貴州林業(yè)綜合考核研究與實踐

蔡 磊，趙 斌*，韓 鄲

(1.貴州省林業(yè)調查規(guī)劃院，貴州貴陽550003;2.貴州省林業(yè)廳，貴州貴陽550003)

林業(yè)綜合考核既屬于政策學的研究范疇，也屬于森林經理學的研究范疇，其涵蓋我國森林資源管理的3個主要部分——基礎管理、利用管理和監(jiān)督管理。我國《森林法》規(guī)定，各級林業(yè)主管部門，應對森林資源的保護、利用、更新實行管理和監(jiān)督，及時掌握森林資源的消長變化動態(tài)，切實采取行政、經濟、法律和工程技術等綜合性措施，有效保護，合理利用，及時更新，科學培育森林資源，以不斷提高森林資源的數量和質量，充分發(fā)揮森林的多種效益［1］。筆者結合貴州林業(yè)綜合考核的實踐，總結了此次考核的經驗做法及存在的不足，提出相應的對策建議。

1 考核方法

結合貴州省縣鄉(xiāng)村造林綠化規(guī)劃和貴州省綠色貴州建設3年行動計劃的實施、考核，林業(yè)綜合考核宜采取召開座談會、查閱內業(yè)資料、現地核實、訪問調查、統(tǒng)計分析等研究方法，就林業(yè)生態(tài)建設保護所涉及的森林覆蓋率、造林任務完成情況、造林合格情況、造林成林情況、林地管理審核審批執(zhí)行情況、破壞森林資源案件查處管理情況等設計考核指標并實施考核［2－3］。

2 考核結果

2.1 經驗做法

2.1.1 加強工程管理，規(guī)范運行程序。隨著多年來營造林工程建設經驗的不斷積累，大多數的縣(市、區(qū))均重視立地調查、適地適樹、圖斑區(qū)劃、種苗調運、種苗質量、雨季造林等技術環(huán)節(jié)。各項營造林工程，尤其是各項重點工程，都執(zhí)行項目申報、初步設計、建設實施、自查驗收、省級驗收等工程管理流程，規(guī)范運行程序。

2.1.2 探索運行機制，措施保障有力。在工程建設實施的各個環(huán)節(jié)，各縣(市、區(qū))結合自身特點探索出了一些有效的運行機制，包括工程技術人員負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一包到底，大戶、合作社流轉土地承包造林，先建后補提高造林成效，以及個別縣采取政府、林業(yè)、紀委、財政聯(lián)合驗收等。

2.1.3 強化技術支撐，推廣科技運用。林業(yè)科技人員在良種壯苗繁育、無性系苗培育、營養(yǎng)袋苗造林、抗旱保水劑使用、ABT生根粉使用等方面，擴大科技運用，不斷加大科技支撐力度;在樹種選擇方面，在適地適樹的科學原則下聽取當地群眾的意愿;在規(guī)劃設計過程中，運用平板電腦，加載高分辨率衛(wèi)星遙感影像、地形圖，以及每年更新的林地“一張圖”，大大提高工作效率［4］。

2.1.4 重視效益發(fā)揮，找準目標發(fā)力。營造林工作直接關乎生態(tài)環(huán)境質量、森林覆蓋率提高、山區(qū)農戶民生生活，各縣(市、區(qū))圍繞森林覆蓋率提高采取措施，立地條件好的大力營造用材林，石漠化嚴重地區(qū)強化生態(tài)治理，產業(yè)基礎好的繼續(xù)發(fā)展油茶、核桃、茶葉、刺梨等特色產業(yè)?？傊?，重視三大效益的發(fā)揮，找準目標發(fā)力。

2.1.5 嚴格要求審批，強化管理責任。嚴格要求抓審批，強化林地及其他森林資源管理責任。一是黨委、政府重視，引入保障、問責機制，強化管理責任。二是政府工程主動做好表率，政府工程、招商引資項目主動配合林業(yè)主管部門辦理使用林地手續(xù)，配合林地管理工作逐步走上正軌。三是工程建設項目實行林業(yè)主管部門提前介入機制，林業(yè)部門主動服務，指導和監(jiān)督項目建設單位依法辦理使用林地相關手續(xù)。四是林地保護嚴格按照林地保護利用規(guī)劃林地“一張圖”圖形數據庫進行管理，提高林地保護和使用效率［5］。

2.1.6 處好群眾來訪，擴大社會影響。廣泛宣傳《森林法》及其他相關管理法律法規(guī)、規(guī)章制度，廣泛宣傳案件查處，提升各建設主體單位，促進行政、事業(yè)、企業(yè)、社會法人團體自覺遵守林業(yè)法律、法規(guī)的意識。在森林資源管理科室、森林公安、林權糾紛調處等林業(yè)下屬部門設置接待室、接訪室，公布“向社會服務承諾制度”，推進陽光管理、陽光執(zhí)法，接受社會監(jiān)督，拉近與行政許可、監(jiān)管對象、社會民眾的距離，擴大社會影響。

2.2 不足之處

2.2.1 成本單價上漲，造林投入不足，后期管理乏力。隨著各級財政財力提升，營造林工程建設項目投資標準也有適度提升。目前營造林投資標準為5 250元/hm2，較前幾年有小幅提升。但是考慮種苗、用工等成本單價的上漲，作為工程建設而不是用工補貼，上述標準就顯得捉襟見肘，尤其是后期撫育、管護經費顯得不足，造成后期管理乏力。

2.2.2 宜林地塊減少，土地供給受限，工程造林重復。隨著多年來天然林保護、長江防護林體系建設、珠江防護林體系建設、退耕還林、石漠化綜合治理等林業(yè)重點工程實施的不斷走向深入，土地供給受限，適宜造林地塊越來越少，且越來越小、越來越瘠薄，營造林工程建設難度也就越來越大，加之營造林工程矢量化圖斑管理起步晚，造成一定程度的工程重復。

2.2.3 執(zhí)法人員不足，效能發(fā)揮有限，工作執(zhí)行不夠。執(zhí)法人員不足主要體現在3個方面，一是辦案人員偏少，業(yè)務水平參差不齊;二是基層站、所工作人員被長期大量抽調參與非本職工作;三是隨之帶來的工作業(yè)務不熟悉，業(yè)務能力下降。而效能發(fā)揮有限，工作執(zhí)行不夠則主要體現為林地征占用審核審批率低、森林資源管理執(zhí)行力度不夠、對行政被許可單位批后監(jiān)管不到位、行政案件行政處罰內容未完全執(zhí)行等顧此失彼的工作狀況［6］。

2.2.4 法律意識淡薄，違法屢禁不止，形勢較為嚴峻。國民經濟快速發(fā)展，基礎設施建設方興未艾、成就斐然，然而地方經濟發(fā)展與保護現有森林資源的矛盾日益凸顯，生態(tài)保護任重道遠。在城市建設、招商引資、農業(yè)產業(yè)結構調整工作中，一些政府機構和工商企業(yè)，法律意識淡薄，不重視相關法律法規(guī)、管理程序，違法現象屢禁不止，存在毀林采石、采礦、采砂、取土等非法占用林地行為，建廠、建房、建養(yǎng)殖場等建設工程項目未批亂占濫用林地的行為，道路、電力、通信等工程項目建設中非法占用林地的行為，未批先占、少批多占林地行為，毀林開墾等違法改變林地用途行為，以及私開林地、毀林開荒等非法占用林地的行為及違法使用林地的其他違法行為，森林資源保護形勢較為嚴峻。

3 對策與建議

3.1 營造林工程建設

3.1.1 加強組織領導，納入責任考核。各級黨委、政府進一步落實營造林質量管理責任制和造林質量事故行政責任追究制度，切實落實領導責任制，加強對營造林質量的管理;進一步完善領導干部營造林目標責任制，并納入各級政府目標責任考核，層層簽定責任狀，將營造林質量落實到人;進一步提高認識，加強組織領導，組織林業(yè)部門實現對山頭地塊的精準指導、督促檢查。

3.1.2 擴大宣傳影響，提升公眾認識。按照國家林業(yè)局《關于做好造林質量群眾舉報有關工作的通知》文件的要求，各級林業(yè)主管部門都要確定造林質量群眾舉報受理機構、聯(lián)系人和聯(lián)系電話，建立統(tǒng)一的群眾舉報受理登記制度。一方面，以群眾的監(jiān)督來促進營造林工作的改進;另一方面，加大宣傳力度，提高群眾的森林管護意識，減少人畜破壞，嚴防森林火災。

3.1.3 狠抓技能培訓，完善隊伍建設。及時補充基層林業(yè)站技術力量，認真開展相關業(yè)務技能培訓與交流，及時掌握國家、省、市有關新政策、新標準、新方法，提高技術人員業(yè)務水平，更好地發(fā)揮基層林業(yè)工作站的作用。加大資金投入，完善辦公基礎設備和工作環(huán)境，增加野勘工作人員的補助補貼，充分調動林業(yè)工作人員的主觀能動性與工作積極性。

3.1.4 整合建設項目，加大資金投入。目前人工造喬木林投資標準偏低，難以調動造林積極性?？稍诠ぷ鲗嵺`中整合不同行業(yè)、部門的營造林建設項目，加大資金投入，提高營造林投資標準，尤其是增加后期撫育、管護經費，切實提升造林及管護質量。

3.1.5 優(yōu)化規(guī)劃布局，避免工程重復。近幾年，矢量化林地“一張圖”及其年度變更已步入正軌，在今后的營造林規(guī)劃設計工作中，可充分運用矢量化圖斑數據庫，結合現地調查，優(yōu)化空間布局，避免工程重復。

3.1.6 強化工程管理，規(guī)范設計實施。強化工程管理，由具備相應資質的咨詢、設計單位進行規(guī)劃、設計，避免出現“以株折畝”、無設計施工、無圖斑管理等現象。落實自查驗收，避免“走過場”、臨時拼湊，將設計圖改頭換面充作驗收圖，或無驗收圖等現象。規(guī)范設計實施，避免出現造林調查不準，圖斑勾繪不準，小圖斑大面積，大圖斑小面積，將農田、水域納入森林等現象。完善數據上報，避免出現管理單位不掌握工程數據，小班匯總數不等于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))掌握數，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))匯總數不等于林業(yè)局、統(tǒng)計局掌握數，林業(yè)局數據不等于統(tǒng)計局掌握數，林業(yè)局上報上級管理單位的數據不等于自己掌握數等現象。

3.1.7 加大科技運用，嚴格施工環(huán)節(jié)。用材林營造堅持適地適樹適種源，良種壯苗上山，困難立地造林采用客土造林、營養(yǎng)袋苗造林、運用保水劑、生根粉等先進技術;特色經濟林營造則嚴格整地、植苗、管護等施工環(huán)節(jié)，嚴格無性系選擇，優(yōu)化授粉樹配置;規(guī)劃設計、效益監(jiān)測環(huán)節(jié)擴大地理信息技術、遙感監(jiān)測技術、衛(wèi)星定位技術等的應用推廣，盡力提高工作效率。

3.1.8 開展自查自糾，深入整改落實。各縣(市、區(qū))在考核的基礎上，就造林任務完成率、造林合格率、造林成林率等的完成及得分情況，自查自糾，補足營造林實績核查不核實面積、需補植面積、失敗面積，補足封育不合格小班的封育標志、管護機構、封育措施等，并查清原因，建立防范機制。

3.2 林地審核審批管理與破壞森林資源案件查處

3.2.1 強化政策宣傳，守住生態(tài)紅線。各級黨委、政府須深刻領會貴州省率先在全國出臺的《林業(yè)生態(tài)紅線保護黨政領導干部問責暫行辦法》《生態(tài)環(huán)境損害黨政領導干部問責暫行辦法》，把握好守住生態(tài)與發(fā)展的兩條底線，把生態(tài)環(huán)境保護與建設放在首位，建立和適應森林資源管理的績效評價機制，政府工程帶頭執(zhí)行林地審核審批管理，率先垂范，守住生態(tài)紅線。各級黨委、政府及所屬林業(yè)部門加強《森林法》《森林法實施條例》等的宣傳，加強《貴州省林地管理條例》等的宣傳，有針對性地對用地單位發(fā)放宣傳手冊，強化政策宣傳，提高社會各界對相關政策、法規(guī)的認知度。

3.2.2 進入常態(tài)管理，嚴格審核審批。將林地管理、案件查處納入各級黨委、政府目標責任考核，形成多部門聯(lián)動機制，加強林地管理，加大考核力度，分解、落實責任，使林地等森林資源管理進入常態(tài)化嚴格管理。各級林業(yè)主管部門每年督促森林資源管理科室、森林公安局嚴查各類使用林地行為，堅持依法治林，嚴格審核審批，加快未辦理使用林地審核審批手續(xù)項目的治理工作，督促林地使用單位及時按照相關法律法規(guī)辦理林地使用手續(xù)，嚴厲查處、打擊各類破壞森林資源違法行為，加大對行政案件處罰后的執(zhí)行力度。上級業(yè)務機構加強對基層執(zhí)法單位的業(yè)務指導、臺帳管理和卷宗檔案管理。

3.2.3 拓寬工作思路，用好專業(yè)服務。各級森林資源管理部門、森林公安局應從政策保障、制度創(chuàng)新、隊伍建設、能力培養(yǎng)、服務大局、執(zhí)行機制、工作開展、監(jiān)測管理、執(zhí)行效能等多方面、全方位思考，拓寬工作思路，加強與高校、科研院所、規(guī)劃院所、監(jiān)測中心、評估機構、刑事物證鑒定中心等的交流、溝通與合作，用好專業(yè)服務。

3.2.4 實施專項行動，加強執(zhí)法巡查。從嚴禁盜伐林木，嚴禁掘根剝皮等毀林活動，嚴禁非法采集野生植物，嚴禁燒荒野炊等容易引發(fā)林區(qū)火災的行為，嚴禁擅自破壞植被從事采石、采砂、取土行為等落實“六個嚴禁”執(zhí)法專項行動戰(zhàn)果，加強執(zhí)法巡查，明確巡查時間、次數、路線、方式、內容、目的和任務，利用好日常巡查、重點巡查和專項巡查等巡查方式，充分發(fā)揮好“執(zhí)法隊員—林業(yè)站(所)—護林員”的管理作用，把森林資源保護工作落實到山頭地塊，點到點盯防，責任到人，及時發(fā)現，及時上報，防范各類破壞森林資源的違法活動。

［1］于政中.森林經理學［M］.2 版.北京:中國林業(yè)出版社，1993:199－200.

［2］綠色貴州建設三年行動計劃2015年考核辦法［A］.2015.

［3］貴州省營造林綜合核查辦法(試行)［A］.2014.

［4］匡湘鸞，蔣習林，孫永玉.林權制度改革數字成果在林業(yè)管理中的應用［J］.安徽農業(yè)科學，2013，41(25):10315，10317.

［5］杜人杰，曲躍軍，孫強，等.促進林業(yè)經濟可持續(xù)發(fā)展的改革措施的研究［J］.安徽農業(yè)科學，2014，42(27):9432 －9433.

［6］薛偉，耿志偉，萬雷.森林工程專業(yè)人才培養(yǎng)質量創(chuàng)新體系的構建研究［J］.安徽農業(yè)科學，2014，42(18):6088 －6089，6093.