng)實(shí)可信、廉潔守正”作為所有公務(wù)員共同的信念和紀(jì)律要求，更明確指出對(duì)擔(dān)負(fù)重要責(zé)任的高職級(jí)官員、各級(jí)主管從嚴(yán)要求:“各級(jí)管理人員應(yīng)該以身作則和起領(lǐng)導(dǎo)作用”，以使誠(chéng)信、廉潔等信念“得以傳播、培養(yǎng)及發(fā)揚(yáng)”。［6］香港政府的政策導(dǎo)向，是職級(jí)愈高，要求愈高，處分愈嚴(yán):“倘屬相同的失當(dāng)行為，職級(jí)較高人員所受的紀(jì)律處分一般會(huì)較職級(jí)較低的人員為重”。而其原因，是“因?yàn)槎綄?dǎo)人員理應(yīng)向下屬樹(shù)立榜樣，以身作則”［7］?！肮芾砣藛T的責(zé)任，是要身體力行，以身作則，使員工清楚知道部門(mén)的取向?！保?］因此，向下屬傳達(dá)廉潔守正的堅(jiān)定信念，對(duì)擔(dān)負(fù)管理之責(zé)的責(zé)任主體來(lái)說(shuō)是“最重要的”責(zé)任［8］。履行上述責(zé)任，還包括遵守誠(chéng)信管理的有關(guān)制度。例如，香港有比較完善的利益沖突管理制度。作為公務(wù)員當(dāng)中的管理人員，其廉潔誠(chéng)信不僅需要使自身避免發(fā)生實(shí)際的利益沖突，同時(shí)還須時(shí)刻警惕瓜田李下，并避免可能導(dǎo)致公眾懷疑、產(chǎn)生觀感的利益沖突。利益申報(bào)也因此變得至關(guān)重要，否則不僅可能會(huì)承擔(dān)責(zé)任，更會(huì)發(fā)出錯(cuò)誤的信號(hào)。

(二)責(zé)任主體有腐敗預(yù)防的責(zé)任

責(zé)任主體有加強(qiáng)管理、預(yù)防腐敗的責(zé)任。責(zé)任主體要在制度上堵塞腐敗漏洞，盡力防范職權(quán)管理范圍內(nèi)各崗位的廉政風(fēng)險(xiǎn)。如提供清晰的工作程序及指南，及時(shí)檢查與更新過(guò)時(shí)的工作系統(tǒng)與程序，確保員工熟悉這些程序與指南;清楚界定各級(jí)員工的職權(quán)、妥善處理各自的分工;要求員工有妥善的工作記錄、設(shè)定監(jiān)督機(jī)制，明確違規(guī)處理等?？傊芾砣藛T“一旦發(fā)現(xiàn)制度有不足之處或缺點(diǎn)，應(yīng)主動(dòng)修訂部門(mén)指引，以堵塞漏洞”［8］。

(三)責(zé)任主體有加強(qiáng)監(jiān)督的責(zé)任

責(zé)任主體應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督。而這種監(jiān)督從管理的角度來(lái)看主要是監(jiān)督員工的觀念和品行。“必須細(xì)心觀察員工的行為，以便及早發(fā)現(xiàn)貪污問(wèn)題和危機(jī)”［8］。尤其警惕員工的下列行為:觀察其如何對(duì)待有公務(wù)往來(lái)者，如下屬、服務(wù)對(duì)象、承包商等;如何處理以公職身分接受的禮物及涉及款待的邀請(qǐng);如何處理其私人財(cái)務(wù)問(wèn)題;是否有不良嗜好或生活習(xí)慣，例如嗜賭或肆意揮霍，等等。

(四)責(zé)任主體有廉潔教育與廉潔文化建設(shè)的責(zé)任

“管理人員應(yīng)坐言起行，并且把鼓勵(lì)員工實(shí)踐誠(chéng)信的任務(wù)列為首務(wù)。”［8］除了責(zé)任主體通過(guò)自身的廉潔誠(chéng)信進(jìn)行身教之外，亦要有誠(chéng)信推廣的計(jì)劃，樹(shù)立廉潔價(jià)值與誠(chéng)信理念，形成廉政風(fēng)氣。在這當(dāng)中廉潔教育與培訓(xùn)不可或缺。教育與培訓(xùn)的內(nèi)容不僅包括法律法規(guī)，也包括公務(wù)員誠(chéng)信守則、部門(mén)所堅(jiān)守的信念等方面，以期加強(qiáng)對(duì)公職人員應(yīng)有的行為標(biāo)準(zhǔn)以及維持高水平廉潔操守的重要性的認(rèn)識(shí)。此外，也應(yīng)為如何應(yīng)付工作上遇到的道德兩難和利益沖突提供指導(dǎo)意見(jiàn)與辦法。為了使廉潔誠(chéng)信文化的推廣得以持續(xù)，廉署建議各部門(mén)內(nèi)設(shè)立由高層人員擔(dān)任主席的誠(chéng)信推廣委員會(huì)，“以持續(xù)推廣誠(chéng)信的風(fēng)氣，及使計(jì)劃的成效得以延續(xù)”［8］。當(dāng)然，這個(gè)委員會(huì)不僅會(huì)就如何鞏固誠(chéng)信文化、減少貪污舞弊行為提供建議，也會(huì)對(duì)相關(guān)倡廉政策的推行進(jìn)度、效果，提升部門(mén)公眾形象進(jìn)行監(jiān)督。

總之，要持續(xù)推廣誠(chéng)信文化，必須在管理者自身做出表率、展現(xiàn)始終如一的堅(jiān)定態(tài)度之外，教育、制度、監(jiān)督多管齊下，各項(xiàng)倡廉工作相輔相成，才可取得最佳成效。

(五)責(zé)任主體對(duì)懲處腐敗負(fù)有責(zé)任

香港有關(guān)內(nèi)部指南指出，公務(wù)人員如遇賄賂行為，“應(yīng)實(shí)時(shí)”向廉政公署執(zhí)行處首長(zhǎng)舉報(bào)。否則，有關(guān)人員可能會(huì)受到紀(jì)律處分甚至刑事檢控。而政府部門(mén)首長(zhǎng)既不能對(duì)相關(guān)犯罪或涉嫌犯罪行為作出任何的查詢(xún)或采取任何行動(dòng)，也“無(wú)權(quán)酌情決定”哪些行為該做何處理。在某些情況下，如果知情不報(bào)，或者不進(jìn)行合作，披露有助起訴某罪犯或?qū)⑵涠ㄗ锏年P(guān)鍵數(shù)據(jù)，本身已可構(gòu)成刑事罪行。①公務(wù)員事務(wù)局通告第7/2012 號(hào)“舉報(bào)刑事罪行”(包括與貪污相關(guān)的罪行)，2012年7月12日。該公告是對(duì)1979、1980、1990年三項(xiàng)相關(guān)公告(公務(wù)員事務(wù)局通告第20/79、10/80 及19/90 號(hào))的整合與更新。

在廉政公署完成調(diào)查之后，對(duì)于廉政公署根據(jù)審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)建議而移送的不屬于犯罪而可能只是涉嫌違規(guī)或舞弊的案例，部門(mén)首長(zhǎng)應(yīng)“以公正無(wú)私的態(tài)度迅速處理一切涉嫌或存在的貪污舞弊行為”［8］，立刻對(duì)其中的失當(dāng)或舞弊行為展開(kāi)調(diào)查，并在證據(jù)充分的情況下根據(jù)《公務(wù)人員(管理)命令》或相關(guān)的紀(jì)律部隊(duì)條例采取紀(jì)律處分或行政措施。這種對(duì)懲治腐敗的堅(jiān)決態(tài)度，同時(shí)是在“向員工清楚傳達(dá)‘絕不容忍’該等行為的信息。倘若管理人員在采取行動(dòng)時(shí)猶豫不決，會(huì)令員工以為他們?nèi)萑淘摰刃袨椤保?］。

(六)責(zé)任主體的其他責(zé)任

需要指出的是，對(duì)于包括高級(jí)主管、首長(zhǎng)在內(nèi)的所有香港公務(wù)員來(lái)說(shuō)，需要承擔(dān)廉政責(zé)任的內(nèi)容還包括善用一切公共資源與權(quán)力。香港公務(wù)員必須按政府政策和程序行事，并須為其履行公職時(shí)作出的決定和行動(dòng)，以及公共資源的運(yùn)用負(fù)責(zé)。他們必須為行使香港法例賦予他們的多項(xiàng)法定權(quán)力負(fù)責(zé)。根據(jù)《公共財(cái)政條例》(香港法例第2 章)擔(dān)任管制人員的公務(wù)員，須就其管轄范疇內(nèi)的一切公帑、財(cái)產(chǎn)和開(kāi)支負(fù)責(zé)，并須對(duì)遵照主要官員所作指示和決定運(yùn)用這些資源負(fù)責(zé)?！霸诠差I(lǐng)域，廉潔(Integrity)是指對(duì)基金、資源、資產(chǎn)和權(quán)力的恰當(dāng)運(yùn)用(proper use)，這種運(yùn)用是為著(社會(huì))本來(lái)打算使用基金、資源、資產(chǎn)和權(quán)力所欲達(dá)到的正式目標(biāo)而進(jìn)行的。在此意義上，廉潔的反面即為腐敗或權(quán)力濫用”。［9］從上述意義上來(lái)說(shuō)，廉潔已經(jīng)不止是不從事腐敗行為，還包括善用公共權(quán)力與資源，并且一切公務(wù)人員尤其是管理者需要對(duì)此種廉潔從政行為負(fù)責(zé)，廉政責(zé)任顯然被賦予了更高標(biāo)準(zhǔn)。

三、內(nèi)地與香港廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任內(nèi)容的同異

與香港廉政建設(shè)責(zé)任制相比，內(nèi)地對(duì)于廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定，除了因?yàn)檎畏审w制與運(yùn)行機(jī)制的差異、已有基礎(chǔ)條件、廉政建設(shè)具體方式的差異之外，責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容在很大程度上是具有相似性的②如執(zhí)行上級(jí)部署與要求，進(jìn)行責(zé)任分工，以及防止和糾正選人用人上的不正之風(fēng)，糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，切實(shí)解決黨風(fēng)政風(fēng)方面存在的突出問(wèn)題等三項(xiàng)。。

責(zé)任主體被賦予廉潔教育與廉政文化建設(shè)責(zé)任，要求開(kāi)展黨性黨風(fēng)黨紀(jì)和廉潔從政教育，組織黨員、干部學(xué)習(xí)黨風(fēng)廉政建設(shè)理論和法規(guī)制度，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)。

責(zé)任主體有腐敗預(yù)防責(zé)任，如貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政法規(guī)制度，推進(jìn)制度創(chuàng)新，深化體制機(jī)制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

責(zé)任主體有責(zé)任強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開(kāi)透明。

責(zé)任主體有廉政監(jiān)督責(zé)任，如責(zé)任主體必須監(jiān)督檢查本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)的黨風(fēng)廉政建設(shè)情況和下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政情況。

責(zé)任主體有懲治腐敗責(zé)任，如領(lǐng)導(dǎo)、組織并支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)依紀(jì)依法履行職責(zé)，及時(shí)聽(tīng)取工作匯報(bào)，切實(shí)解決重大問(wèn)題。

總之，在教育、預(yù)防、監(jiān)督、懲治等方面，兩地的責(zé)任主體都負(fù)有責(zé)任。

然而，通過(guò)比較兩地廉政建設(shè)責(zé)任制的責(zé)任內(nèi)容，也可以較為容易地發(fā)現(xiàn)其中的差異。

首要的差異在于是否將責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信列為廉政建設(shè)責(zé)任制的責(zé)任內(nèi)容。

在香港，責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信可以說(shuō)是廉政建設(shè)責(zé)任制的首要內(nèi)容。其重要性可以從責(zé)任追究方面可見(jiàn)一斑。以2002～2003、2003～2004、2004～2005 三個(gè)年度為例，受免職處分(包括革職、著令退休)一共為197 人，占全部受處分人數(shù)的22.9%，而其中首長(zhǎng)級(jí)公務(wù)員受處分者總計(jì)3 人，免職即達(dá)2人，比例達(dá)66.7%。中高級(jí)、初級(jí)公務(wù)員受免職處分者占同級(jí)總處分人數(shù)的比例為32%、19%。本著“白過(guò)白色”的原則，責(zé)任主體在廉潔誠(chéng)信方面的任何違規(guī)都被從嚴(yán)解釋與處理。例如，“遺漏申報(bào)利益”雖未在相關(guān)紀(jì)律中單獨(dú)列出為違紀(jì)行為，但它同樣屬于不當(dāng)行為而被追責(zé)。因?yàn)榇祟?lèi)行為往往被認(rèn)定為涉嫌“違反部門(mén)規(guī)例”“未經(jīng)批準(zhǔn)而接受有公務(wù)往來(lái)人士的貸款或其它利益”等其他明確禁止的行為，從而在客觀上形成對(duì)廉政建設(shè)責(zé)任的責(zé)任追究。一個(gè)典型的案例是梁錦松事件。2003年時(shí)任財(cái)政司司長(zhǎng)的梁錦松在編制2003 至2004年度政府財(cái)政預(yù)算案中，建議增加汽車(chē)首次登記稅。但他在向行政會(huì)議介紹財(cái)政預(yù)算案時(shí)，并沒(méi)有申報(bào)他在此前不久已購(gòu)入新車(chē)。這一事件在披露之后引起輿論關(guān)注，廉政公署亦立案調(diào)查。其后雖然律政司認(rèn)為此事不屬應(yīng)做出檢控的違法行為，但仍涉嫌個(gè)人誠(chéng)信和違反相關(guān)紀(jì)律，其后梁錦松仍被迫辭去財(cái)政司司長(zhǎng)。［10］

香港廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信越來(lái)越受到重視。香港公眾期望所有公職人員在行使其被賦予的權(quán)力，尤其是相關(guān)的自由裁量權(quán)時(shí)，均應(yīng)秉持“崇高的誠(chéng)信及操守”［11］。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)環(huán)境迅速變遷，人民對(duì)政府的期望和要求不斷提高。1997年香港回歸以來(lái)，立法會(huì)發(fā)揮了日益強(qiáng)化的監(jiān)督功能，“較以往更講求問(wèn)責(zé)”，而自由媒體“亦更致力探求真相”，所有這些“都令管理層面對(duì)更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓姳O(jiān)管和更高要求的責(zé)任承擔(dān)”［8］，廉政建設(shè)責(zé)任制也因此較以往面臨更為嚴(yán)格的要求。更為重要的是，與之相應(yīng)的究責(zé)懲處刑事罪名“公職人員行為失當(dāng)罪”①公職人員行為失當(dāng)罪雖由來(lái)已久，其被廣泛引用則始于20 世紀(jì)90年代初期。該罪的構(gòu)成要件包括五項(xiàng):(1)一名公職人員;(2)他或她在擔(dān)任公職期間或在與擔(dān)任公職有關(guān)的情況下;(3)藉作為或不作為而故意作出不當(dāng)行為，例如故意忽略或不履行其職責(zé);(4)沒(méi)有合理辯解或理由;(5)考慮到有關(guān)公職和任職者的責(zé)任、他們所促進(jìn)的公共目標(biāo)的重要性及偏離責(zé)任的性質(zhì)和程度，有關(guān)的失當(dāng)行為屬于嚴(yán)重而非微不足道。，作為一項(xiàng)普通法罪行，其定義及范圍也會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，“因應(yīng)社會(huì)發(fā)展及公眾對(duì)公職人員品行操守的要求而不斷演變”［5］。凡此種種，皆日益強(qiáng)化著香港廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任主體廉潔誠(chéng)信的責(zé)任。

在內(nèi)地，雖然有黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部組織實(shí)施和執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》的情況，應(yīng)列入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和干部考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果作為對(duì)其任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)”，但實(shí)際上，廉潔誠(chéng)信仍未成為責(zé)任制的責(zé)任內(nèi)容，更說(shuō)不上成為首要的責(zé)任內(nèi)容。之所以如此認(rèn)為，一是因?yàn)樗槐徽J(rèn)為是“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，而似乎是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人之事，是出于一般意義上發(fā)揮模范表率作用的考慮，而并非出于履行其廉政建設(shè)責(zé)任的考慮;二是因?yàn)樗参幢徽J(rèn)定為違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制而應(yīng)予以責(zé)任追究之行為，盡管它已是應(yīng)予考核的行為。

內(nèi)地與香港廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任內(nèi)容的另一差異，在于責(zé)任主體懲處責(zé)任的規(guī)定。在香港，責(zé)任主體在發(fā)現(xiàn)腐敗行為之后即無(wú)自行處置之責(zé)?；谙愀鄣姆锤瘮C(jī)制，責(zé)任主體一旦發(fā)現(xiàn)下屬有腐敗行為，即將有關(guān)案件交由廉署，由其展開(kāi)調(diào)查工作。而在內(nèi)地，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人作為職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人，有責(zé)任對(duì)“重要案件親自督辦”。之所以如此，一是因?yàn)橛幸更h內(nèi)報(bào)告制度，同級(jí)黨委一把手這一責(zé)任主體、第一責(zé)任人在案件立案、調(diào)查、處理等方面有實(shí)質(zhì)上的決定之權(quán)，而不僅僅是黨紀(jì)、政紀(jì)的處分權(quán)力;二是因?yàn)閮?nèi)地反腐敗制度有其在執(zhí)紀(jì)之間、執(zhí)法之間及二者之間需要銜接之處，也因?yàn)閮?nèi)地并非在法律上做到對(duì)腐敗行為的零容忍，而對(duì)于腐敗犯罪行為有金額、情節(jié)等條件方面的限制，導(dǎo)致案件性質(zhì)的判定與處理可以有充足的自由裁量權(quán)限，如程序上可以有執(zhí)紀(jì)調(diào)查在先，執(zhí)法調(diào)查在后;可以通過(guò)教育批評(píng)警告并采取退賠、上交等措施使某些行為不被當(dāng)作犯罪行為;懲處方式可以選擇組織處理、紀(jì)律處分代替刑事處分，等等。

四、責(zé)任內(nèi)容與廉政建設(shè)責(zé)任制的有效性

內(nèi)地與香港廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任內(nèi)容的差異性，在很大程度上只是事實(shí)斟別，而并不是優(yōu)劣評(píng)判，更不意味著內(nèi)地在此方面必須和可以向香港的做法學(xué)習(xí)。香港的高度廉潔，也并非是香港廉政建設(shè)責(zé)任制這一單獨(dú)因素的貢獻(xiàn)，更不是作為本文主旨所要探討的責(zé)任內(nèi)容所能決定的。但是，我們?nèi)匀挥斜匾獙?duì)于廉政建設(shè)責(zé)任制的有效性及責(zé)任內(nèi)容的規(guī)定的合理性做出評(píng)判。香港在廉政建設(shè)責(zé)任制內(nèi)容方面不同于內(nèi)地的上述兩點(diǎn)主要差異之處，我們認(rèn)為其內(nèi)容更具合理性，在實(shí)踐中更為有效。雖然毫無(wú)疑問(wèn)，其責(zé)任內(nèi)容的部分規(guī)定與其特定的反腐敗體制機(jī)制相關(guān)。

首先，將責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信納入廉政建設(shè)責(zé)任制的責(zé)任內(nèi)容，更為有效。這是因?yàn)?，?zé)任主體的廉潔誠(chéng)信，既是從政的基本要求，又是貫徹落實(shí)廉政建設(shè)責(zé)任制其他各項(xiàng)責(zé)任內(nèi)容的基礎(chǔ)與前提。

責(zé)任主體作為現(xiàn)代國(guó)家的公職人員，作為公共權(quán)力的掌握者、代理人，廉潔誠(chéng)信是從政的基本要求。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，廉潔誠(chéng)信已經(jīng)不再屬于個(gè)人道德，而具有公共性，應(yīng)納入公德的范疇，公職人員必須因應(yīng)公眾要求，履行公共責(zé)任，方能不負(fù)公眾信托。而作為公共機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者，更須如此。職務(wù)越高，權(quán)力越大，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的一般常識(shí)，其責(zé)任也就越大。在香港，包括管理者在內(nèi)的一切公職人員均被公眾期望具備及法律與紀(jì)律要求具備的廉潔誠(chéng)信的操守與品行，而在內(nèi)地，公眾亦有著同樣或類(lèi)似的期望，法律與黨紀(jì)政紀(jì)亦有著類(lèi)似的要求，而列寧主義的建黨學(xué)說(shuō)更昭示出共產(chǎn)黨員在“才智與道德兩方面占有優(yōu)勢(shì)”［11］888，是“經(jīng)過(guò)仔細(xì)挑選且具有嚴(yán)格紀(jì)律的優(yōu)秀分子”［11］888。實(shí)際上，責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信既是作為“領(lǐng)導(dǎo)”的基本要求，也是從事“領(lǐng)導(dǎo)”行為的重要內(nèi)容?！邦I(lǐng)導(dǎo)”行為本身即包括領(lǐng)導(dǎo)者用正確的價(jià)值與信念影響被領(lǐng)導(dǎo)者的行為，從而統(tǒng)一被領(lǐng)導(dǎo)者的思想與行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。因此，責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信，本質(zhì)上應(yīng)屬“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，理應(yīng)納入廉政建設(shè)責(zé)任制，成為責(zé)任主體廉政責(zé)任的重要內(nèi)容。

其次，也是更為重要的，是責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信對(duì)于貫徹落實(shí)廉政建設(shè)責(zé)任制其他各項(xiàng)責(zé)任內(nèi)容的極端重要性。責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信是貫徹落實(shí)廉政建設(shè)責(zé)任制其他各項(xiàng)責(zé)任內(nèi)容的基礎(chǔ)與前提。要履行廉潔教育與誠(chéng)信文化建設(shè)的責(zé)任，如果責(zé)任主體自身不能做到廉潔誠(chéng)信，很難期待這種教育會(huì)扎實(shí)開(kāi)展并取得實(shí)效。因?yàn)樯闲邢滦?，身教重于言教，古今同理，中外皆然。要履行?duì)下屬和部門(mén)的廉政監(jiān)督之責(zé)，懲治腐敗、預(yù)防腐敗之責(zé)，也需要正人先正己，才有足夠權(quán)威推行行政管控措施?！墩撜Z(yǔ)》所謂“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”(《論語(yǔ)·顏淵》)，古代中國(guó)官箴所謂“公生明，廉生威”(《清碑·官箴》)，其實(shí)都表明為政者自身廉潔對(duì)于管理之重要:“吏不畏吾嚴(yán)而畏吾廉;民不服吾能而服吾公。公則民不敢慢，廉則吏不敢欺。”(《清碑·官箴》)責(zé)任主體自身的腐敗，會(huì)使責(zé)任主體在廉政建設(shè)方面昏而無(wú)威，政令難行，管而難控。對(duì)于同屬一個(gè)部門(mén)、一個(gè)單位、一個(gè)團(tuán)隊(duì)，更容易知曉責(zé)任主體自身的廉潔誠(chéng)信狀況的下屬或職員來(lái)說(shuō)，情況尤其如此。相關(guān)的嚴(yán)厲管控措施，會(huì)被認(rèn)為是針對(duì)下屬及其職員的單方面要求，責(zé)任主體自身不廉潔誠(chéng)信而要求下屬及職員廉潔誠(chéng)信，雙重標(biāo)準(zhǔn)會(huì)引發(fā)要求公平的訴求。責(zé)任主體自身若不廉潔誠(chéng)信，指望其會(huì)認(rèn)真開(kāi)展腐敗預(yù)防和制約權(quán)力，或者嚴(yán)肅認(rèn)真、客觀公正地進(jìn)行監(jiān)督、糾風(fēng)、懲處，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。更為重要的是，責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信與否，其本身所代表的傾向與所發(fā)出的信號(hào)，導(dǎo)引著部門(mén)及其職員廉政建設(shè)的方向。因此，如果不將責(zé)任主體自身的廉潔誠(chéng)信作為一項(xiàng)首要責(zé)任納入責(zé)任制內(nèi)容予以確保履行，會(huì)使責(zé)任制其他各項(xiàng)內(nèi)容的實(shí)施效果大打折扣，甚至歸于無(wú)效。

再次，責(zé)任主體懲處腐敗行為的責(zé)任，需要加以縮減、限定，這樣會(huì)更加合理。調(diào)查、懲處腐敗行為，應(yīng)該付諸執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。在發(fā)現(xiàn)職權(quán)范圍內(nèi)的腐敗行為之時(shí)，只賦予責(zé)任主體立即向有關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)報(bào)告之責(zé)，而免除其先行調(diào)查處理之責(zé)，能更有力地展現(xiàn)對(duì)于腐敗行為的不容忍的態(tài)度。對(duì)于同屬一個(gè)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的責(zé)任主體而言，難以期待其會(huì)無(wú)顧慮、公正地開(kāi)展調(diào)查和進(jìn)行懲處。而專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)為維持自身公信力與權(quán)威起見(jiàn)，在很大程度上可以保證調(diào)查與懲處的獨(dú)立性與公正性。責(zé)任主體發(fā)現(xiàn)腐敗立即舉報(bào)、交由反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，在經(jīng)反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)調(diào)查之后再予以紀(jì)律調(diào)查與處分，這些行為本身已經(jīng)足以發(fā)出不容忍腐敗的明確信號(hào)。從一定意義上說(shuō)，責(zé)任主體的懲處責(zé)任，毋寧說(shuō)是責(zé)任主體的懲處權(quán)力。在內(nèi)地，責(zé)任主體在這方面擁有較大的權(quán)力。但正是這種權(quán)力，在很大程度上容易阻礙腐敗的有效懲治，使得“有些案件難以堅(jiān)決查辦”，“腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠”。［12］而這也是十八大以來(lái)在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革中所體現(xiàn)的方向。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委的作用，防止同級(jí)黨委尤其是一把手對(duì)于具體案件立案、調(diào)查、處理方面不正當(dāng)干涉，在一定意義上已經(jīng)初步形成對(duì)其懲處腐敗責(zé)任在權(quán)力上的縮減、在程序上的限制。

因此，責(zé)任主體在懲處腐敗方面的責(zé)任，合理的理解應(yīng)該是不干涉執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)依紀(jì)依法履行職責(zé)，本身就應(yīng)視為對(duì)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)相關(guān)工作的最大的支持，對(duì)懲處責(zé)任的正當(dāng)履行。

五、結(jié)論

毫無(wú)疑問(wèn)，香港與內(nèi)地在反腐倡廉體制機(jī)制方面存在著多方面的差異，但在讓各公共機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者承擔(dān)廉政建設(shè)責(zé)任這方面，卻是不約而同的。在廉政建設(shè)責(zé)任制方面，兩地同樣存在著因反腐倡廉體制機(jī)制的系統(tǒng)差異所導(dǎo)致的不同規(guī)定乃至廉政建設(shè)責(zé)任制的不同地位，如香港的廉政建設(shè)責(zé)任制并不像內(nèi)地的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制那樣在反腐倡廉建設(shè)當(dāng)中居于“龍頭”地位。但是，所有這些并不妨礙我們對(duì)于有效實(shí)施廉政建設(shè)責(zé)任制尋找某種共通性的原理。雖然香港與內(nèi)地廉政建設(shè)責(zé)任制的具體責(zé)任主體、責(zé)任追究方式等各不相同，但對(duì)于責(zé)任內(nèi)容的規(guī)定卻有著較多相同或相似之處，如責(zé)任主體都有在其職權(quán)管理范圍內(nèi)，開(kāi)展廉潔教育與廉政文化建設(shè)的責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、采取措施進(jìn)行腐敗預(yù)防的責(zé)任、懲處腐敗行為的責(zé)任，等等。這些責(zé)任內(nèi)容在很大程度上反映了廉政建設(shè)責(zé)任制的一般規(guī)律。而兩地在廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任內(nèi)容方面的重要差異，也有助于我們思考并借鑒香港的相關(guān)制度設(shè)計(jì)的合理性與成功實(shí)踐，應(yīng)該將責(zé)任主體的廉潔誠(chéng)信作為重要的責(zé)任內(nèi)容，并合理限定、縮減責(zé)任主體調(diào)查、懲處腐敗行為的責(zé)任。責(zé)任主體一方面要“反腐”，即采取教育、監(jiān)督、制度改革、糾風(fēng)、懲處等各種手段來(lái)懲治和預(yù)防腐敗從而控制腐敗;另一方面必須要“倡廉”，通過(guò)自身的廉潔誠(chéng)信來(lái)發(fā)出明確信號(hào)，導(dǎo)引組織文化，形成廉潔風(fēng)尚。惟其如此，廉政建設(shè)責(zé)任制才能真正發(fā)揮實(shí)效。

［1］孫愛(ài)榮.淺談如何貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制［J］.求實(shí)，2009(S1):47-49.

［2］姬達(dá).一九七五年總督特派廉政專(zhuān)員年報(bào)［M］.香港:香港政府印務(wù)局，1976.

［3］香港公務(wù)員事務(wù)局.公務(wù)員守則［EB/OL］.［2013-09-01］.http://sc.csb.gov.hk/gate/gb/www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/conduct/files/CSCode_c.pdf#page=2.

［4］香港警務(wù)處.警隊(duì)抱負(fù)、目標(biāo)及價(jià)值觀［EB/OL］.［2013-09-01］.http://www.police.gov.hk/ppp_tc/01_about_us/vm.html.

［5］香港公務(wù)員事務(wù)局.公職人員行為失當(dāng)罪［G］.香港:政府物流服務(wù)署印，2012.

［6］香港公務(wù)員事務(wù)局.品行和紀(jì)律［EB/OL］.［2013-09-01］.http://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/conduct/134.html.

［7］香港公務(wù)員事務(wù)局.立法會(huì)公務(wù)員及資助機(jī)構(gòu)員工事務(wù)委員會(huì)管理行為失當(dāng)或表現(xiàn)欠佳公務(wù)員的措施［G］.香港立法會(huì)CB(1)1522/04-05(03)號(hào)文件，2005.

［8］香港特別行政區(qū)廉政公署，香港公務(wù)員事務(wù)局.持廉守正——公務(wù)員管理實(shí)務(wù)手冊(cè)［EB/OL］.［2013-09-01］.http://www.csb.gov.hk/tc_chi/publication/files/Ethical_Leadership_in_Action_Handbook_2008_extract_c.pdf.

［9］HOWARD WHITTON，JáNOS BERTóK.Managing Conflict of Interest in the Public Sector，A Toolkit［R］.OECD Publishing，2005.

［10］港府公布漏報(bào)利益事件5年35 宗公務(wù)員被紀(jì)律處分［N］.深圳特區(qū)報(bào)，2012-03-01.

［11］喬治·霍蘭·薩拜因.政治學(xué)說(shuō)史:下［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，1990.

［12］本書(shū)編寫(xiě)組.黨的十八屆三中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)［M］.北京:黨建讀物出版社/學(xué)習(xí)出版社，2013:129-144.