太湖流域跨區(qū)域性生態(tài)補償?shù)碾y點及其破解

陳瑜華

（蘇州科技學院，江蘇 蘇州 215000）

無論是在研究還是在管理與實踐層面,生態(tài)補償(Eco-compensation)在近年來都成為國內(nèi)一個不斷升溫的熱點問題[1].而大型流域的生態(tài)補償問題具有跨行政區(qū)域的特點.在國內(nèi)外大量的生態(tài)補償實踐中,生態(tài)保護者、受益者和破壞者的具體“形象”總是不斷變化,個人、企業(yè)、社會組織、各級政府、區(qū)域和國家等,在不同層面的生態(tài)補償中均承擔著不同的“角色”[2].太湖流域處于長江三角洲的南部，在行政區(qū)劃上分別屬于安徽、浙江、江蘇和上海四個行政區(qū)域，要有效保護太湖流域的生態(tài)環(huán)境，該流域所具有的“跨區(qū)域”性就成為實踐生態(tài)補償?shù)囊粋€難點問題.

1 太湖流域生態(tài)補償?shù)目鐓^(qū)域性難點解析

目前我國生態(tài)補償一般還是由政府主導，如果在單個行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補償，因為牽涉的利益相關方較少，可以較好的實行有效的生態(tài)補償，如江蘇省蘇州市內(nèi)的陽澄湖流域，因為該流域全部在蘇州市境內(nèi)，因此蘇州市出臺了《蘇州市陽澄湖水源水質保護條例》，關于該流域的生態(tài)補償，涉及到相關利益方時，得以得到有效的協(xié)調(diào)管理，能夠確保陽澄湖的生態(tài)保護，而太湖流域在空間上跨度較大，涉及三省一市，而三省一市的經(jīng)濟發(fā)展并不太均衡，上游地區(qū)亟需發(fā)展經(jīng)濟，很有可能造成生態(tài)的污染，下游地區(qū)將太湖作為水源地，又需要確保水質的安全，在利益上是有一定的矛盾，因此需要從理論和現(xiàn)實兩個方面仔細研究因為流域的跨區(qū)域性所導致的生態(tài)補償?shù)睦Ь?，從而來破解這個難題.

1.1 跨區(qū)域生態(tài)補償理論的不足

成功的實踐需要理論的支撐，目前大型流域在生態(tài)補償問題上裹足不前的一個重要原因就是跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦碚摯嬖诓蛔?地理學和生態(tài)學,經(jīng)濟學和環(huán)境經(jīng)濟學已經(jīng)解決了一般意義上的生態(tài)補償?shù)睦碚搯栴}，也就是有關于人地關系的一般理論[3].但由于中主體的多樣性，使得我們運用外部效應理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)資本等理論無法為跨區(qū)域的生態(tài)補償提供足夠的理論的支撐.流域內(nèi)各區(qū)域間的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展之間究竟有何種相互作用關系和影響，是一個值得探討的理論問題.

1.2 區(qū)域間經(jīng)濟利益沖突的現(xiàn)實存在

毋庸諱言，當前生態(tài)環(huán)境的惡化時困擾我國可持續(xù)發(fā)展的一個重大問題，可以說保護生態(tài)環(huán)境已經(jīng)取得了共識.但是一個跨區(qū)域的流域，其中既存在不同的行政區(qū)域，也存在業(yè)已形成的區(qū)域定位，如上游區(qū)域一般劃定為“生態(tài)功能區(qū)”或者“水源涵養(yǎng)區(qū)”，各種功能區(qū)的定位現(xiàn)實中已經(jīng)將這些區(qū)域限定為禁止開發(fā)區(qū)域，一定程度上是剝奪了當?shù)氐陌l(fā)展權利.為了保護整個流域的生態(tài)，政府部門強令某一個區(qū)域不得發(fā)展對生態(tài)有損的經(jīng)濟事務，從整個流域的角度看，這是正確的，但顯然這對處于該區(qū)域的人士不公平的.牽涉到多個行政區(qū)域間的生態(tài)保護則更復雜，據(jù)媒體報道，鄱陽湖流域涉及五個省，雖然江西省一直在呼吁建立一個完整的鄱陽湖保護規(guī)劃，但其他省份則還有疑慮，顯然有一個基本的判斷是：流域內(nèi)各區(qū)域之間在生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展方面是有利益沖突的.因此，如何統(tǒng)籌各區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展，如何協(xié)調(diào)好流域內(nèi)各區(qū)域間的利益關系，對于跨區(qū)域的生態(tài)補償至關重要.

1.3 跨區(qū)域補償責任問題

在流域內(nèi)生態(tài)補償問題上，一般來講由下游區(qū)域向上游區(qū)域支付生態(tài)補償是一個很明顯的道理，但在當前的行政管理下，如何讓下游向上游支付生態(tài)補償、如何解決下游支付補償?shù)姆e極性問題卻是一個難點問題.在已經(jīng)存在實踐探索中，這方面的所謂補償責任由誰承擔一般是有政府間進行協(xié)調(diào)，或者硬性的進行強制規(guī)定.如浙江省的德清縣，就由政府強制性關閉該地區(qū)上游的污染企業(yè)，然后由財政安排專項資金，勇于上游的環(huán)境保護基礎設施建設及對所關停企業(yè)的補償.江蘇省蘇州市關于陽澄湖流域生態(tài)環(huán)境保護專門出臺《蘇州市陽澄湖水源水質保護條例》，要求市和市、縣、區(qū)兩級政府要將陽澄湖水源水質保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加大保護資金投入，依靠科技進步提高水污染防治水平，改善陽澄湖水環(huán)境質量[4].這兩個案例有一個共同點是所保護的區(qū)域共屬于同一個行政區(qū)域，如果涉及到跨區(qū)域，要解決下游支付生態(tài)補償?shù)姆e極性，上游保護生態(tài)的主動性，理清、協(xié)調(diào)好各區(qū)域間的利益很重要.

1.4 跨區(qū)域補償標準、方式的問題

流域中，各區(qū)域之間關于生態(tài)補償標準、補償方式如何確定，是一個爭議的焦點，有關流域中上、下游對于補償標準的認識肯定不同，對于生態(tài)環(huán)境的保護各自的理解也不同.目前國內(nèi)在這方面主要有以下一些探索：政府主導下的所謂“水權“交易.浙江省東陽市以兩億元的價格一次性將橫錦水庫每年五千萬立方的用水權轉讓給義烏市且保證水質，而義烏市則向供水方支付每立方0.1元的綜合管理費.該案例中東陽市、義烏市均屬于金華市管轄，所以在財政資金上可以統(tǒng)一協(xié)調(diào).還有財政統(tǒng)一補償：遼寧省由省級財政每年出資1.5億元，用于對東部水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補償.補償資金重點用于生態(tài)環(huán)境保護，以及受影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府運轉.江蘇省則出臺了《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》，方案主要對太湖流域江蘇段中的化學需氧量、氨氮和總磷3個因子進行控制，化學需氧量補償金按治理成本的3倍、氨氮和總磷補償金按治理成本的5倍進行核定[5].江蘇省的方案的通過，對太湖流域江蘇段內(nèi)的上下游行政區(qū)域的領導干部都念上了緊箍咒，是生態(tài)補償從理念到實踐的一個先行探索.

目前來看，國內(nèi)尚未有跨區(qū)域的生態(tài)補償標準、補償方式方面的成功例子，也說明在跨區(qū)域生態(tài)補償方面，這兩個要素是需要繼續(xù)探討和嘗試的.

2 太湖流域生態(tài)補償?shù)目鐓^(qū)域性難點的破解

2.1 界定跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹黧w

流域內(nèi)各行政區(qū)域之間在經(jīng)濟上具有合作和競爭關系，比如關于某些產(chǎn)業(yè)、某些工業(yè)園區(qū)的爭奪等，在經(jīng)濟上這是推動國民經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，而各行政區(qū)域之間關于生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟利益之間的沖突則會成為整個流域可持續(xù)發(fā)展的阻礙.行政區(qū)域具有清晰明了的邊界，同時這種邊界也是利益的邊界，而區(qū)域內(nèi)的政府部門是這個邊界內(nèi)的決策者，掌握各類資源，顯然應該成為區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償?shù)闹黧w.

太湖流域在行政區(qū)劃上分屬江、浙、滬、皖三省一市，聯(lián)系我國當前的行政管理機制實際情況，顯然利益相關方應為該三省一市，并應該由上述利益相關方的共同上級部門參與協(xié)調(diào)（如國務院所屬部委），或者充分利用已經(jīng)存在的長三角地區(qū)聯(lián)席會議機制，這樣能夠盡可能保證各方履行各自的義務與責任，能夠實質上確定各方未來橫向轉移支付的方式和方法.

2.2 突破幾個關鍵性科技難題

流域的生態(tài)補償，如前文所述江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案中出現(xiàn)了上下游、補償方法、補償標準等的一些規(guī)定，而這些規(guī)則的制定需要一些科學知識的支持，所以關于太湖流域跨區(qū)域生態(tài)補償還有一些關鍵性的科技難題需要突破：

一是太湖流域內(nèi)應該如何進行生態(tài)功能分區(qū)，這是界定各個主體責任重要依據(jù).應該從太湖流域的自然狀況、湖泊地質、地理情況、湖泊水的來源等進行分析研究；二是從環(huán)境治理的角度，研究出應該以哪些影響因素來制定生態(tài)補償?shù)臉藴?，如江蘇省內(nèi)的太湖生態(tài)補償就是以化學需氧量、氨氮和總磷這三個因素進行控制的，那么結合最新的環(huán)保方面、化學方面的研究，或者加入一些太湖流域急需解決的重點污染因素等，和補償資金計算有關的治理費，應該采用哪些方法測算比較合理，要結合流域內(nèi)各行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展情況綜合考慮和研究；三是補償方法如何實施及其后續(xù)效果的監(jiān)測如何執(zhí)行，這兩個問題，均需要用科學的方法，比如水質的測定，測定的區(qū)域，水的樣本如何擇取等，關于對補償方法實施后對太湖流域水體生態(tài)如何監(jiān)控、評價，也需要相應的科學支撐；四是還需要評價實施生態(tài)補償方法后，各區(qū)域內(nèi)相關的企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟等方面的變化，為后續(xù)修正生態(tài)補償方案做有效的準備依據(jù).上述問題的解決有助于生態(tài)補償?shù)牧炕芯?

也就是說，要做好太湖流域的跨區(qū)域生態(tài)補償方案，突破這個跨區(qū)域的難點，需要認真研究已經(jīng)不僅是要不要補償，而是應該研究怎么補償，將補償方案要放到各個區(qū)域的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中來.

2.3 跨區(qū)域的生態(tài)補償機制、制度建議

要形成有效的跨區(qū)域的生態(tài)補償制度，首要的就是區(qū)域內(nèi)的各級政府要承擔起自己的責任，由于太湖流域橫跨幾個區(qū)域，涉及多個省級政府，目前尚未形成一個共擔責任的機制.在我國的現(xiàn)狀區(qū)域制度下——強勢的地方政府和地方經(jīng)濟、激烈的區(qū)域競爭和顯著的區(qū)域發(fā)展差距,使這一問題表現(xiàn)的更為顯著[6].

目前，生態(tài)環(huán)境的保護，不管是從政府層面還是民間層面，都給予了極大的關注.建立跨區(qū)域的生態(tài)補償模式，不僅僅對保護太湖流域的水生態(tài)有很積極的意義，甚至對我國其他地區(qū)的江河湖海的生態(tài)保護具有示范意義.因此，在考慮太湖流域跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)姆椒〞r，應該從現(xiàn)實出發(fā)，從全面、妥善的角度考慮制定相應、合適的生態(tài)補償政策：

第一：因為太湖流域的跨區(qū)域性特點，需要一個超區(qū)域的平臺，建議以水利部所轄的太湖流域管理局為管理平臺.在此類平臺上，太湖流域的各利益相關方能夠在平等的基礎上進行協(xié)商，從而可以更完善的構建一個可持續(xù)的太湖流域生態(tài)補償方法.太湖局應當成為這樣的協(xié)商平臺，有利于各利益相關者充分討論、平等協(xié)商，制定出各方均能接受的生態(tài)補償方法.

第二：加快生態(tài)補償機制的制度建設.目前國內(nèi)有些省份已經(jīng)有了較完備的地方生態(tài)補償辦法及相應法制，應盡快學習、吸收這些成功案例的做法，聯(lián)系太湖流域的實際情況，全面考慮其所存在的跨行政區(qū)域的特點，出臺相應的生態(tài)補償方面的法規(guī)，從而可以使跨區(qū)域水生態(tài)補償有法可依，有據(jù)可循，有利于在在執(zhí)行生態(tài)補償方法時，建立相應的督導機制，促進各行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的積極性.

3 結語

在保護生態(tài)環(huán)境這個問題上，應該說大家在遭遇了霧霾、沙塵暴、水源被污染、無法天天享受“APEC藍天”等生態(tài)惡化的后果后，已經(jīng)沒有意義，當前的重要問題就是研究如何更好的保護啊生態(tài)環(huán)境，而生態(tài)補償這一從經(jīng)濟學角度提煉出的解決思路也被大家所認可，針對太湖流域這種跨區(qū)域的大型湖泊，如何做好生態(tài)補償，克服跨區(qū)域這一障礙，是需要得到重視了.

因此，從如何做好跨區(qū)域的生態(tài)補償出發(fā)，梳理因為一個流域內(nèi)存在多個區(qū)域而產(chǎn)生的一些難點，并且想辦法破解這些難點.從現(xiàn)實出發(fā)，未來應該形成一個“跨區(qū)域生態(tài)補償”的理論和實踐研究熱潮，并且將這種生態(tài)補償與各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展通盤考慮，生態(tài)補償作為一種生態(tài)環(huán)境保護方法，應盡可能構建可持續(xù)的、對經(jīng)濟影響小甚至是對產(chǎn)業(yè)升級有推動作用、能夠有效影響整個流域內(nèi)各區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的方法.

〔1〕秦艷紅,康慕誼.國內(nèi)外生態(tài)補償現(xiàn)狀及其完善措施[J].自然資源學報,2007,22(4):557-567.

〔2〕王昱,丁四保,王榮成.區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐需求及其制度障礙[J].中國人口資源與環(huán)境,2010,20(7):74-80.

〔3〕毛顯強,鐘瑜,張勝.生態(tài)補償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口·資源與環(huán)境,2002,14(2):36-39.

〔4〕蘇州市陽澄湖水源水質保護條例（修訂）[S].2012.

〔5〕蘇政辦發(fā)〔2007〕149 號，省政府辦公廳關于印發(fā)江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法（試行）[S].2007.

〔6〕丁四保.我國的地方經(jīng)濟:制度特征與發(fā)展不平衡[J].經(jīng)濟地理,2007,27(6):1-4.