行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)和解決對策

山東省東營市東營區(qū)東城街道辦事處 陳秀梅

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點(diǎn)和解決對策

山東省東營市東營區(qū)東城街道辦事處 陳秀梅

內(nèi)部控制建設(shè)水平的高低對于行政事業(yè)單位提高其社會(huì)公共服務(wù)水平，提高行政資源使用效率，提升其行政效能有著重要的作用。筆者在此結(jié)合內(nèi)部控制規(guī)范的頒布實(shí)施，針對目前國內(nèi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的難點(diǎn)，提出了自己的對策與建議。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制建設(shè) 對策

近年來，為了更好地落實(shí)政府的公共服務(wù)職能，從而促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)體制改革和創(chuàng)新，政府對行政事業(yè)單位的體制改革一直在持續(xù)的推行。然而，行政事業(yè)單位作為社會(huì)公共服務(wù)的提供主體，其整體的內(nèi)部控制建設(shè)工作在方方面面都顯現(xiàn)出一定的滯后性。為了達(dá)到規(guī)范國內(nèi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)，財(cái)政部在近年來接連發(fā)布了有關(guān)事業(yè)單位的幾項(xiàng)準(zhǔn)則，對事業(yè)單位強(qiáng)化自身預(yù)算管理、推進(jìn)依法行政、提升資源使用效率提出了更高的要求。特別值得一提的是，財(cái)政部還在2012年底出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），并規(guī)定于2014年1月1日開始在所有行政事業(yè)單位開始實(shí)行，這對于行政事業(yè)單位提升內(nèi)部控制建設(shè)水平，具有積極重要的意義。這一規(guī)范性文件的頒布緩解了國內(nèi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)無章可循的混亂局面。筆者在此通過分析目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀，結(jié)合內(nèi)控規(guī)范的頒布實(shí)施，對如何改善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提出有益的對策。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的問題與難點(diǎn)

(一)對內(nèi)部控制認(rèn)識不足，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識

行政事業(yè)單位的不少人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)層都有這樣的錯(cuò)誤認(rèn)識；他們認(rèn)為行政事業(yè)單位相較于企業(yè)等機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)構(gòu)成相對單一，資金來源渠道也比較固定風(fēng)險(xiǎn)控制在其中很難起到多大的作用；費(fèi)心費(fèi)力去設(shè)計(jì)、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制制度難以產(chǎn)生正面的經(jīng)濟(jì)效果。許多單位的領(lǐng)導(dǎo)人員都以為“一支筆”審批的制度就是最適合行政單位，也是最有效的內(nèi)部控制制度。因此，不少單位雖然遵照上級機(jī)構(gòu)的規(guī)定，制定了本單位的內(nèi)部控制實(shí)施細(xì)則，但其實(shí)際執(zhí)行情況卻不甚良好。還有單位的負(fù)責(zé)人認(rèn)為行政單位的內(nèi)部控制就是單位的財(cái)務(wù)預(yù)算和控制。這種錯(cuò)誤認(rèn)識無疑使得單位的內(nèi)部控制很難很好地制定和實(shí)際推行。

(二)預(yù)算編制粗糙，隨意性太強(qiáng)

現(xiàn)有的事業(yè)單位預(yù)算編制方法普遍是根據(jù)本單位上年度的收支決算，再結(jié)合當(dāng)年的實(shí)際情況加以適量的增量預(yù)算，沒有對預(yù)算內(nèi)的各項(xiàng)目進(jìn)行仔細(xì)的核定。在實(shí)際執(zhí)行預(yù)算時(shí)，也缺乏比較嚴(yán)格的力度，諸如隨意增減預(yù)算項(xiàng)目和開支大小的情況也經(jīng)常發(fā)生。這種情況也反映了預(yù)算的編制過程缺乏規(guī)劃性、科學(xué)性，對預(yù)算資金的使用過程也沒有提前進(jìn)行預(yù)測，這嚴(yán)重影響了預(yù)算的實(shí)際約束力。特別是關(guān)于單位內(nèi)行政開支經(jīng)費(fèi)的支出，沒有合理、明確的開支控制基準(zhǔn)，像會(huì)務(wù)費(fèi)、招待費(fèi)等費(fèi)用開支，即使規(guī)定有確切的標(biāo)準(zhǔn)，但在日常執(zhí)行過程中又不得不暫時(shí)審批；結(jié)果就是往往先占用了下一年的指標(biāo)，等到下一次制定預(yù)算時(shí)又要再增加相應(yīng)的預(yù)算額度，這使得預(yù)算管理只是浮于表面，難以起到實(shí)際作用。

(三)財(cái)務(wù)部門沒有發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督職能

由于行政單位自身規(guī)模大小、人員編制等原因，其內(nèi)部崗位普遍存在著一人多責(zé)，無法做到不相容職務(wù)分離等會(huì)計(jì)崗位原則分工，這給單位內(nèi)部的資金、資產(chǎn)的管理及保全都來了隱患。目前許多行政事業(yè)單位采用的是“先行審批，再審核”的費(fèi)用開支報(bào)銷程序，這樣的程序使得單位財(cái)務(wù)人員無法參與到單位內(nèi)重大事項(xiàng)的決策中來，無法很好地控制單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)施過程；單位財(cái)務(wù)部門對單位經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的參與僅僅在業(yè)務(wù)流程的末端，無法實(shí)施對經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的事前控制及事中監(jiān)督。在對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行實(shí)際的核算時(shí)，也普遍存在著原始憑證缺乏相關(guān)的業(yè)務(wù)憑證進(jìn)行比對，致使業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合理性，計(jì)價(jià)的準(zhǔn)確性都無法合理保證，嚴(yán)重制約了會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮。事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作還普遍存在著對票據(jù)管理不夠規(guī)范、延期上繳款項(xiàng)、私自使用公款的現(xiàn)象。對已經(jīng)支出、使用的票據(jù)沒有及時(shí)地核驗(yàn)、繳銷。同時(shí)，由于近幾年行政單位財(cái)務(wù)制度改革頻繁，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員難以及時(shí)更新相應(yīng)的新增知識，無法適應(yīng)單位會(huì)計(jì)改革的及時(shí)變化。

(四)對單位資產(chǎn)疏于監(jiān)管，存在資產(chǎn)流失現(xiàn)象

集中采購制度的實(shí)行使得行政事業(yè)單位資產(chǎn)采購環(huán)節(jié)的亂象得到了明顯的控制，但是在資產(chǎn)的使用和日常管理環(huán)節(jié)還存在著比較突出的問題。如已購置的固定資產(chǎn)存在推遲入賬的現(xiàn)象，缺乏定期的財(cái)產(chǎn)清查制度，沒有明確資產(chǎn)的使用及保管人的職責(zé)，最后使得資產(chǎn)使用處于低效率甚至發(fā)生資產(chǎn)流失、毀損的現(xiàn)象。還有許多資產(chǎn)的購置事前沒有進(jìn)行充分的研究決定，這導(dǎo)致購置后或是不符合單位的使用需求，或者干脆就沒有用處，進(jìn)而產(chǎn)生資產(chǎn)的閑置及浪費(fèi)。不僅是對于單位內(nèi)部的有形資產(chǎn)疏于管理，行政單位對于其自身的無形資產(chǎn)管理更是處于一片空白的階段。如一些行政單位研發(fā)申報(bào)的專利權(quán)，其申報(bào)和維護(hù)費(fèi)用時(shí)有發(fā)生，但專利的推廣和轉(zhuǎn)化情況卻始終處于停滯階段，這造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。

二、改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策及建議

(一)提高內(nèi)部控制認(rèn)識，加大領(lǐng)導(dǎo)層的責(zé)任

針對很多單位領(lǐng)導(dǎo)層級基層人員對內(nèi)部控制重要性認(rèn)識的不足，行政事業(yè)單位的上級機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極開展有關(guān)內(nèi)部控制的宣傳和培訓(xùn)活動(dòng)；特別是針對單位內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)層，要切實(shí)強(qiáng)化他們的內(nèi)部控制思想認(rèn)識。通過開展培訓(xùn)宣傳工作，并在實(shí)際的工作中指導(dǎo)各級單位建立健全、設(shè)計(jì)實(shí)施并執(zhí)行內(nèi)部控制制度，使得每個(gè)人員都能了解、掌握內(nèi)部控制的流程、方法和作用，積極參與到本單位實(shí)際的內(nèi)部控制建立建設(shè)和健全中去；通過對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程的重新梳理，重塑業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化內(nèi)部控制在其中的作用，從而有效地防范風(fēng)險(xiǎn)。

(二)強(qiáng)化預(yù)算管理的控制性作用

預(yù)算管理是行政單位日常管理的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，規(guī)范著行政單位的日常業(yè)務(wù)活動(dòng)。要增強(qiáng)預(yù)算管理的作用，應(yīng)當(dāng)做好預(yù)算工作中的以下方面：

1、科學(xué)合理地進(jìn)行預(yù)算的編制

預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行過程中的可實(shí)施性很大程度上都決定于預(yù)算的編制過程是否足夠科學(xué)、合理及準(zhǔn)確。這要求單位在進(jìn)行預(yù)算編制的實(shí)際過程中，要同涉及到的各部門進(jìn)行充分的溝通，盡量細(xì)化預(yù)算編制的每一個(gè)項(xiàng)目，對其中不確定性程度較高的因素要進(jìn)行充分的論證，提升預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2、嚴(yán)格預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行過程

單位應(yīng)當(dāng)遵照經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)行合理的收支安排，嚴(yán)格控制預(yù)算的執(zhí)行過程。應(yīng)當(dāng)定期地組織開展對預(yù)算執(zhí)行情況的通報(bào)會(huì)議，通過會(huì)議的形式及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中存在的問題，及時(shí)提出并實(shí)施相應(yīng)的改進(jìn)措施。對于預(yù)算執(zhí)行過程中的追加程序，要重點(diǎn)審核，確保預(yù)算的剛性。

3、建立決算的評價(jià)考核制度

決算是單位年度預(yù)算執(zhí)行工作結(jié)果的載體，決算是否真實(shí)、準(zhǔn)確直接決定著能否正確的進(jìn)行績效的考評。在編制完成年度決算后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)的對決算所表現(xiàn)出的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析。對于那些預(yù)算執(zhí)行情況良好、有明顯績效提升的部門要進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，而對于那些預(yù)算執(zhí)行寬松的部門則要采取通報(bào)批評，甚至實(shí)施懲罰措施。

(三)強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門在內(nèi)部控制管理中的監(jiān)督作用

財(cái)務(wù)部門能否發(fā)揮其應(yīng)有的內(nèi)部控制監(jiān)督管理作用，決定著內(nèi)部控制工作效果的成敗。因此，應(yīng)首先在行政單位內(nèi)部設(shè)置合理的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，確保會(huì)計(jì)崗位的設(shè)置及財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)都符合相關(guān)崗位的要求。單位還要同時(shí)確保所聘用的財(cái)務(wù)人員具有崗位所要求的職業(yè)道德要求，同時(shí)要加強(qiáng)對財(cái)務(wù)人員的繼續(xù)培訓(xùn)工作。

行政單位應(yīng)同時(shí)嚴(yán)格明確單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)審批流程及權(quán)限，嚴(yán)禁越權(quán)審批，對于重大的資金業(yè)務(wù)要實(shí)行逐級審批授權(quán)的制度；同時(shí)要加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員在業(yè)務(wù)審批流程中的作用。財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審核經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否經(jīng)濟(jì)合理，有關(guān)的手續(xù)是否齊全。對于單位的收入渠道，也要嚴(yán)格進(jìn)行管理。財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)格監(jiān)督業(yè)務(wù)部門在取得相應(yīng)收入時(shí)，及時(shí)開立票據(jù)并及時(shí)向財(cái)務(wù)部門遞交有關(guān)的業(yè)務(wù)資料，及時(shí)辦理入賬及交割手續(xù)。行政單位還要健全本單位的票據(jù)管理手續(xù)和制度，確保票據(jù)臺賬使用和管理的規(guī)范，嚴(yán)格控制票據(jù)的使用范圍。

(四)重視單位的資產(chǎn)管理工作

行政單位在申報(bào)進(jìn)行資產(chǎn)購置前，應(yīng)當(dāng)對資產(chǎn)的實(shí)際需求展開認(rèn)真的調(diào)研工作，確保購置資產(chǎn)購有所用，防止發(fā)生不正常的浪費(fèi)現(xiàn)象。在資產(chǎn)的日常使用、管理中，應(yīng)當(dāng)落實(shí)每一個(gè)環(huán)節(jié)中有關(guān)使用人員、管理人員的具體責(zé)任，通過對資產(chǎn)使用人員和保管、處置人員的落實(shí)明確，保證資產(chǎn)的使用、保管、處置都處于正常的監(jiān)控之下。對于確實(shí)不需用和報(bào)廢的資產(chǎn)，要按照相關(guān)的制度實(shí)施調(diào)劑、租借或處置措施，最大化單位資產(chǎn)的使用效益。應(yīng)建立資產(chǎn)的臺賬制度，規(guī)范資產(chǎn)從購置、使用、報(bào)廢的整個(gè)過程，并且及時(shí)分析資產(chǎn)的使用效果和效率。行政單位還應(yīng)完善無形資產(chǎn)的保管、使用措施，提升單位的無形資產(chǎn)利用效率。各基層單位的上級管理部門可以定期組織下級單位無形資產(chǎn)的推廣交流，促進(jìn)無形資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化、利用工作；對于確無實(shí)際價(jià)值的無形資產(chǎn)，要及時(shí)在賬面核銷、報(bào)廢。通過對國有資產(chǎn)的強(qiáng)力監(jiān)管，使國有資產(chǎn)能夠真正達(dá)到保值增值的目標(biāo)，事業(yè)單位的發(fā)展才具有良好的物資基礎(chǔ)，完善內(nèi)部控制才不至于成為無本之木。

[1]林婷.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的探討[J].會(huì)計(jì)師,2014;02

[2]毛雯華.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對策研究[J].財(cái)經(jīng)界,2014;01

10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.11.066