項目制治理、村民參與和鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)——基于安徽省N縣項目制治理改革試點的研究

李 斌

（安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601）

近年來，鄉(xiāng)村公共治理在深化民主維度上的改革與創(chuàng)新已然超越了過去單純重視擴大選舉民主的局限，轉(zhuǎn)而更加注重踐行參與式民主理念，將村民視為公共生活的積極行動主體。嘗試在鄉(xiāng)村公共事務治理的具體實踐中，有效拓展和深化村民從決策到執(zhí)行各環(huán)節(jié)的多維參與，通過“對公共事務的共同討論、共同協(xié)商、共同行動解決共同體的公共問題”［1］。在此方面，又以浙江溫嶺市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)所推行的“參與式預算”試驗最為知名，其制度創(chuàng)新主要表現(xiàn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政預算編制中，引入民主懇談會機制，邀請公民代表、人大代表和政府官員共同參與，針對財政預算的項目方案進行較為細致地溝通與協(xié)商?！巴ㄟ^參與式預算，將公民的聲音融入預算過程有助于在公民偏好、政策制定和預算資源分配之間形成更為健全的關(guān)系，從而大大提高地方治理能力與績效”［2］。而在本文中，筆者結(jié)合實證調(diào)查所獲材料，加以描述與討論的是在鄉(xiāng)村公共治理的另一重要領(lǐng)域，亦即鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)中，地方政府如何主動展開制度創(chuàng)新，將村民參與的多維實踐機制引入原本行政化色彩濃厚的項目制治理，力求在財政專項資金的支持和政府相關(guān)部門的監(jiān)管、服務下，讓村民成為鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)進程中積極能動的治理主體，進而在鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域形成一種民主、高效的參與式復合治理體系。

一、項目制治理的常規(guī)形式與村民參與的缺失

（一）項目制治理的常規(guī)形式

稅費改革以后，鄉(xiāng)村民眾被徹底免除了農(nóng)業(yè)稅費負擔，其中便包括了原先為修建公共道路、農(nóng)田水利等鄉(xiāng)村公共設(shè)施而必須交納的統(tǒng)籌款。因此，在新農(nóng)村建設(shè)開始后，鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)資金便主要來源于國家和地方政府的專項財政轉(zhuǎn)移支付，其投資與建設(shè)進程又通常采用了項目制這一治理體制［3］。所謂項目制，即“一種新的財政轉(zhuǎn)移支付制度，它通過將各種鄉(xiāng)村社會建設(shè)工程以專項劃撥和項目的方式向下分配和轉(zhuǎn)移，使中央與地方、地方與基層政府、基層政府與鄉(xiāng)村社會之間形成較為復雜的責任利益聯(lián)動關(guān)系 ”［4］。就鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)而言，項目制治理的常規(guī)形式和流程是，由國家或?。ㄊ校┱槍M建的鄉(xiāng)村公共設(shè)施劃撥出特定數(shù)額的專項轉(zhuǎn)移支付資金，出臺相應的項目指南，對于項目意圖、立項條件、申報程序、資金分配、實施規(guī)則以及考核辦法等作出規(guī)定，下級地方政府（主要是縣級政府）繼而根據(jù)本地方的實際需求，參照相關(guān)要求和自身條件申報項目。待上級批準后，下級地方政府再將申請獲得的項目資金以及本級配套資金分配給鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的目標鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊，通過統(tǒng)一招標的方式由中標企業(yè)（單位）根據(jù)項目要求和工程設(shè)計展開建設(shè)，最后由各級政府對公共設(shè)施的建設(shè)成效逐級驗收、審核，并將建成的公共設(shè)施移交給相關(guān)政府部門加以后期管護。

從其實施效果看，項目制治理對于稅費改革后的鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了十分重要的促進作用。一方面，財政收入相對充裕的國家和上級地方政府通過這一方式利用公共財政反哺鄉(xiāng)村，在一定程度上克服了鄉(xiāng)村內(nèi)生公共資源稀缺和縣鄉(xiāng)財政資金相對不足的障礙，有利于加快鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)。同時，國家和上級政府還有意識地將項目資金適當向發(fā)展相對落后的地區(qū)傾斜，緩解了不同地區(qū)間鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的問題，有助于從公共設(shè)施建設(shè)的維度推進鄉(xiāng)村公共服務的均等化；另一方面，借助項目制，國家和上級政府還可以提供一部分財政資金作為“誘導”，再要求申報項目的下級政府提供另一部分配套資金，以此激勵和引導下級政府籌集資金并動員相關(guān)部門的組織力量，積極投入到國家和上級政府重點關(guān)注的鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)之中，從而提升和改善下級政府對于鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的重視程度和治理績效。

（二）村民參與的缺失及其負面后果

項目制治理常規(guī)形式的既有成效并不能完全遮蔽其在鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域存在的一大缺點，即缺少村民作為治理主體的有效參與。項目制治理雖然超越了常規(guī)的科層制，引入了項目招標與競標的競爭機制，借以靈活分配轉(zhuǎn)移支付的資金，激發(fā)下級地方政府的積極性，但從總體來看，依然遵循著自上而下的治理邏輯［3］，其具體實施由各級政府一手操辦，即使存在博弈互動也主要局限于不同層級的政府之間，并未給村民留下足夠的制度化參與空間與機會。再者，在常規(guī)項目制下，鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)資金的專項申請、批復、分配、招標、考核、驗收、評估和獎懲都有一整套嚴格復雜的制度程序，遵循著高度理性化、標準化的技術(shù)邏輯。而絕大多數(shù)的村民通常缺乏相應的程序知識、技術(shù)能力，因此被認為無力或不應參與到項目制治理過程中去。

現(xiàn)行常規(guī)項目制治理中村民參與的缺失通常并不妨礙鄉(xiāng)村民眾成為鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的最終受益者，但的確在多個方面限制了項目制治理可能取得的公益績效。

（1）村民參與的缺失不利于項目決策及相關(guān)方案準確反映鄉(xiāng)村社會的公益需求?？紤]到鄉(xiāng)村地區(qū)公共設(shè)施普遍匱乏的現(xiàn)狀，項目制的相關(guān)投資決策一般不會偏離鄉(xiāng)村公益的總體方向。但村民對公共設(shè)施的需求總有輕重緩急之分，而在民意未能經(jīng)過制度化的參與渠道得到充分表達時，鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的項目方案更多地反映著各級政府的偏好與抉擇，其與村民最為關(guān)切的建設(shè)訴求并不見得完全吻合，某些政績工程、形象工程的出現(xiàn)正是這種“意愿錯位”的典型反映。

（2）村民參與的缺失也很可能會降低項目建設(shè)的實施效率。因為在這種情況下，項目實施很難有效地利用村民擁有的地方性知識、基層經(jīng)驗、信任與合作規(guī)范等社會資本以及就近可取的其他便利資源來節(jié)約資金與時間成本，提升項目建設(shè)效率。而僅僅依靠政府和中標企業(yè)單位的力量，雖可能較為符合專業(yè)化的要求，但也會使數(shù)量可觀的項目資金和時間耗費在上下級之間審批、招標、監(jiān)督、驗收等繁瑣程序之上，無法讓村民從中直接受益。

（3）村民參與的缺失不利于展開對項目實施的社會監(jiān)督。從制度上看，現(xiàn)行的項目制從審批、報賬、考核、驗收和審計等方面設(shè)置了較為嚴格的監(jiān)督舉措，但這些監(jiān)督幾乎都是自上而下的行政監(jiān)督。由于上下級政府間必然存在的信息不對稱問題，自上而下的行政監(jiān)督并不總能奏效。在同時缺乏自下而上的社會監(jiān)督的情況下，下級政府部門對于項目資金的使用很可能會出現(xiàn)挪用、浪費甚至貪污、腐敗等權(quán)錢交易現(xiàn)象，嚴重損害項目制治理的公益屬性。

（4）村民參與的缺失容易造成基層政府與社會之間關(guān)系緊張。現(xiàn)行項目制通常要求下級地方政府乃至村級組織拿出一部分配套資金，而這些配套資金又往往會直接或間接地轉(zhuǎn)化為村民的集體負擔甚至集體債務，有時甚至會給那些缺少集體資產(chǎn)的村莊造成嚴重的債務危機［5］。這種“非經(jīng)同意”的負債容易讓村民產(chǎn)生對基層政府的疑慮和不滿，在基層政府與鄉(xiāng)村社會之間形成新的緊張因素，不利于鄉(xiāng)村社會的秩序穩(wěn)定。

（5）村民參與的缺失使得他們成為項目制治理的消極旁觀者，而不是積極能動的治理主體。村民由于很難參與到與其利益攸關(guān)的鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展進程當中去，遂會逐漸喪失自主治理和自我發(fā)展的能力。這種純粹“外援”式的項目制治理既不利于鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)獲得持久穩(wěn)定的內(nèi)生動力，也不利于村民自我發(fā)展能力的漸進改善以及鄉(xiāng)村社會共同體在互助合作基礎(chǔ)上的內(nèi)在整合與發(fā)展。

二、村民多維參與的引入：安徽項目制治理改革的創(chuàng)新設(shè)計

村民參與缺失的消極影響已經(jīng)引發(fā)了對于現(xiàn)行項目制治理進行改革的呼聲與嘗試，其中值得重點關(guān)注的一項地方性創(chuàng)新即為安徽省正在試點中的將村民的多維參與引入村級公共設(shè)施建設(shè)的項目制治理的實踐探索。

安徽省對項目制治理的改革嘗試發(fā)軔于2008年。省移民局在該年實施水庫移民項目時，按照國務院相關(guān)文件對移民項目應當實行民主管理的要求，結(jié)合安徽省長豐縣村民自建道路的基層經(jīng)驗，創(chuàng)制了村民“自選、自建、自管、自用”和政府監(jiān)管、服務相結(jié)合的建管機制，在水庫移民項目中加以試行［6］。隨后幾年，這一試點的層級和范圍都在逐漸擴大，并在2012年由安徽省發(fā)改委以行政法規(guī)的方式將試點經(jīng)驗加以制度化，出臺了《安徽省大中型水庫移民后期扶持項目管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）［7］。省政府隨后又進一步?jīng)Q定，將水庫移民項目的治理創(chuàng)新模式拓展試用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)中的村級項目，為此又按照漸進式制度創(chuàng)新通行的升級試點邏輯，發(fā)布了《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于開展鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革試點有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《試點通知》）［8］，選擇下屬三縣的村級公共設(shè)施建設(shè)，再次進行創(chuàng)新試點①。

綜合上述《管理辦法》、《試點通知》的相關(guān)規(guī)定，安徽省此次進行的項目制治理改革的目的是，在政府的資金支持和監(jiān)管、服務下，在村級公共設(shè)施建設(shè)項目的決策、實施到后期管理、養(yǎng)護的各主要環(huán)節(jié)引入村民參與，引導村民從鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)中消極被動的旁觀者向積極能動的治理主體轉(zhuǎn)變。而其創(chuàng)新設(shè)計又集中體現(xiàn)在兩重相互關(guān)聯(lián)的維度：一是對于村民參與的制度性賦權(quán)，二是政府治理的角色轉(zhuǎn)型。

（一）對于村民參與的制度性賦權(quán)

對于村民參與的制度性賦權(quán)，就是從制度上賦予村民在村級項目建設(shè)中的治理主體資格，享有決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，并且提供合理有效的規(guī)則、程序保證這些權(quán)利通過村民對項目建設(shè)的自主參與加以實現(xiàn)，具體體現(xiàn)為《試點通知》所提出的在村級項目制治理上適用“自選、自建、自管、自用”機制（以下概稱為“村民自建”）。

所謂自選，即是強調(diào)項目推選要充分尊重農(nóng)民意愿，項目主題與方案須經(jīng)由村民代表大會初始通過；所謂自建，即是指項目建設(shè)主要由村民自行完成。為此，《試點通知》要求通過村民代表大會選舉產(chǎn)生項目理事會作為項目建設(shè)主體，在村民委員會的監(jiān)督和委托下自主進行項目建設(shè)和財務管理。對村民能夠自建的項目，由項目理事會組織村民自建，對村民無能力施工的項目，由項目理事會負責招標建設(shè)；所謂自管，即是指項目建成以后，由村民自行管理相關(guān)設(shè)施。村委會負責建立健全工程運行和管護的具體制度，通過分攤、公約或競拍方式，把管護責任落實到戶；而所謂自用，則是就結(jié)果而言，由自選、自建、自管建設(shè)和維護的村級公共設(shè)施最終應當并且能夠確實為民所用，為民造福，而非僅僅服務于政府的政績需求。此外，為保障和落實村民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，《試點通知》還要求，相關(guān)項目的支出明細和發(fā)包項目的發(fā)包過程、中標合同都要在村內(nèi)進行公示。項目竣工后，還要及時召開村民代表大會，聽取和審議項目理事會的財務報告。

（二）政府治理的角色轉(zhuǎn)型

政府治理的角色轉(zhuǎn)型是指在村級項目制治理創(chuàng)新中，政府從過去的全能管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管、服務者，主要功能是為“村民自建”提供資金支持、落實技術(shù)服務、監(jiān)督實施過程、確保工程質(zhì)量和資金安全，而不是再像過去那樣對項目全程進行全面的行政管理。

在“村民自建”改革推行后，為適應其運作于基層社區(qū)需要因地制宜的特性，省級政府部門的角色轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為“簡政放權(quán)”，即取消單項工程審批權(quán)，僅保留項目備案權(quán)和資金使用監(jiān)督權(quán)，而將專項投資計劃“切塊”下放到縣，由后者直接掌握對項目資金的整合權(quán)與審批權(quán)；另一方面，縣鄉(xiāng)政府則因其更貼近基層的特點而成為項目治理改革的基層推動者和“村民自建”的主要監(jiān)管、服務者，在為項目建設(shè)提供財政專項資金支持的基礎(chǔ)上，承擔起如下一些重要的監(jiān)管和服務職能②：一是督促村委會推進項目民主決策、項目理事會民主選舉、項目資金公開公示，確?！按迕褡越ā睓C制和各項相關(guān)規(guī)章制度得到落實；二是從縣、鄉(xiāng)層面平衡年度項目投資和編報項目計劃建議；三是審批由村民代表大會初始通過的項目實施方案或初步設(shè)計；四是審查項目資金使用和資金報賬；五是全程跟蹤監(jiān)測項目實施情況，對發(fā)現(xiàn)問題予以糾正；六是組織項目竣工驗收、資金審計，監(jiān)督村委會落實項目運行管護措施。

（三）參與式復合治理體系之構(gòu)建

對村民參與的制度性賦權(quán)和政府治理的角色轉(zhuǎn)型相結(jié)合，共同構(gòu)成了安徽村級項目制治理改革的制度創(chuàng)新主軸。從總體上來說，此次制度創(chuàng)新最有新意之處就是引入了村民參與的多維機制與程序，同時又保留了政府的必要監(jiān)管與服務，由此構(gòu)建起一個由政府作為監(jiān)管與服務主體、村委會作為項目責任主體、項目理事會作為項目建設(shè)主體、村民作為直接治理主體的參與式復合治理體系，在政府引導、協(xié)同合作的基礎(chǔ)上，將政府的公共權(quán)威、財政資源和村民的集體智慧及行動能力融匯于一體，改善和提升村級公共設(shè)施建設(shè)的項目制治理的公益績效，同時亦將普通村民帶入到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展之中，走出一條更具內(nèi)源活力和可持續(xù)性的“‘以人為本’、自下而上、全員參與”的“參與式發(fā)展”之路［9］。

當然，此次改革能否在實踐中達到或超過設(shè)計的預期效果，還需作進一步的實證檢驗，而本文的下一部分所描述和分析的正是被定為改革試點縣之一的安徽省N縣展開項目制治理改革的試點狀況③。

三、政府推動下的村民參與：N縣項目制治理改革的試點實踐

作為安徽“鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革”三個試點縣之一，N縣總?cè)丝?5.5萬，其中農(nóng)業(yè)人口49.2萬，2012年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值為44.35億元，約占地區(qū)總產(chǎn)值30%以上，是典型的農(nóng)業(yè)大縣，其農(nóng)田水利設(shè)施絕大多數(shù)建于二十世紀六、七十年代，老化失修現(xiàn)象嚴重，已難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要。為此，N縣多方爭取國家和省級項目支持，用以改善本縣農(nóng)田水利設(shè)施。但過往的常規(guī)項目制治理也暴露出資金配套困難、報批程序過多、項目效益不高、農(nóng)民參與程度較低等弊病。面對這些問題，N縣政府積極尋求體制創(chuàng)新，在2012年先后獲批成為全國農(nóng)田水利建設(shè)投資和建管體制改革試點縣以及安徽省農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革試點縣，開始展開村級公共設(shè)施建設(shè)的項目制治理改革。

（一）N縣政府的積極推動

N縣的試點資格由其主動爭取而來，而且該試點資格也令N縣政府新獲得了由中央部委和省政府“切塊”下達的項目投資計劃的資金整合權(quán)和項目審批權(quán)等其十分看重的自主權(quán)限，因此N縣政府對推進項目制治理改革試點非常重視，在獲得試點縣資格后即刻成立了具有當?shù)刈罡咝姓?guī)格的“N縣鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革試點工作領(lǐng)導小組”（以下簡稱“縣農(nóng)改小組”），由縣長任組長，時任常務副縣長（后升任縣委副書記）為副組長，并由后者兼任領(lǐng)導小組辦公室主任，而小組成員則囊括了所有與項目制治理改革相關(guān)的縣級政府部門“一把手”和各鎮(zhèn)黨政“一把手”。在之后的試點實踐中，縣農(nóng)改小組主要發(fā)揮了兩大作用：一是制定項目制治理改革的具體實施方案，二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)負有監(jiān)管、服務職能的各政府部門如發(fā)改委、財政局、水務局、農(nóng)委、審計局以及鎮(zhèn)政府等協(xié)同展開工作?？h農(nóng)改小組因為“由權(quán)力層級較高的領(lǐng)導和部門牽頭、聯(lián)合各相關(guān)機構(gòu)組成”，“能夠高效地集中行政資源，處理跨部門、跨區(qū)域的公共事務”［10］，故而在N縣的項目制改革試點中扮演了主導推動者的角色，特別是在協(xié)調(diào)縣鄉(xiāng)政府部門參與改革，化解各部門可能存在的利益阻力和改革惰性方面作用顯著。

為順利推進項目制治理改革，N縣又重點進行了以下三方面的準備工作。

（1）細化改革方案。在省《試點通知》的基礎(chǔ)上，N縣相繼制定了《N縣鄉(xiāng)村公共建設(shè)暨農(nóng)田水利建設(shè)管理體制改革試點工作實施方案》（以下簡稱縣《實施方案》）和《N縣鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革項目管理辦法》。其中的重要創(chuàng)新之處有：將村民“自選、自建、自管、自用”機制再做分解，細化成為“規(guī)劃民議、項目民選、方案民定、工程民建、支出民審、質(zhì)量民督、養(yǎng)用民營、效益民評”機制，進一步明確了村民在新型項目制治理中的多維參與權(quán)利及參與形式；厘清了村委會、項目理事會、鎮(zhèn)政府、縣級政府部門的各自權(quán)能和相互關(guān)系，明確和規(guī)范了政府監(jiān)管與服務在項目規(guī)劃與方案審批、項目資金的投入與報賬、項目實施的監(jiān)督與指導、項目竣工后的驗收與審計等具體環(huán)節(jié)的部門分工和規(guī)則流程；確立了項目規(guī)劃生成新機制，提出在村民代表大會充分協(xié)商討論的基礎(chǔ)上，建立為期三年的村級項目庫，繼而再自下而上的匯總整合，依次形成和建立鎮(zhèn)、縣級項目庫，以此解決村級項目民選和縣鄉(xiāng)項目整體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問題；明確規(guī)定項目建成后，村級公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，實現(xiàn)了公共設(shè)施用益權(quán)與所有權(quán)的統(tǒng)一，有利于形成對民眾參與的產(chǎn)權(quán)激勵和后期管護的責任厘定。

（2）籌措項目資金。N縣試點的項目制治理改革旨在鼓勵村民的多維參與，卻非意在借機向民眾轉(zhuǎn)嫁項目資金負擔，因此項目資金的籌措責任主要由N縣政府承擔。在成為國家和省級試點縣后，N縣隨之獲得了來自國家和省級政府部門的重點資金扶持，先后在2012年取得了中央財政1 200萬元小農(nóng)水專項和上級市180萬元財政配套，又爭取到了省水庫移民局200萬元移民后扶項目資金。正是借助于后一筆資金，讓N縣政府能夠在第一批示范開展的兩個試點項目上集中投入各100萬元，保證了在不增加農(nóng)民負擔的前提下完成項目試點。此外，N縣還加大了本級財政投入，2012年縣本級財政安排3 527萬元進行塘口擴挖、溝渠清淤等農(nóng)田水利項目建設(shè)。

（3）展開多層次的宣傳動員。N縣的試點雖由縣農(nóng)改小組主持推進，但其具體實施還有賴于縣鄉(xiāng)干部的積極配合以及村民的積極參與。為調(diào)動縣鄉(xiāng)干部與村民的積極性，N縣一方面展開廣泛的宣傳引導，“轉(zhuǎn)變農(nóng)民被動等待政府代建的思想，引導其熟悉村民自建機制并積極參與農(nóng)村公共建設(shè)”④；另一方面先后召開縣委黨委會、政府常務會、試點工作組會議、縣農(nóng)村公共建設(shè)暨農(nóng)田水利建設(shè)投資管理體制改革工作動員大會、縣農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革推進會以及多次試點現(xiàn)場會。這一系列的會議起到了逐級推進的政治動員作用，不僅在“務實”的層面確定了項目制改革試點的職責分工、工作安排和考核方法，也在“務虛”的層面強調(diào)了項目制試點改革的重要性，表明了縣政府推進該試點的決心，“要求各有關(guān)單位及分管領(lǐng)導加強對此項改革的重視程度，并著力推進此項改革以取得優(yōu)良成果，為國家、省將來的全面推進改革作出示范作用”⑤。

（二）W村示范點的改革實踐

試點之中還有試點。由于項目制治理改革的試點成敗關(guān)乎N縣的政績聲譽，也直接影響到上級優(yōu)惠政策與補助資金的后續(xù)供給，N縣政府決定采用典型示范的方式，首先集中力量做好兩個村級示范點，總結(jié)經(jīng)驗后，再以之為模板向全縣推廣。本文作者所調(diào)查的G鎮(zhèn)W村即是其中的一個示范點所在地。N縣政府對于W村的選擇經(jīng)過了仔細的權(quán)衡。W村居住有1 000多名水庫移民，符合省移民局移民后扶項目資金的投入要求，可以給予較為集中的資金扶持；另一方面，W村村民內(nèi)部關(guān)系以及村民與政府間的關(guān)系皆較為和諧，未曾因公共問題發(fā)生過大規(guī)模的群體性事件，村莊的集體債務亦已結(jié)清，項目試點的政治風險與財務風險都很小。還有非常重要的一點是，W村的李姓黨總支書記兼村委會主任是N縣鄉(xiāng)村中少有的“能人村官”，在成為W村“領(lǐng)頭人”之前即為當?shù)匦∮忻麣獾钠髽I(yè)家，擔當村書記之后又很快解決了之前長期得不到解決的村莊集體債務問題，深為當?shù)卣p識，在村民中也有較好的人緣和口碑（當?shù)厝朔Q“李老好”），N縣政府對將項目示范點放在由其擔綱領(lǐng)導的W村“十分放心”，而W村的這位李書記在當選村委會主任時也曾向村民承諾要大力改善村內(nèi)公共設(shè)施狀況，因此對此次“項目進村”同樣“非常歡迎”⑥。

在這些有利條件的背景下，W村示范點所展開的項目制治理改革較為完整地遵循了縣《實施方案》的設(shè)計流程。2012年6月，在W村村委會的召集和主持下，W村召開了村民代表大會，討論推選試點項目，并同時選舉出項目理事會，而省、市、縣的相關(guān)領(lǐng)導也出席了會議，省、縣領(lǐng)導還現(xiàn)場對村民參與項目治理的創(chuàng)新程序作了較為詳細的講解和說明。在村民代表大會上，44位村民代表對先期向村民征集獲得的關(guān)注度最高的四個備選項目展開了熱烈而細致的討論和協(xié)商，最終經(jīng)過全體代表表決，以37票的絕對多數(shù)票確定選擇淤塞嚴重的村內(nèi)主要灌溉用渠——“中干渠”的綜合治理作為建設(shè)項目。同時，村民代表還投票選舉出了具體負責項目實施的項目理事會，7位當選的項目理事會成員均為那些在村莊內(nèi)部能力與聲望較高，為村民與政府所共同認可的“民間精英”，W村黨總支和村委會的主要負責人則按規(guī)定并未入選⑦。

W村村民代表大會確定的項目隨后經(jīng)由縣發(fā)改委審核同意，正式立項?？h水務局協(xié)助編制了工程實施方案，縣財政局撥付了項目啟動所需要的前期資金。2012年9月，在鎮(zhèn)政府與村委會的監(jiān)督下，W村項目理事會開始展開項目建設(shè)。根據(jù)縣《實施方案》的創(chuàng)新設(shè)計，此次建設(shè)并未選擇以往項目制常用的招投標方式委托外來建筑企業(yè)施工，而是由項目理事會以支付勞務報酬的方式組織村民自行建設(shè)，項目理事會在項目實施的過程中承擔了施工組織、材料采購、設(shè)備租賃、財務管理及向鎮(zhèn)政府報賬等組織管理工作，其間涉及的各項票據(jù)資料則依規(guī)經(jīng)村民委員會審核后向全體村民公開?？h農(nóng)改小組辦公室亦組織了縣發(fā)改委、財政局、水務局對中干渠綜合治理工程進行了現(xiàn)場督察并針對發(fā)現(xiàn)的問題提出了相應的整改意見。2013年5月，W村中干渠項目建設(shè)如期竣工。W村村民代表大會再次開會，聽取、通過了項目理事會的財務報告，并將項目明細支出在村內(nèi)公示。2013年7月，中干渠項目通過了鎮(zhèn)政府和縣相關(guān)政府部門的質(zhì)量驗收和資金審計，村民的勞務報酬也逐一獲得發(fā)放。整修一新的中干渠的產(chǎn)權(quán)被確認歸屬W村所有，由其在政府財政補貼的支持下組織村民進行后期管理和養(yǎng)護。

四、績效與問題：對N縣項目制治理改革試點的評估和反思

（一）改革的創(chuàng)新績效

W村示范點的項目建設(shè)結(jié)束后，N縣農(nóng)改小組決定將中干渠綜合治理的項目制改革模式在全縣范圍予以推廣，目前各村級公共設(shè)施建設(shè)項目正在依此模式漸次展開。N縣作此決定，顯然是由于W村示范點基本達成了政府試點方案的創(chuàng)新預期，村民“自選、自建、自管、自用”的多維參與機制和政府監(jiān)管、服務的新型治理方式都在W村的項目試點中得到了應用與檢驗，并從以下多個方面改善和提升了該項目建設(shè)的公益績效。

其一，促進了項目決策的民主化。經(jīng)過村民代表大會協(xié)商討論并投票選出的項目方案更加準確地反映了當?shù)卮迕褡顬榧?、迫切的公共設(shè)施建設(shè)需求，得到了廣泛的民意支持。其二，提高了項目資金的使用效率。該項目建設(shè)充分利用了村莊自有勞力和自有資源，省卻了招投標等中間環(huán)節(jié)，節(jié)約了大量的預算成本和時間成本。W村不僅沒有付出額外配套資金，還將政府給予的100萬元轉(zhuǎn)移支付資金節(jié)余9萬余元，并按政府與W村的事先約定將節(jié)余資金留用于村莊公益。其三，利用了民間的地方性知識與集體智慧。村民在項目自建中集思廣益，總結(jié)基層經(jīng)驗，在建設(shè)中增加了早期設(shè)計所沒有的“七字型溢洪道”，降低了夏季渠道排洪可能會對兩邊壩體造成的風險。其四，強化了項目建設(shè)的社會監(jiān)督。該項目全程公開透明，村民可以通過多種方式進行監(jiān)督，很大程度上避免了腐敗和浪費現(xiàn)象的發(fā)生。其五，增加了村民的勞務收入。該項目由村民自建，但村民并非義務勞動，而是獲得了勞務報酬，報酬總額占到項目總資金投入的47%，并直接發(fā)放到個人賬戶。其六，拓展和深化了村民自治。W村村委會、村民代表大會都在項目制治理中發(fā)揮了重要作用，而項目理事會的創(chuàng)建及其運作也令村民自治的組織形式和實踐領(lǐng)域更加豐富多樣。其七，改善了政府與村民的關(guān)系。此次項目建設(shè)，政府不僅提供財政支持，而且賦權(quán)于民，“以民為主”，并同時給予各方面的政策協(xié)助，改變了長久以來政府在鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)上“代民做主”，與村民“各行其是”的疏離狀態(tài)。村民在獲得更多的參與機會和看得見的“實惠”之后，自然也提高了對政府治理的滿意度。最后，增進了村莊的內(nèi)部整合和發(fā)展能力。通過集體參與村莊公共設(shè)施建設(shè)，外來移民占比較多的W村村民結(jié)成了合作互動更為緊密的“利益共同體”⑧，在中干渠綜合治理結(jié)束后，又主要依靠村莊力量完成了村道修筑和“當家塘”清淤工程，顯示出村莊共同體已經(jīng)具有了可觀的內(nèi)生活力和集體行動能力。

（二）改革存在的問題及其啟示

首先，村民參與的自主性和能動性有待提升。當?shù)卣约笆苕?zhèn)黨委直接領(lǐng)導的村黨支部在推動W村試點時為確保成功而干預較多，致使試點過程仍然呈現(xiàn)出一定的政府動員特征［11］。W村村民的參與隨之帶有“動員型參與”的屬性，W村項目理事會的自主治理空間和行動選擇也由此受到某些限制。鑒于此次改革屬于政府主動發(fā)起的強制性制度變遷，自上而下的政府動員在改革創(chuàng)新的初期確屬必需，但在未來更廣范圍的項目制治理改革進程中，既應保證政府合理發(fā)揮制度創(chuàng)新的推動作用，又需進一步提升村民參與的自主性水平。尤其是在項目決策和方案制訂階段的積極能動性與有效參與度，力求在村民與村民之間、村民與政府之間有效溝通、充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，促使村民“公意”得到準確、有序、合理地表達和反映。而這可能也是決定此次改革的最終結(jié)果是更好地踐行參與式民主，還是重新歸于行政化的關(guān)鍵所在。

其次，村民參與項目“自建”的技術(shù)能力與治理水平仍存缺陷。N縣政府督察組在W村項目施工期間，發(fā)現(xiàn)項目管理存在著從違規(guī)變更實施方案、購買材料質(zhì)量不合格、施工組織不力、工程進度慢及資金管理有待加強等諸多問題⑨。雖然經(jīng)過整改之后，該工程最終通過質(zhì)量驗收，但這些問題充分說明，即使面向技術(shù)難度相對較低的村級公共設(shè)施，“村民自建”可能也需要恰當?shù)哪芰ε嘤柡图夹g(shù)指導，確保村民主體具備合格的參與和治理能力，否則其工程質(zhì)量和建設(shè)效率難以完全保證，甚而導致項目制治理改革的實際成效和設(shè)計預期相脫節(jié)。同時，這也表明，政府此次試點中從全能管理者到監(jiān)管與服務者的角色轉(zhuǎn)型并未完全到位，在提供能力培訓、技術(shù)服務、工程監(jiān)理方面的及時性與有效性都需要進一步強化。

再次，政府監(jiān)管、服務的相關(guān)機制和程序尚需完善。項目制治理改革要求縣鄉(xiāng)政府承擔必要的監(jiān)管、服務職責，但在W村試點中，縣鄉(xiāng)政府相關(guān)部門的履職情況卻存在某些瑕疵。除了上述能力培訓和技術(shù)服務未能及時跟上以外，W村項目理事會與村委會在就有關(guān)項目建設(shè)問題與縣級政府部門接洽互動時，也曾遭遇辦事無門或相互推諉責任的情況，而N縣農(nóng)改小組的相關(guān)領(lǐng)導在訪談中還透露過一些政府干部面對改革態(tài)度消極的問題。此外，在整個項目工程完工并通過驗收數(shù)月后，W村尚有一筆數(shù)額不小的后期工程款未能報賬結(jié)清，而縣發(fā)改委給出的解釋是省級資金撥付沒有完全到位⑩。這些問題的發(fā)生均反映出政府監(jiān)管與服務的相關(guān)機制和程序設(shè)計還不夠完善，在未來的改革中需要進一步從制度上厘清政府各部門的監(jiān)管與服務職責，提升其合理性、協(xié)調(diào)性，并對政府監(jiān)管、服務的實踐作為形成有效的規(guī)范與激勵，使之在鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建設(shè)過程中，最大限度地發(fā)揮對于“村民自建”的支持和保障作用。

最后，W村示范點的經(jīng)驗推廣存有疑問。W村示范點的成功，得益于很多有利條件，如地方政府的集中財政投入、W村的內(nèi)部和諧和村集體良好的財務狀況、W村村民的積極支持和村莊精英的有效領(lǐng)導等，這些有利條件在其他村莊是否同樣具備并不確定，因此W村示范點的經(jīng)驗還需在未來更多的改革試點中得到進一步檢驗，而不應被僵化地全盤效仿。政府亦應在未來的改革實踐中繼續(xù)提供充足的財政支持，通過不斷試驗積累經(jīng)驗，逐步健全相關(guān)的制度、程序，同時面向村民建立有效的參與激勵和引導機制，積極發(fā)掘和利用村莊的“草根”資源和基層經(jīng)驗，更加靈活、因地制宜地探索村民參與項目制治理的多樣化形式，借以適應我國村莊之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公共領(lǐng)域狀況差異性較大的特點。

五、結(jié) 論

通過以上對于N縣項目制治理改革試點的研究，可以初步得出如下結(jié)論，即在鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的項目制治理中，賦予村民以積極的治理主體資格，合理、有序、多維度地引入村民參與，同時輔之以政府恰當?shù)谋O(jiān)管、服務，有望解決常規(guī)項目制治理在缺乏村民參與的情況下所暴露出來的一系列問題，有效地提高和改善鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的公益績效，拓展和深化鄉(xiāng)村基層民主，實現(xiàn)和推進鄉(xiāng)村的“參與式發(fā)展”，進而為鄉(xiāng)村公共治理的改革和創(chuàng)新提供有益的經(jīng)驗和樣本。不過，要更好地實現(xiàn)這些制度創(chuàng)新的理想目標，未來的項目制治理改革還需在制度設(shè)計和基層實踐兩個維度繼續(xù)探索，在村民的自主參與和政府監(jiān)管、服務之間求得平衡，同步提升村民的參與治理能力和政府的監(jiān)管、服務能力，推動包括縣鄉(xiāng)政府、村黨支部、村民委員會、村民代表大會、項目理事會以及普通村民在內(nèi)的各類鄉(xiāng)村治理主體在鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域形成能夠靈活適應不同地區(qū)的村莊環(huán)境，兼具制度化與有效性的參與式復合治理體系，如此才能讓村民參與既避免淪為形式化的點綴，又不被當成政府權(quán)威和公共財政的簡單替代，而是真正成為促進鄉(xiāng)村社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的不斷自我增強的原動力。

另一值得單獨提出的結(jié)論是，從本文涉及的改革試點案例看，在項目制治理改革進程中，政府的主動推進乃是具有決定性意義的因素。以拓展、深化村民參與為目的的項目制治理改革，并非簡單地意味著政府的放權(quán)和“退出”。相反，在這次改革中，政府仍然是制度創(chuàng)新的方案設(shè)計和實施推廣的主導力量，其政策選擇和權(quán)威行動直接決定了改革的內(nèi)容和方向，而政府在新構(gòu)建起來的復合治理體系中所發(fā)揮的資源投入、監(jiān)管與服務作用也在很大程度上影響和制約著改革的實踐成效。事實上，無論就鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)本身而言，還是從改革對引入村民多維參與的創(chuàng)新旨向來看，都需要首先解決村民“集體行動的困境”問題。而當下中國鄉(xiāng)村正處在傳統(tǒng)規(guī)范約束力漸趨弱化，村民經(jīng)濟理性日益占優(yōu)，村莊內(nèi)部合作潛能不足的境地［12］，離開政府“權(quán)威之手”的指引和扶助，此類“集體行動的困境”幾乎無法克服。更不用說，鄉(xiāng)村內(nèi)部公共資源匱乏的現(xiàn)實難題從目前來看，也只有依靠政府的“資源輸入”方可有望解決。因此，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題并非在于是否應當舍棄政府的“權(quán)威之手”，而是政府在促成村民參與的治理改革中如何正確發(fā)揮好指引、扶助和合作的角色功能，既有所作為，又不越俎代庖。同時這也意味著，包括公共設(shè)施項目制治理在內(nèi)的鄉(xiāng)村公共治理的良善形式，既不宜是政府單向度的行政管理，也不可能是完全意義上的“社會自治”，而應當是將政府公共權(quán)威和村民自主參與恰當協(xié)調(diào)、整合起來的合作治理。

注 釋

①由于現(xiàn)行鄉(xiāng)村公共（設(shè)施）建設(shè)管理體制其實質(zhì)即為學術(shù)意義上的項目制，所以我們在下文討論相關(guān)改革時統(tǒng)稱其為項目制治理改革。再者，本文亦將鄉(xiāng)村公共設(shè)施建成之后的后期管理維護視為廣義上的“公共設(shè)施建設(shè)”的一部分，故而將鄉(xiāng)村公共設(shè)施的建造和管護概稱為鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)。

②參見安徽省政府辦公廳下發(fā)《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于開展鄉(xiāng)村公共建設(shè)管理體制改革試點有關(guān)問題的通知》時給予試點縣的指導材料：《踐行村民自建機制之初相關(guān)疑慮解答》（由N縣相關(guān)政府部門提供，未出版）。

③按照學術(shù)研究的慣例，我們對調(diào)查涉及的地名進行了匿名處理。以下有關(guān)N縣改革試點的論述材料皆來自于筆者的實地調(diào)查、訪談以及在調(diào)查中獲取的N縣政府正式文件。

④引自《N縣農(nóng)村公共建設(shè)暨農(nóng)田水利建設(shè)管理體制改革試點工作實施方案》（未出版）。

⑤引自《縣委召開常委會推進農(nóng)村公共建設(shè)進度》，《N縣省級農(nóng)村公共建管體制改革簡報》第7期（未出版）。

⑥當?shù)鼗鶎诱賳T與W村黨總支書記對W村成為示范點的態(tài)度均由筆者與之訪談而獲知。

⑦參見《N縣公共設(shè)施管理體制改革試點在G鎮(zhèn)W村啟動》，《N縣省級鄉(xiāng)村公共建管體制改革簡報》第2期（未出版）。

⑧“利益共同體”之語來自N縣農(nóng)改小組副組長（亦即N縣縣委副書記）在訪談時對W村試點的評價。

⑨參見《關(guān)于下達G鎮(zhèn)W村中干渠綜合治理工程整改的通知》（N縣農(nóng)改辦【2013】1號文件）（未出版）。

⑩就在筆者調(diào)研的現(xiàn)場，W村黨總支書記向N縣農(nóng)改小組負責人當面提出了這一問題，而縣領(lǐng)導也當場指示縣發(fā)改委盡快撥款。由此也可以看出N縣在項目試點的政府監(jiān)管服務方面仍然存在著制度化不足的問題，一些重要的工作仍需要依靠領(lǐng)導者的個人權(quán)威來推動。

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