競(jìng)爭(zhēng)政策視野下行政性壟斷行為規(guī)制路徑新探

* 徐士英，華東政法大學(xué)教授，浙江理工大學(xué)特聘教授。本文系2010年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“文化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序的規(guī)制研究——以競(jìng)爭(zhēng)法的適用為視角”（項(xiàng)目號(hào)10YJA820116)和浙江理工大學(xué)創(chuàng)新學(xué)科《競(jìng)爭(zhēng)法》的階段性研究成果。

目 次

一、問(wèn)題的提出：規(guī)制行政性壟斷的制度困境

二、行政性壟斷規(guī)制制度創(chuàng)新的必要性

三、競(jìng)爭(zhēng)政策視野下規(guī)制行政性壟斷的制度框架

四、中國(guó)規(guī)制行政性壟斷的路徑選擇與制度創(chuàng)新

五、結(jié)語(yǔ)

摘 要 我國(guó)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)共同指向了處理“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”這一核心問(wèn)題,改革的重心已經(jīng)從要素市場(chǎng)的全面開(kāi)放轉(zhuǎn)移到了對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的全面規(guī)制，關(guān)注政府角色的重新定位成為提高經(jīng)濟(jì)體制效率的關(guān)鍵。我國(guó)普遍存在的行政性壟斷直接影響資源配置的效率，而傳統(tǒng)規(guī)制行政權(quán)力的路徑依賴與制度顯然不足以有效規(guī)制行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，探索新的規(guī)制路徑十分必要。行政性壟斷是“政府失靈”在市場(chǎng)層面上的反映，不能僅僅依靠行政控權(quán)的制度加以克服。應(yīng)當(dāng)將規(guī)制行政性壟斷置于全面規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的整體目標(biāo)之下，在國(guó)家“競(jìng)爭(zhēng)政策”的框架內(nèi)建立規(guī)制行政性壟斷的制度體系。這就應(yīng)以《反壟斷法》的實(shí)施為基本制度，以對(duì)行政規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性審查為事先防范，以行政行為對(duì)市場(chǎng)體制效率的影響為正當(dāng)性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，積極推行競(jìng)爭(zhēng)中立制度，普遍倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)文化。

一、問(wèn)題的提出：規(guī)制行政性壟斷的制度困境

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都在一定程度上存在政府通過(guò)行政干預(yù)排除限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家尤為嚴(yán)重。我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施至今，最難查處的就是濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行政性壟斷案件，即“行政性壟斷”。 〔1〕長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力過(guò)于集中，政府與市場(chǎng)相互滲透，造成嚴(yán)重的政企不分，這既是經(jīng)濟(jì)體制改革問(wèn)題，也是政治體制改革問(wèn)題。 〔2〕正因如此，行政性壟斷的糾正常常被置于體制改革的框架內(nèi)加以考慮?！斗磯艛喾ā返闹贫ㄅc實(shí)施，雖然將行政性壟斷納入了《反壟斷法》的框架，但基本上沿襲了在行政系統(tǒng)內(nèi)自我糾偏的路徑。 〔3〕隔靴抓癢的制度設(shè)計(jì)減弱了競(jìng)爭(zhēng)法律對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的有效規(guī)制。傳統(tǒng)法學(xué)理論從形式法治的角度出發(fā)，以權(quán)力控制為解決行政性壟斷的根本辦法。 〔4〕但試圖通過(guò)控制行政權(quán)力達(dá)到解決行政性壟斷的路徑往往事與愿違，尤其在行政立法盛行的當(dāng)下，政府通過(guò)頻繁的“立法”活動(dòng)，并在“依法行政”的名義下，限制競(jìng)爭(zhēng)的行為就可因其形式的“合法性”而具有了正當(dāng)性。那些“合法”的壟斷者實(shí)施著并不具有正當(dāng)性行為的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。 〔5〕事實(shí)證明，單一的行政系統(tǒng)內(nèi)通過(guò)控權(quán)規(guī)制行政性壟斷的路徑，已不能有效解決政府通過(guò)行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的侵蝕，從而影響“經(jīng)濟(jì)體制效率”的持續(xù)提高。

二、行政性壟斷規(guī)制制度創(chuàng)新的必要性

經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“政府在克服市場(chǎng)缺陷方面能夠發(fā)揮重要作用”的理論被普遍接受之后，現(xiàn)代政府就逐漸滲透到市場(chǎng)運(yùn)行之中。 〔6〕然而，隨著政府干預(yù)帶來(lái)的種種缺陷的暴露，人們開(kāi)始高度警惕政府的“失靈”現(xiàn)象。尤其是當(dāng)政府通過(guò)行政權(quán)力直接排除限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用時(shí)，其對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公共社會(huì)利益的損害更甚于市場(chǎng)壟斷。因此，揭示行政性壟斷的性質(zhì)有利于規(guī)制行政性壟斷的制度完善與創(chuàng) 新。

（一）行政性壟斷的性質(zhì)

從大量行政性壟斷的表現(xiàn)來(lái)看，行政性壟斷具有行政與經(jīng)濟(jì)的雙重性質(zhì)。行使行政權(quán)力是形式，謀取經(jīng)濟(jì)利益是本質(zhì)。因此，行政性壟斷是一種“公權(quán)”與“私利”相結(jié)合，影響資源配置效率的具有行政性質(zhì)的市場(chǎng)力量。這既是行政性壟斷產(chǎn)生的根源，也是其本質(zhì)特征。

首先，行政性壟斷具有確定的利益取向。行政性壟斷行為大多以制定行政規(guī)定的形式謀取經(jīng)濟(jì)利益， 〔7〕如以“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為由制定限制商品與資源自由流動(dòng)的規(guī)定，以“吸引投資”為名設(shè)定政策歧視的規(guī)定，以“促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展”為名制定排他性獨(dú)家壟斷的經(jīng)營(yíng)者。凡是通過(guò)行政權(quán)力限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)和行業(yè)，總存在著“公權(quán)力”庇護(hù)下的“私利益”， 〔8〕行政性壟斷已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的行政行為，而是一種具有行政性質(zhì)的市場(chǎng)行為。行政權(quán)力與市場(chǎng)利益交織之后蛻變?yōu)槭袌?chǎng)權(quán)力，抑或經(jīng)濟(jì)權(quán)力，只是行政性壟斷中壟斷者擁有的市場(chǎng)權(quán)力并非源于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是由行政權(quán)力直接轉(zhuǎn)化而成。因此，行政性壟斷中的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)決定了對(duì)其的規(guī)制必須加入利益方面的考慮。

其次，行政性壟斷是行政行為的異化。公共選擇理論研究表明，作為理性人的政府同樣具有其自身利益。 〔9〕就像廠商被看做是利潤(rùn)最大化者一樣，作為政府間競(jìng)爭(zhēng)的主體，行政權(quán)力的行使也要謀取利益最大化，不僅獲取經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也獲取政治利益。 〔10〕行政性壟斷的“公權(quán)”與“私利”的雙重性質(zhì) 使之成為夾雜了私利的權(quán)力，成為“權(quán)力支撐下的市場(chǎng)力量” 〔11〕。權(quán)力在那些“有利益的地方永遠(yuǎn)是在越位，沒(méi)有利益的地方永遠(yuǎn)是缺位，實(shí)際上是一個(gè)利益機(jī)制在驅(qū)動(dòng)”。 〔12〕顯然，這是行政行為的異化，是行政機(jī)會(huì)主義與市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義的同盟，導(dǎo)致交易效率的下降，并因此嚴(yán)重地制約著勞動(dòng)分工與專業(yè)化的發(fā)展。 〔13〕

最后，行政性壟斷影響資源配置的效率。政府限制競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是政府替代市場(chǎng)直接進(jìn)行資源配置， 〔14〕行政性壟斷的現(xiàn)象大多是分割市場(chǎng)、地域保護(hù)、行業(yè)壟斷、政企不分、強(qiáng)制交易等為典型。“瓶頸”設(shè)施（關(guān)鍵設(shè)施）具有天然的壟斷地位，為維護(hù)現(xiàn)有壟斷地位和壟斷利潤(rùn)，壟斷企業(yè)就有通過(guò)拒絕交易、歧視性接入等行為排斥競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。 〔15〕國(guó)有壟斷行業(yè)政企不分，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中享盡優(yōu)勢(shì)并實(shí)現(xiàn)收入最大化， 〔16〕其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)使其有能力實(shí)施反競(jìng)爭(zhēng)行為， 〔17〕交叉補(bǔ)貼、市場(chǎng)封鎖，排斥新企業(yè)進(jìn)入，在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)之間實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移等。 〔18〕這些現(xiàn)象的共同之處就是對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的合理流動(dòng)產(chǎn)生直接的影響。在“利益與權(quán)力結(jié)合”的剛性影響下，資源配置的效率被扭曲。 〔19〕

這就給行政性壟斷行為的規(guī)制提出了挑戰(zhàn)，需要新的思考。一方面，作為行政權(quán)力的運(yùn)行，在行政系統(tǒng)內(nèi)加以監(jiān)督和糾偏是行政法題中應(yīng)有之義；另一方面，權(quán)力運(yùn)行在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響是以資源配置效率的降低為基本特征，決定了必須以糾正市場(chǎng)運(yùn)行失靈為目標(biāo)進(jìn)行糾偏。正是這種雙重性的特征，對(duì)于行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為規(guī)制不能停留在行政體制內(nèi)自我糾偏的路徑依賴，需要從公權(quán)力制約和私利益調(diào)整的兩個(gè)維度加以考慮，尋求根本性的解決路徑。

（二）行政性壟斷規(guī)制理論與制度的局限性

傳統(tǒng)法學(xué)關(guān)于行政行為的規(guī)制路徑依賴一般從政治學(xué)、行政法學(xué)切入，研究對(duì)象主要是政府權(quán)力分配、運(yùn)行以及監(jiān)督、救濟(jì)，試圖構(gòu)建完整有效的自我規(guī)制體系。規(guī)制的視角是通過(guò)行政程序的設(shè)計(jì)解決行政權(quán)力運(yùn)行，關(guān)注的重點(diǎn)是控制行政權(quán)力的法律規(guī)范的解釋與應(yīng)用， 〔20〕但這種行政系統(tǒng)內(nèi)自我糾偏路徑的封閉性和自足性，在對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)制問(wèn)題上顯得力不從心。

1.規(guī)制效果的不確定性

行政性壟斷更多的是權(quán)力尋租、管制俘獲所致，其行政屬性和經(jīng)濟(jì)屬性同時(shí)顯現(xiàn)。在這種情形下，期待政府自我革命具有極大的不確定性。從公共選擇理論與人的有限理性出發(fā)，這一規(guī)制路徑與公權(quán)力的私益訴求性質(zhì)是相悖的。因此，純粹依賴權(quán)力的道德意識(shí)、職責(zé)意識(shí)、法律意識(shí)去完成對(duì)行政權(quán)力在市場(chǎng)中的價(jià)值定位，進(jìn)而完成政府職能的自抑性轉(zhuǎn)變，這樣的路徑在規(guī)制效果上有很大不確定性。我國(guó)《反壟斷法》以“濫用行政權(quán)力”為行政性壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)，那些非濫用行為卻無(wú)法納入反壟斷法的規(guī)制范圍,這實(shí)際上是沿襲了傳統(tǒng)行政法律的思維。即使一些顯性的行政性壟斷在一定程度上可能得到糾正，但大量存在的隱性的政府反競(jìng)爭(zhēng)行為卻難以規(guī)制。如政府作為競(jìng)爭(zhēng)者通過(guò)行政權(quán)力扶持特定主體，直接或間接排擠、限制競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致主體之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)等。

2. 易導(dǎo)致對(duì)權(quán)力的過(guò)度依賴

在行政系統(tǒng)內(nèi)自我糾偏的規(guī)制路徑是通過(guò)行政強(qiáng)制的方式糾正權(quán)力主體，實(shí)際上是權(quán)力之間的直接沖突，是硬碰硬的權(quán)力沖撞。這一方面會(huì)使被糾正的權(quán)力主體（往往是改革的主導(dǎo)者本身）產(chǎn)生負(fù)面的激勵(lì)，因削減權(quán)力而導(dǎo)致改革動(dòng)力的下降；另一方面，對(duì)政府權(quán)力的依賴過(guò)重會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的進(jìn)一步訴求，規(guī)制者將更加強(qiáng)化權(quán)力依賴。因此，在行政體制內(nèi)自我糾偏的規(guī)制路徑發(fā)展的結(jié)果，很可能是使政府愈發(fā)強(qiáng)大，而市場(chǎng)愈發(fā)弱小，行政干預(yù)市場(chǎng)色彩反而更加強(qiáng)烈，雖然市場(chǎng)具有天然的抗衡權(quán)力的能力，但權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大則會(huì)抑制市場(chǎng)的發(fā)育。市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)培育會(huì)遭到輕視和忽略，無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和限制的效果。

3. 缺乏有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)

行政系統(tǒng)內(nèi)自我糾偏的路徑重心在于“規(guī)則之治”，合法性與正當(dāng)性直接掛鉤，只要有法可依，行政行為就具有正當(dāng)性。而行政性壟斷的主要形式是抽象行政行為，通過(guò)立法使政府限制競(jìng)爭(zhēng)的行為成為“依法行政”的依據(jù)。 〔21〕行政性壟斷由于其行政行為在形式和程序上具有合法性，其正當(dāng)性似乎毋庸置疑，這常常成為壟斷者要求反壟斷豁免的抗辯理由?？墒欠从^權(quán)力行使的結(jié)果，卻使市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制遭受了危害。 〔22〕涉案行為是否正當(dāng)是行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中運(yùn)行的真實(shí)評(píng)價(jià)，僅以行政程序和行政效率作為評(píng)判的出發(fā)點(diǎn)，依“合法性”作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，缺乏市場(chǎng)體制效率因素的考慮是難以真正確定行政行為正當(dāng)性的。權(quán)力的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)實(shí)質(zhì)目的、實(shí)質(zhì)正義的保證之上，在行政系統(tǒng)內(nèi)自我糾偏過(guò)于強(qiáng)調(diào)形式要求，可能會(huì)限制權(quán)力對(duì)實(shí)質(zhì)目的、實(shí)質(zhì)正義的保證，因而也可能會(huì)使權(quán)力失去正當(dāng)性。 〔23〕

4. 不利于競(jìng)爭(zhēng)法的統(tǒng)一實(shí)施

行政法視野下的政府權(quán)力運(yùn)行是“公益性行為”，競(jìng)爭(zhēng)法視野下的政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為是“私益性行為”。按照歐盟、美國(guó)等司法轄區(qū)的規(guī)定，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為不論主體，只問(wèn)行為，只要是限制競(jìng)爭(zhēng)謀取私益而實(shí)施的行為，就應(yīng)該視為是“私主體”的“私行為”，應(yīng)該受競(jìng)爭(zhēng)法的統(tǒng)一規(guī)制，這就是在競(jìng)爭(zhēng)政策視野下的法律邏輯。政府雖然有權(quán)決定實(shí)施合法的國(guó)家壟斷，但不能認(rèn)為一切國(guó)家壟斷都是合理的， 〔24〕如俄羅斯反壟斷法中所規(guī)定的，政府競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)該包括“行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、各部門行政權(quán)力機(jī)構(gòu)所從事的與反壟斷法規(guī)相抵觸的行為”。 〔25〕行政權(quán)力在政府監(jiān)管部門的配置，其初衷重在行政管理的專業(yè)化與行政效率的提高，但在部門利益的驅(qū)動(dòng)下卻產(chǎn)生了權(quán)力膨脹乃至專權(quán)統(tǒng)治的后果，更加嚴(yán)重的是監(jiān)管俘獲還產(chǎn)生嚴(yán)重腐敗。 〔26〕對(duì)于這些形式上具有合法性而實(shí)質(zhì)上不具有正當(dāng)性的潛在的壟斷行為，行政體制內(nèi)不能形成一整套持續(xù)有效的，從源頭、過(guò)程、結(jié)果等環(huán)節(jié)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行具有穩(wěn)定性的規(guī)制制度，因此，無(wú)論如何也達(dá)不到對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的政府行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制的目的。

（三）行政性壟斷規(guī)制的理論與制度發(fā)展

1.行政法學(xué)研究的發(fā)展：關(guān)于行政行為正當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

如何判斷行政行為的合法性（legitimacy），是形式上符合現(xiàn)行法的規(guī)定，還是結(jié)果上促進(jìn)實(shí)質(zhì)正義，還是程序上保障當(dāng)事人參與，這是近年來(lái)中國(guó)行政法學(xué)討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。 〔27〕對(duì)于行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的運(yùn)行的評(píng)價(jià)，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的出發(fā)點(diǎn)和路徑發(fā)生了重要變化：從單一的行政程序效率發(fā)展到還要考慮市場(chǎng)體制的效率。德國(guó)“新行政法學(xué)”的引領(lǐng)者、聯(lián)邦憲法法院院長(zhǎng)、弗萊堡大學(xué)法學(xué)院福斯庫(kù)教授提出，德國(guó)行政法以資源有效配置和行政效率提升作為新的行政任務(wù)，力圖改革行政組織法的內(nèi)在規(guī)制結(jié)構(gòu)，幫助行政機(jī)關(guān)作出正確的行政決定。 〔28〕我國(guó)行政法學(xué)研究在傳統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上也有長(zhǎng)足的發(fā)展。如沈巋提出的“開(kāi)放反思”的理論，將法律的價(jià)值內(nèi)置于行政行為正當(dāng)性判斷的“合法性”之中； 〔29〕王錫鋅提出的“行政正當(dāng)性需求的回歸”的思考，進(jìn)一步提出傳統(tǒng)行政法通過(guò)形式合法性向行政活動(dòng)“傳送”正當(dāng)性的模式在當(dāng)代社會(huì)面臨功能障礙，應(yīng)當(dāng)建立“新行政法”的制度框架，即“面向行政過(guò)程的合法化框架”，其特點(diǎn)為“以形式合法化、理性合法化、民主合法化為路徑的復(fù)合式行政合法化框架”； 〔30〕宋功德提出了應(yīng)當(dāng)以“交易費(fèi)用的視角”研究“經(jīng)濟(jì)行政法的制度結(jié)構(gòu)”，直接將經(jīng)濟(jì)效率因素作為出發(fā)點(diǎn)。更多的研究如“以權(quán)力運(yùn)行對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響為標(biāo)準(zhǔn)”， 〔31〕進(jìn)行法律法規(guī)的制定與修訂“應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”等。 〔32〕界定政府經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)涵，最關(guān)鍵的不是爭(zhēng)論市場(chǎng)與政府之間孰優(yōu)孰劣,而是如何在以市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)上, 提高政府經(jīng)濟(jì)行為的有效性, 以更好地與市場(chǎng)的運(yùn)作機(jī)理相配合, 形成二者良性互動(dòng)的局面。 〔33〕何海波認(rèn)為，形式法治最大的問(wèn)題在于對(duì)法律的理解偏狹，形式合法與實(shí)質(zhì)合法相背離，并明確提出要在形式法治與實(shí)質(zhì)法治對(duì)立的框架下，論證一種行政行為合法性的主張應(yīng)為實(shí)質(zhì)合法。 〔34〕

2.經(jīng)濟(jì)法學(xué)的研究：改變單一的控權(quán)規(guī)制路徑

經(jīng)濟(jì)法學(xué)界以問(wèn)題為導(dǎo)向，首先對(duì)行政性壟斷的控權(quán)規(guī)制路徑提出了新的標(biāo)準(zhǔn)與界限。如呂忠梅認(rèn)為控制政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)權(quán)利為價(jià)值邊界； 〔35〕孫晉提出要從“為政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力劃界標(biāo)準(zhǔn)”的角度確定“公共利益”的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和“民眾參與”的程序標(biāo)準(zhǔn)； 〔36〕葉衛(wèi)平認(rèn)為“基于行政力量和行政性安排在中國(guó)過(guò)度存在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，必須尋找制度根基，從基礎(chǔ)制度和環(huán)境出發(fā)遏制行政性壟斷”。 〔37〕其次，在評(píng)判行政權(quán)力的正當(dāng)性問(wèn)題上，學(xué)者直接提出，不能僅以行政程序與形式為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以對(duì)市場(chǎng)機(jī)制是否造成影響為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，這與行政法學(xué)的研究發(fā)展相呼應(yīng)。 〔38〕最后，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究主張將行政性壟斷納入競(jìng)爭(zhēng)政策的視野下進(jìn)行全面規(guī)制，尤其是行政性壟斷中的抽象行政行為。應(yīng)當(dāng)在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)下，確立反壟斷法實(shí)施的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，建立行政規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)影響審查與評(píng)估制度，建立不同企業(yè)和行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中立制度、大力弘揚(yáng)競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)制度等，建立一整套對(duì)行政性壟斷行為全面規(guī)制的制度框架。 〔39〕

上述關(guān)于行政行為正當(dāng)性考量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制路徑的討論，為規(guī)制行政性壟斷的思路拓展提供了重要的理論依據(jù)和研究基礎(chǔ)，而實(shí)踐中關(guān)于行政性壟斷的問(wèn)題，更是對(duì)制度構(gòu)建和實(shí)施路徑提出了挑戰(zhàn)。行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制需要以更廣闊的視野、引入更多元的因素加以考慮。 〔40〕競(jìng)爭(zhēng)政策視野下構(gòu)建規(guī)制行政性壟斷的制度框架，正是回應(yīng)這一挑戰(zhàn)的應(yīng)有路徑。

三、競(jìng)爭(zhēng)政策視野下規(guī)制行政性壟斷的制度框架

競(jìng)爭(zhēng)政策是連接“市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的紐帶，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)政策的擬定和實(shí)施，以競(jìng)爭(zhēng)政策影響其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，是全面制約政府權(quán)力運(yùn)行的基本路徑，也是規(guī)制行政性壟斷的治本之策。

（一）競(jìng)爭(zhēng)政策的基本理解

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，因此，以約束各種限制競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)制可能導(dǎo)致壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和行為、促進(jìn)和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為目的的競(jìng)爭(zhēng)政策被視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)政策。 〔41〕狹義的競(jìng)爭(zhēng)政策專指那些鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、限制壟斷的反壟斷政策，作為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的“事后調(diào)節(jié)”措施，它通常以法律的形式存在；廣義的競(jìng)爭(zhēng)政策涵蓋了為維持和發(fā)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所采取的各種公共措施，包括產(chǎn)權(quán)改革政策、壟斷行業(yè)管制政策、政府補(bǔ)貼政策、貿(mào)易自由化政策等，都可視為相互作用的競(jìng)爭(zhēng)政策的組成部分。 〔42〕在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，競(jìng)爭(zhēng)政策通常被視為可對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深刻影響的基本經(jīng)濟(jì)政策。競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施和調(diào)整，通常會(huì)使一國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重要變化。競(jìng)爭(zhēng)政策的定位對(duì)政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制程度起很大作用。在競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位得以確立之前，各國(guó)對(duì)政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的控制并不嚴(yán)厲，或者將重點(diǎn)主要放在市場(chǎng)主體反競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制上。但隨著競(jìng)爭(zhēng)政策的強(qiáng)化，各國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)中更為全面，對(duì)政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制也逐步加大，并取得了意想不到的成效。如澳大利亞就是一個(gè)通過(guò)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策改變政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型。澳大利亞從20世紀(jì)80年代開(kāi)始改革政府壟斷，全面推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策的規(guī)劃與實(shí)施。 〔43〕1995年的“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策”將改革推進(jìn)到了幾乎所有的領(lǐng)域，先后實(shí)施了“競(jìng)爭(zhēng)審查”和“競(jìng)爭(zhēng)中立”制度，對(duì)大量的行政規(guī)定和政府政策進(jìn)行了全面審查， 〔44〕并通過(guò)大力推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策的宣傳和培訓(xùn)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)受惠的同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)文化也得到了全面普及。 〔45〕

通過(guò)制定和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策與法律制度，在政府管制的壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)性改革，倒逼政府行業(yè)監(jiān)管部門改變通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)扭曲市場(chǎng)機(jī)制的做法，也使得通過(guò)官商結(jié)合獲得利益的行為得到很大程度的遏制。紐約大學(xué)教授?？怂?艾琳娜認(rèn)為，減少市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)自由流通，在管制行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)，以及剪除自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的管制法律等，都與政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行相關(guān)，因而都應(yīng)該納入競(jìng)爭(zhēng)政策的視野之內(nèi)。 〔46〕

競(jìng)爭(zhēng)政策在20世紀(jì)迅速影響轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家。實(shí)行集權(quán)式管理體制的國(guó)家大多經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的轉(zhuǎn)型變革，主要的目標(biāo)就是在政治體制上建立民主法治國(guó)家，經(jīng)濟(jì)體制上進(jìn)行市場(chǎng)化資源配置的改革。將競(jìng)爭(zhēng)政策與體制改革進(jìn)行直接聯(lián)系的研究作為聚焦政治、經(jīng)濟(jì)改革的連接點(diǎn)得到了充分的重視。進(jìn)入21世紀(jì)之后，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策的研究異軍突起。后發(fā)優(yōu)勢(shì)使得這種研究表現(xiàn)出三個(gè)方面：第一，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，“規(guī)則先行”的重視，保證了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的意圖能成為各項(xiàng)立法的根基。第二，改革的深入使得各利益集團(tuán)為避免失去特權(quán)而游說(shuō)決策者，而競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的參與決策和進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估則可以有效地降低行業(yè)管制部門被俘獲的幾率。第三，競(jìng)爭(zhēng)法律的實(shí)施需要對(duì)競(jìng)爭(zhēng)案件的清晰認(rèn)識(shí)與裁判，這對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)主管當(dāng)局以及司法體系來(lái)說(shuō)是大展身手的機(jī)會(huì)。 〔47〕

（二）競(jìng)爭(zhēng)政策框架內(nèi)對(duì)行政性壟斷的全面規(guī)制

1.競(jìng)爭(zhēng)政策影響下的反壟斷法實(shí)施

對(duì)政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行反壟斷法規(guī)制是競(jìng)爭(zhēng)政策寬泛涵義中最基本的制度要求。在競(jìng)爭(zhēng)政策的價(jià)值目標(biāo)影響下，反壟斷法對(duì)政府行為的規(guī)制產(chǎn)生了明顯的效果。以美國(guó)為例，雖然《謝爾曼法》規(guī)定該法適用于“任何人”，政府機(jī)關(guān)也可以作為規(guī)制對(duì)象，但在1943年的Parker案中確立的“州行為理論”（State Action Doctrine） 〔48〕，將各州政府反競(jìng)爭(zhēng)行為作為主權(quán)行為進(jìn)行了普遍豁免。 〔49〕隨著競(jìng)爭(zhēng)政策的推進(jìn)，聯(lián)邦最高法院不斷尋求對(duì)運(yùn)用“州行為理論”的限制。1994年在克拉斯通鎮(zhèn)案（C&A Carbone, Inc. v. Town of Clarkstown, New York）中，最高法院通過(guò)以商業(yè)條款為由排除“州行為理論”適用的做法，確定了“州行為理論”的適用必須全面考慮政府行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，奠定了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。就在2015 年 2 月25 日，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在關(guān)于北卡羅來(lái)納州牙醫(yī)管理委員會(huì)排除競(jìng)爭(zhēng)的裁判中再次重申，在由市場(chǎng)參與者組成的擁有管理決策權(quán)限的管理委員會(huì)不能享受“國(guó)家主權(quán)豁免”的待遇，除非他們的規(guī)定是在嚴(yán)格監(jiān)管之下做出，而且符合國(guó)家一貫的政策原則。 〔50〕可見(jiàn)，美國(guó)“州行為理論”在反托拉斯法律實(shí)施中也明顯受到國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的影響。

不僅如此，大量事實(shí)讓競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)“僅以限制行政權(quán)力作為唯一執(zhí)法路徑”早已產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為對(duì)于政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為的治理，僅通過(guò)反托拉斯法的實(shí)施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這種事后規(guī)制不僅需要長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)查審理，對(duì)于等待進(jìn)入市場(chǎng)的其他競(jìng)爭(zhēng)者成本太大，而且對(duì)付政府行為支持下的壟斷，執(zhí)法的效率是很低的。一個(gè)典型案例就是汽車零售商由于在與網(wǎng)絡(luò)打折銷售商的競(jìng)爭(zhēng)中逐步失去優(yōu)勢(shì)，就采取拒絕銷售特定款式汽車和限制售后服務(wù)的方式加以威脅。這種明顯的限制競(jìng)爭(zhēng)行為理應(yīng)受到處罰，但由于汽車銷售商成功說(shuō)服了州的立法機(jī)構(gòu)，州政府頒布了“禁止汽車制造商通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷售公司直接進(jìn)行汽車銷售法令”，從而令FTC的執(zhí)法成果付之東流。這一結(jié)果表明，僅僅重視執(zhí)法而不強(qiáng)調(diào)對(duì)于立法者和政府當(dāng)局進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)政策教育是不行的。 〔51〕由此可見(jiàn)，對(duì)政府行為進(jìn)行事前規(guī)制十分必要。

日本在二戰(zhàn)之后就頒布了《獨(dú)占禁止法》，但30多年里產(chǎn)業(yè)政策始終是日本最主要的經(jīng)濟(jì)政策。直到20世紀(jì)80年代，在OECD關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)政策的影響下，日本公平交易委員會(huì)（JFTC）發(fā)起了對(duì)16個(gè)政府管制產(chǎn)業(yè)的 研究，發(fā)布了一系列競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告，對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的政府行為，著力引入了“事前咨詢”的競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，使JFTC有權(quán)審查政府規(guī)定和政策是否有悖競(jìng)爭(zhēng)政策的問(wèn)題。 〔52〕引人注目的是日本廢除了長(zhǎng)期存在的反壟斷豁免的規(guī)定，所有產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都在同樣的經(jīng)濟(jì)條件下公平競(jìng)爭(zhēng)。在此后的幾次經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，日本不僅沒(méi)有削弱競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施以緩和危機(jī)帶來(lái)的影響，反而數(shù)次修改獨(dú)占禁止法，加強(qiáng)壟斷行為的處罰力度。現(xiàn)在的日本，競(jìng)爭(zhēng)政策作為國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)政策并優(yōu)先適用的地位已經(jīng)得到確立。

2.競(jìng)爭(zhēng)審查制度（competition review）

競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施只是對(duì)行政性壟斷進(jìn)行事后的規(guī)制，但行政性壟斷造成損害后是很難進(jìn)行彌補(bǔ)的，因此，競(jìng)爭(zhēng)政策中的事前規(guī)制制度更為有效，“競(jìng)爭(zhēng)審查”就是這樣的一種機(jī)制，它是指行政機(jī)關(guān)在制定涉及影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和政策時(shí)，事先通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)咨詢，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)同意后方可實(shí)施該規(guī)定的制度。韓國(guó)《壟斷規(guī)制和公平貿(mào)易法》中明確規(guī)定了這一制度。 〔53〕政府的法律法規(guī)和規(guī)定一旦確立是極難改變的，因此，預(yù)防政府反競(jìng)爭(zhēng)規(guī)定的制定就顯得尤為重要。競(jìng)爭(zhēng)審查有助于提高管制制度的效用，是清理與廢止反競(jìng)爭(zhēng)制度落實(shí)的重要參考工具。通過(guò)事先競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)（KFTC）對(duì)總共133件法律法規(guī)開(kāi)展了事先的競(jìng)爭(zhēng)影響審查，其中10.5%（35件）法規(guī)被認(rèn)為具有潛在限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效果，向有關(guān)部門提出了替代方案，成功預(yù)防了政府限制競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)。 〔54〕KFTC還根據(jù)OECD組織的《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)》，編制了《反競(jìng)爭(zhēng)性法律評(píng)估指南》，發(fā)送到所有政府部門，希望在行政規(guī)定的起草階段便能有效防止政府限制競(jìng)爭(zhēng)的可能。 〔55〕

3.競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度（competition assessment）

競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)分析，評(píng)價(jià)現(xiàn)行的公共政策可能或已經(jīng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，針對(duì)不合理的政策安排提出既不妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但又能將對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害降低到最小的替代性方案的制度。 〔56〕實(shí)際上競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)審查是在政府反競(jìng)爭(zhēng)規(guī)定制定前后兩端發(fā)揮作用的同類制度，發(fā)達(dá)國(guó)家在近十年內(nèi)普遍建立了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，在減少政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的不合理限制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了巨大的成功。例如，澳大利亞在21世紀(jì)初對(duì)所有法律、法規(guī)、政令以及各州立法機(jī)構(gòu)制定的地方法規(guī)、條例進(jìn)行了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)了近1800多項(xiàng)限制競(jìng)爭(zhēng)法律規(guī)則，其中大概85%都進(jìn)行了修訂或廢止，顯著促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 〔57〕國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值自2000年以來(lái)的增長(zhǎng)率都達(dá)到了3%至4%。 〔58〕韓國(guó)KFTC于2008年引入了“競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估”，對(duì)各部門制定的或修改的法律進(jìn)行對(duì)競(jìng)爭(zhēng)潛在影響的評(píng)估，并向相關(guān)部門和管制改革委員會(huì)提供評(píng)估意見(jiàn)并實(shí)質(zhì)性影響其工作。 〔59〕

4.國(guó)家援助控制制度（state aid control）

國(guó)家援助是指政府機(jī)關(guān)選擇性地給予部分經(jīng)營(yíng)者某種形式的優(yōu)勢(shì)的行政措施。國(guó)家援助是政府限制競(jìng)爭(zhēng)的典型，因此，被認(rèn)為是政府反競(jìng)爭(zhēng)行為，而且是一種隱性的形式。對(duì)于國(guó)家援助，歐盟的競(jìng)爭(zhēng)政策十分具體也十分有效地進(jìn)行著控制。根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》的規(guī)定，歐盟的國(guó)家援助控制目標(biāo)非常明確，就是為了確保政府干預(yù)市場(chǎng)的行為不扭曲競(jìng)爭(zhēng)，不影響歐盟自由貿(mào)易。 〔60〕對(duì)成員國(guó)國(guó)家援助的審查任務(wù)由歐盟委員會(huì)承擔(dān)，委員會(huì)有權(quán)決定成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在委員會(huì)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)修改或者廢除該援助。若成員國(guó)政府未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)依照委員會(huì)的要求廢除或者修改該援助的，委員會(huì)或者其他任何相關(guān)利益成員方都有權(quán)依據(jù)條約第258條和第259條，就該問(wèn)題提交歐盟法院。就某一項(xiàng)援助是否構(gòu)成國(guó)家援助，條約規(guī)定了審查的要點(diǎn)，包括是否以國(guó)家資源進(jìn)行的選擇性的、經(jīng)常的援助，這些援助是否造成扭曲和影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的后果等。 〔61〕委員會(huì)通過(guò)2005年的“國(guó)家援助行動(dòng)計(jì)劃”（State Aid Action Plan）引入了“平衡測(cè)試法”，來(lái)確定該國(guó)家援助是否同市場(chǎng)兼容。 〔62〕

5.競(jìng)爭(zhēng)中立制度（competitive neutrality）

競(jìng)爭(zhēng)中立是指政府不能運(yùn)用其立法權(quán)或財(cái)政權(quán)力使政府的商業(yè)活動(dòng)在與私營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)獲得某些優(yōu)勢(shì)，這是澳大利亞聯(lián)邦政府于20世紀(jì)90年代在國(guó)有企業(yè)改革中首次提出的，在促進(jìn)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)方面起到了很大的作用。 〔63〕實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立政策的目的在于消除國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間扭曲的資源分配機(jī)制，為兩者創(chuàng)建一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)施，要對(duì)與國(guó)有企業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)和行政性文件進(jìn)行系統(tǒng)性的審查，按照競(jìng)爭(zhēng)中立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正或廢除，使國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境盡可能與私營(yíng)企業(yè)相當(dāng)。競(jìng)爭(zhēng)中立政策直接對(duì)政府行為提出了“在競(jìng)爭(zhēng)中保持中立與公平”的目標(biāo)立場(chǎng)，具體表現(xiàn)為稅收中立、借貸中立、監(jiān)管中立等。要達(dá)到這些目標(biāo)，必須要建立必要的監(jiān)督措施和實(shí)施機(jī)制。 〔64〕其中，競(jìng)爭(zhēng)中立投訴機(jī)制（complaints mechanism）是同業(yè)監(jiān)督的主要渠道。根據(jù)OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，競(jìng)爭(zhēng)中立政策并不是適用于所有的國(guó)有企業(yè)，該政策只適用于“顯著的政府商業(yè)活動(dòng)”（signifi cant government business activities），而不適用于非盈利性的、非商業(yè)性的業(yè)務(wù)。 〔65〕澳大利亞《競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則協(xié)議》中也規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)中立政策的適用對(duì)象涉及所有聯(lián)邦、州及地方政府級(jí)別的公有貿(mào)易企業(yè)和公有金融企業(yè)。 〔66〕

作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家和長(zhǎng)期以來(lái)奉行政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，我國(guó)政府的限制競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象比其他國(guó)家更為突出，而且與自然壟斷、國(guó)家政策性壟斷、國(guó)有企業(yè)壟斷都深深交織在一起。不僅如此，一些行業(yè)協(xié)會(huì)或者事業(yè)單位憑借與政府的千絲萬(wàn)縷關(guān)系，也在實(shí)施著以行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。我國(guó)行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中限制競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象未能得到有效規(guī)制，根本原因在于經(jīng)濟(jì)體制改革與行政權(quán)力的規(guī)制始終呈并行的兩條線，受到來(lái)自行政、經(jīng)濟(jì)的兩元規(guī)制思維的局限。從1980年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，到2014年國(guó)務(wù)院再次發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》，三十多年來(lái)，行政權(quán)力浸潤(rùn)市場(chǎng)利益的狀況，沒(méi)有得到明顯的糾正。這恰恰說(shuō)明繼續(xù)沿襲行政體制內(nèi)自我糾偏的模式難以從根本上遏制行政性壟斷，因此必須從權(quán)力與利益相結(jié)合的角度，在競(jìng)爭(zhēng)政策的視野下進(jìn)行全面規(guī)制。

四、中國(guó)規(guī)制行政性壟斷的路徑選擇與制度創(chuàng)新

“處理政府與市場(chǎng)關(guān)系”的命題重心在于政府權(quán)力運(yùn)行的邊界，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用，在我國(guó)當(dāng)下就應(yīng)當(dāng)弱化不必要的行政干預(yù)。因?yàn)榧m正市場(chǎng)缺陷的正確途徑應(yīng)是完善市場(chǎng)體制本身，而不是制約經(jīng)濟(jì)自由。 〔67〕筆者認(rèn)為，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)到了確立“競(jìng)爭(zhēng)政策作為國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)政策”的階段，應(yīng)該在競(jìng)爭(zhēng)政策的統(tǒng)領(lǐng)下全面規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行，整合規(guī)制行政性壟斷的制度資源，改變規(guī)制行政性壟斷的政策環(huán)境，突破行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)的思路，拓展規(guī)制行政性壟斷的有效路徑。

（一）強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)反壟斷法實(shí)施的統(tǒng)領(lǐng)作用

我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，在規(guī)制“濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為”方面的效果有限的， 〔68〕原因在于并未將反壟斷法的實(shí)施置于國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的視野下。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以競(jìng)爭(zhēng)政策的總體目標(biāo) 〔69〕影響反壟斷法在行政性壟斷方面的實(shí)施，包括實(shí)施的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任的確定。

1.行政性壟斷范圍的確定

我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行政性壟斷的界定是相對(duì)狹隘的，導(dǎo)致了反壟斷法在規(guī)制行政性壟斷時(shí)的諸多無(wú)奈。《反壟斷法》適用于行政性壟斷主要是針對(duì)“地區(qū)性壟斷”，但是隨著改革的深入，行業(yè)性壟斷成為行政性壟斷的主要領(lǐng)域，然而《反壟斷法》對(duì)此卻缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法空白和困境；行政性壟斷的主要形式是壟斷性的制度安排，行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政規(guī)定或立法實(shí)施市場(chǎng)壟斷，行政機(jī)關(guān)之所以理直氣壯地限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，正是依據(jù)了行政規(guī)定而實(shí)施的。但反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)并無(wú)權(quán)力對(duì)行政規(guī)定進(jìn)行審查，而導(dǎo)致壟斷的抽象行政行為的司法救濟(jì)也困難重重，因此行政性壟斷沒(méi)有得到有效的制約。 〔70〕

上述困境與我國(guó)立法時(shí)尚未明確國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)直接相關(guān)。將行政性壟斷僅視為政府行為的改革目標(biāo)，主要在簡(jiǎn)政放權(quán)，依法行政方面加以推進(jìn)，而沒(méi)有看到其“市場(chǎng)行為”的本質(zhì)，在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方面加以考察與推進(jìn)。日本、美國(guó)及歐盟等競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施中，將政府的市場(chǎng)行為視為經(jīng)營(yíng)者行為的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得我們重視。不把行使公權(quán)職能的行政機(jī)關(guān)界定為“經(jīng)營(yíng)者”， 〔71〕就不能像對(duì)市場(chǎng)壟斷一樣對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行審查，只能讓那些因具有形式上的合法性而獲得“免死金牌”的行政性壟斷案件漏網(wǎng)。在競(jìng)爭(zhēng)政策的視野下，凡是產(chǎn)生或可能產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政府行為都應(yīng)當(dāng)成為反壟斷法適用的對(duì)象，因此，一切為維護(hù)發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制的公共政策也都應(yīng)該作為制度資源加以運(yùn)用，改變“行政、市場(chǎng)”兩元規(guī)制的思路，將反壟斷法上的“市場(chǎng)效果原則”引入政府行為的違法性判斷之中，注重市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)影響等因素分析對(duì)確定行政性壟斷規(guī)制的范圍具有重要意義。

2.調(diào)整行政權(quán)力的正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，我國(guó)對(duì)于行政性壟斷正當(dāng)性的判斷基本上是納入行政法的思路，這就導(dǎo)致限制機(jī)關(guān)很容易借助“程序合理性”否定“實(shí)質(zhì)合理性”，將形式上符合要求的壟斷行為排除在法律規(guī)制之外。只要行政行為具有合法依據(jù)，哪怕造成限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，也具有正當(dāng)抗辯理由。但依據(jù)反壟斷法的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政府行為都可能被認(rèn)為具有違法性。因此，若要評(píng)判政府行為的正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)調(diào)整評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)機(jī)制是否受到損害為基本標(biāo)準(zhǔn)，突破合法性審查的框架，凸顯合理性審查的要求，而這恰恰是競(jìng)爭(zhēng)政策的標(biāo)準(zhǔn)。行政性壟斷行為也需要有認(rèn)定或確定的過(guò)程，通過(guò)以市場(chǎng)效果為衡量標(biāo)準(zhǔn)，用量化的工具去權(quán)衡政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中運(yùn)行的正當(dāng)性，從而具備直觀性、規(guī)范性和科學(xué)性。判斷標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政性壟斷行為的“處罰建議權(quán)”的行使。經(jīng)驗(yàn)證明，并非所有限制競(jìng)爭(zhēng)的政府行為都是不正當(dāng)?shù)?，它也需要以市?chǎng)的效果進(jìn)行檢驗(yàn)；同時(shí)，判斷標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也有利于“上級(jí)主管部門”的處理和最終的司法審查。

3.完善行政性壟斷的法律責(zé)任

行政性壟斷行為一旦被確定，就應(yīng)該追究責(zé)任者的法律責(zé)任。我國(guó)反壟斷法關(guān)于行政性壟斷法律責(zé)任規(guī)定的是單一行政法規(guī)制路徑。 〔72〕但是這種責(zé)任形式在解決政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)顯然是權(quán)宜之計(jì)，缺乏持續(xù)性。在競(jìng)爭(zhēng)政策的視野下，行政性壟斷的性質(zhì)既然涉及行政與市場(chǎng)兩方面的結(jié)合，其法律責(zé)任的追究也應(yīng)當(dāng)與此相吻合，不應(yīng)僅限于“行政法責(zé)任”，而且更加應(yīng)該重視反壟斷法實(shí)施的目的和救濟(jì)的需求。首先，消除產(chǎn)生市場(chǎng)壟斷的源頭，如果市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制受到了損害，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為（尤其是抽象行政行為）進(jìn)行徹底糾正。包括通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)的糾正和通過(guò)司法審查進(jìn)行糾正。這是“事后控制”所必需的。其次，應(yīng)該在市場(chǎng)層面上對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的破壞進(jìn)行補(bǔ)救。一方面，受到權(quán)力庇護(hù)的市場(chǎng)主體（行政性壟斷的受惠者）應(yīng)當(dāng)依《反壟斷法》的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。比如在公共采購(gòu)中的指定招標(biāo)或串通行為。墨西哥就處罰了由社會(huì)保障機(jī)關(guān)在人工胰島素公開(kāi)招標(biāo)中的與六家制藥公司的串通行為。 〔73〕另一方面，行政機(jī)關(guān)利用權(quán)力實(shí)施排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，也應(yīng)當(dāng)對(duì)受到損害的市場(chǎng)主體承擔(dān)民事責(zé)任。通過(guò)建立這樣的法律責(zé)任體系，達(dá)到有效約束行政權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的侵蝕，并將這種侵蝕降到最低程度。

(二)積極推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法以外的競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)體系

競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)也稱競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)（competition advocacy），它是在競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法以外一系列為促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)采取的有效措施和制度，被認(rèn)為是競(jìng)爭(zhēng)政策兩大支柱之一（競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施則是另一支柱）。國(guó)外的實(shí)踐證明競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)在競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策的交叉領(lǐng)域顯得特別重要，尤其是在處理與行業(yè)政策的關(guān)系中，更能凸顯其作為基本經(jīng)濟(jì)政策的統(tǒng)領(lǐng)意義。 〔74〕我國(guó)現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)這些制度的建立和實(shí)施。

第一，明確競(jìng)爭(zhēng)審查與評(píng)估的主體與程序，建立正式的競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估制度。我國(guó)目前尚未建立正式的對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的競(jìng)爭(zhēng)影響審查與評(píng)估制度，但就實(shí)質(zhì)意義上說(shuō)，法規(guī)政策層面的審查已經(jīng)開(kāi)始得到重視。中央政府最近明確指出，“打破地方壟斷，清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)定和做法，糾正地方政府不當(dāng)補(bǔ)貼或利用行政權(quán)力排除競(jìng)爭(zhēng)的行為，探索實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。 〔75〕這意味著必須對(duì)含有不符合競(jìng)爭(zhēng)政策的政府規(guī)定予以清理和廢除，這是從根本上削弱規(guī)制行政性壟斷的制度措施。但是如果缺乏明確的評(píng)估主體和程序，沒(méi)有確定的審查評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這些只能是運(yùn)動(dòng)式、一次性的。更重要的還是要建立規(guī)范化的實(shí)體與程序健全的競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估制度，從而有利于審查制定中的政府規(guī)定，真正做到可以覆蓋政府監(jiān)管和行政立法的全過(guò)程。從目前來(lái)講，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)具有“研究和擬定競(jìng)爭(zhēng)政策”和“協(xié)調(diào)”的職責(zé)，可以此為依據(jù)對(duì)行政規(guī)定進(jìn)行事先競(jìng)爭(zhēng)審查和事后競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，在逐漸取得經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行制度規(guī)定?！斗磯艛喾ā吩谛姓詨艛喟l(fā)生后享有的“處罰建議權(quán)”應(yīng)當(dāng)考慮前移，對(duì)覺(jué)察到的限制競(jìng)爭(zhēng)的行政規(guī)定在制定過(guò)程中可以通過(guò)“咨詢”方式加以防范。這有利于對(duì)行政性壟斷實(shí)施主體構(gòu)成必要的約束。

第二，推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立制度的實(shí)施。由于體制的原因，我國(guó)的某些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，尤其是國(guó)有壟斷企業(yè)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中得到政府的各種“補(bǔ)貼”，包括稅收、信貸、土地等各個(gè)方面。以稅收為例，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的平均稅負(fù)最高時(shí)相差15個(gè)百分點(diǎn)。 〔76〕加上國(guó)有商業(yè)銀行主導(dǎo)下的信貸體制，在利率、擔(dān)保等方面，國(guó)企占盡競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。產(chǎn)業(yè)政策與地方經(jīng)濟(jì)政策是政府補(bǔ)貼的依據(jù)，由于這些補(bǔ)貼并未經(jīng)過(guò)充分的評(píng)估，事后也缺乏有效監(jiān)督和投訴機(jī)制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平是顯而易見(jiàn)的。在競(jìng)爭(zhēng)政策的視野下，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)中立制度對(duì)這些“隱形”的行政性壟斷加約束就顯得十分必要。筆者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)中立是我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷的自身要求，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)。正如中國(guó)共產(chǎn)黨的十八大報(bào)告中明確指出的，要實(shí)現(xiàn)“不同所有制企業(yè)平等獲得生產(chǎn)要素、公平開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”目標(biāo)，這是中國(guó)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立制度的最高政策依據(jù)。2014年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于“清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知”， 〔77〕規(guī)定“各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各部門起草其他法律、法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定具體稅收優(yōu)惠政策”。根據(jù)這樣的頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革將進(jìn)一步深化，競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的門檻還要進(jìn)一步降低，國(guó)有行業(yè)的各項(xiàng)政策性優(yōu)勢(shì)應(yīng)該進(jìn)一步取消。其實(shí)，競(jìng)爭(zhēng)中立制度并不只限于不同所有制企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)政策視野下，還應(yīng)該關(guān)注中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利，壟斷行業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入問(wèn)題，以及消費(fèi)者利益的保護(hù)問(wèn)題。投訴機(jī)制的建立是必要的，從而使競(jìng)爭(zhēng)中立制度不斷得到完善。

第三，推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)關(guān)系。在我國(guó)，行業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，行業(yè)監(jiān)管部門并非真正意義上的獨(dú)立監(jiān)管者，維護(hù)行業(yè)利益成為監(jiān)管部門的主要目標(biāo)，甚至成為行業(yè)利益的代言者。市場(chǎng)化改革中，市場(chǎng)主體要求實(shí)施對(duì)競(jìng)爭(zhēng)有抑制作用的監(jiān)管或立法的需求變得突出，這些立法形成的“行業(yè)性壟斷”，在目前的競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施體制下很難直接受反壟斷法規(guī)制，如《鐵路法》、《電信條例》等。由于存在關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，行業(yè)法的實(shí)施使反壟斷法無(wú)能為力，從而被邊緣化。又因?yàn)槠湫问缴系暮戏ㄐ?，行業(yè)性壟斷通常被排除在反壟斷審查的范圍之外。因此，以競(jìng)爭(zhēng)政策的理念影響行業(yè)立法，改造行業(yè)監(jiān)管制度成為解決行業(yè)性壟斷的重要路徑。這種被稱為行業(yè)法的“競(jìng)爭(zhēng)法化”的進(jìn)程，在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)成為趨勢(shì)。以電信行業(yè)為例，美國(guó)、日本等國(guó)的電信法律在競(jìng)爭(zhēng)政策的影響下發(fā)生了重大變化，行業(yè)法成為促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的“類競(jìng)爭(zhēng)法”。 〔78〕我國(guó)同樣可以在行業(yè)監(jiān)管中滲透競(jìng)爭(zhēng)政策的理念，通過(guò)行業(yè)法的競(jìng)爭(zhēng)法化，使行業(yè)法成為競(jìng)爭(zhēng)法在特定領(lǐng)域中的延伸。這種漸進(jìn)式地的推動(dòng)，將不斷擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)法適用的范圍，使競(jìng)爭(zhēng)政策真正起到的基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策的作用，減少行業(yè)法實(shí)施行政性壟斷的空間。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)法與行業(yè)法的接軌，而且更加有利于行業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

政府與市場(chǎng)作為資源配置的兩種體制，往往交替成為資源配置的主角。 〔79〕但歷史發(fā)展的事實(shí)證明，市場(chǎng)體制始終應(yīng)該是第一位的，政府體制只能是必要的補(bǔ)充。作為政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行“失當(dāng)”典型的行政性壟斷，對(duì)我國(guó)體制改革進(jìn)程、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法治建設(shè)影響極大，其背后聚焦的市場(chǎng)與權(quán)力的較量，直接關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的效率。因此，有效規(guī)制行政性壟斷是深化經(jīng)濟(jì)體制的重心所在，也是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的必經(jīng)之路。經(jīng)過(guò)三十多年的探索實(shí)踐，我國(guó)體制改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出進(jìn)一步明確了政府與市場(chǎng)的關(guān)系?，F(xiàn)在是到了提倡“以競(jìng)爭(zhēng)政策作為我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)政策”的階段，規(guī)制行政性壟斷的視野應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上拓寬。建立“以競(jìng)爭(zhēng)政策的制定和實(shí)施為政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)制路徑，以市場(chǎng)機(jī)制是否受到損害為政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行判斷的基本標(biāo)準(zhǔn)，制約行政性壟斷的制度體系”條件已經(jīng)具備。從制度建設(shè)方面看，從1980年頒布的《打破地區(qū)封鎖行業(yè)壟斷規(guī)定》到2013年頒布的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》，再到最近的國(guó)務(wù)院《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，這些規(guī)定無(wú)不顯示出國(guó)家建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)和規(guī)制行政性壟斷的愿望。從實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)踐來(lái)看，一系列重大壟斷案得以突破和推進(jìn)，這表明競(jìng)爭(zhēng)政策的理念指導(dǎo)著競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施，但是從更高的層面全面規(guī)制行政性壟斷的需要仍極為迫切。從社會(huì)公眾的意識(shí)與期待來(lái)看，人們對(duì)于壟斷行為的危害性開(kāi)始有了足夠的認(rèn)識(shí)，逐漸形成了對(duì)自身競(jìng)爭(zhēng)行為的合規(guī)意識(shí)，與此同時(shí)，對(duì)消除政府行為形成的市場(chǎng)壟斷則表現(xiàn)出無(wú)奈與期待。一個(gè)以保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為核心，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮階段性作用的理念正在形成。

（責(zé)任編輯：肖崇?。?/p>

“行政性壟斷”是我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于“濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為”約定俗成的稱呼，筆者為行文方便直接采用此名稱。根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第8條和第五章規(guī)定的內(nèi)容，完整的提法應(yīng)該是“行政機(jī)關(guān)和法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為”。

參見(jiàn)李平：《鄧小平經(jīng)濟(jì)民主思想及其現(xiàn)實(shí)意義》，載《毛澤東思想研究》2008年第1期。

例如，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第51條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議?！?/p>

參見(jiàn)李洪雷：《中國(guó)行政法（學(xué)）的發(fā)展趨勢(shì)——兼評(píng)“新行政法”的興起》，載《行政法學(xué)研究》2014年第1期。

我國(guó)國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家工商總局查處的涉嫌行政性壟斷的案件為數(shù)不少，典型案件為：河北省高速公路收費(fèi)歧視案；山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案；云南省通信管理局濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案。參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建議糾正山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)行為的函》，發(fā)改辦價(jià)監(jiān)[2015]501號(hào)；《國(guó)家發(fā)展改革委依法建議河北省人民政府糾正交通運(yùn)輸廳等部門違反〈反壟斷法〉濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為》，來(lái)源：http://jjs.ndrc.gov.cn/gzdt/201409/t20140926_626773.html，2015 年5月22日訪問(wèn)；《云南省通信管理局違反《反壟斷法》濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)被依法糾正》，來(lái)源：http://jjs.ndrc.gov.cn/gzdt/201506/t20150602_694801.html，2015年5月22日訪問(wèn)。

參見(jiàn)[英]約翰?梅納德?凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，徐毓枬譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第324-326頁(yè)。

行政規(guī)定在廣義上包括行政法規(guī)、地方法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件等行政性規(guī)定，在我國(guó)的行政管理體制下還包括政府的經(jīng)濟(jì)政策與會(huì)議紀(jì)要等。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制下，這些政府文件往往與行政規(guī)定一樣具有效力。

這里所說(shuō)的“私利”不僅僅指?jìng)€(gè)人私利，而更多的是指相對(duì)于整體社會(huì)公共利益而言，包括不顧全局的地域利益和部門利益。

參見(jiàn)[美]詹姆斯?M.布坎南：《自由、市場(chǎng)與國(guó)家》，吳良健等譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第87-92頁(yè)。

[美]薩繆爾森、諾德豪斯編著：《經(jīng)濟(jì)學(xué)（下冊(cè)）》（第12版），杜月升等譯，中國(guó)發(fā)展出版社1992年版，第1172頁(yè)。

Eleanor M. Fox, “An Anti-Monopoly Law for China -Scaling the Walls of Protectionist Administrative Restraints”, 75 Antitrust Law Journal 173 (2008).

參見(jiàn)《龍永圖：要把官員權(quán)力從香餑餑變?yōu)闋C手山芋》，來(lái)源：http://fi nance.sina.com.cn/leadership/mmjzl/20090107/13545728087. shtml，2015年4月6日訪問(wèn)。

參見(jiàn)宋功德：《論經(jīng)濟(jì)行政法的制度結(jié)構(gòu)：交易費(fèi)用的視角》，北京大學(xué)出版社2003年版，第4、9頁(yè)。該書(shū)認(rèn)為，行政機(jī)會(huì)主義是指立法中的行政尋租與執(zhí)法中的行政設(shè)租行為，市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義是指市場(chǎng)主體在利益最大化驅(qū)動(dòng)下利用信息不對(duì)稱獲取利益的行為。

參見(jiàn)劉桂清：《競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策：誰(shuí)更優(yōu)先？》，載《經(jīng)濟(jì)法研究》2008年第1期。

Hart and Tirole, “Vertical Integration and Market Foreclosure”, Brookings papers on Economic Activity, Microeconomics 253 (1990).

“郵政服務(wù)不再為了填補(bǔ)公共服務(wù)的縫隙，而是尋求將當(dāng)前的或新興的業(yè)務(wù)從私營(yíng)企業(yè)當(dāng)中剝離出來(lái)”。See Andre Blais and Stephane Dion, The Budget-Maximizing Bureaucrat: Appraisals and Evidence, University of Pittsburgh Press, 1991, pp. vii, 366.

Corones, Stephen G, “Strategic entry deterrence : does it constitute a misuse of market power?”, 42(3) Australian Business Law Review 234(2014); Thomas G. Krattenmaker and Steven C. Salop, “Anticompetitive Exclusion: Raising Rivals’ Costs to Achieve Power Over Price”, 96 YALE L.J. 209 (1986); Steven C. Salop & David T. Scheffman, “Cost-Raising Strategies”, 36(1) The Journal of Industrial Economics 19 (1987).

Brennan, “Cross-subsidization and Cost Misallocation by Regulated Monopolists”, 2(1), Journal of Regulatory Economics 37 (1990).

參見(jiàn)江飛濤等：《地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)、體制扭曲與產(chǎn)能過(guò)剩的形成機(jī)理》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2012年第6期；林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)——重構(gòu)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2011年第1期；李承政等：《官員行為、信息結(jié)構(gòu)與地方保護(hù)》，載《系統(tǒng)管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。

劉剛：《德國(guó)的新行政法學(xué)》，載《清華法律評(píng)論》2014年第2期。

參見(jiàn)李洪雷：《中國(guó)行政法(學(xué))的發(fā)展趨勢(shì)——兼評(píng)“新行政法”的興起》，載《行政法學(xué)研究》2014年第1期；何海波：《行政法治，我們還有多遠(yuǎn)》，載《政法論壇》2013年第6期。

在最近發(fā)生的廣東省教育廳(被告)在省級(jí)“工程造價(jià)基本技能賽項(xiàng)”比賽中指定獨(dú)家產(chǎn)品作為參賽軟件審理中，當(dāng)事人始終在行政程序與行政文件的效力上糾纏，而該行行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響卻未能達(dá)到充分重視，與反壟斷訴訟的目的南轅北轍。參見(jiàn)萬(wàn)靜：《廣東省現(xiàn)首例行政壟斷司法判決，教育廳被判違法》，來(lái)源：http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201503/04/t20150304_4718555.shtml，2015年3月9日訪問(wèn)。

龔蔚紅、孫一平：《以權(quán)力正當(dāng)性的形式要求為基礎(chǔ)的形式法治——對(duì)羅爾斯〈正義論〉中法治理論的解讀》，載《求是學(xué)刊》2012年第4期。

郭宗杰：《特殊行業(yè)與領(lǐng)域的壟斷問(wèn)題——兼論反壟斷法草案相關(guān)條款的設(shè)置》，載《法治研究》2007年第5期。

參見(jiàn)焦海濤：《反壟斷執(zhí)法和解中的利益平衡》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期；戴冠來(lái)：《我國(guó)〈反壟斷法〉反行政壟斷的效果評(píng)析》，載《中國(guó)物價(jià)》2013年第12期。

石佑啟：《論法治視野下行政權(quán)力的合理配置》，載《學(xué)術(shù)研究》2010年第7期。

李洪雷：《中國(guó)行政法(學(xué))的發(fā)展趨勢(shì)——兼評(píng)“新行政法”的興起》，載《行政法學(xué)研究》2014年第1期。

于立深：《多元行政任務(wù)下的行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。

沈巋教授認(rèn)為形式法治是重要的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種形式的實(shí)在法建制及執(zhí)行予以促進(jìn)；實(shí)在法具有假定的可適用性，但這種假定應(yīng)當(dāng)建立在開(kāi)放的實(shí)在法建制過(guò)程的基礎(chǔ)之上；實(shí)在法的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)與一個(gè)開(kāi)放的過(guò)程緊密勾連；針對(duì)實(shí)在法本身以及實(shí)在法執(zhí)行結(jié)果的異議，應(yīng)當(dāng)由一個(gè)富有意義的反思過(guò)程予以處理，并通過(guò)該過(guò)程，使有關(guān)的政府行為獲得“一時(shí)”的可接受性。參見(jiàn)沈巋：《公法變遷與合法性》，法律出版社2010年版，第10頁(yè)。

王錫鋅：《行政正當(dāng)性需求的回歸——中國(guó)新行政法概念的提出、邏輯與制度框架》，載《清華法學(xué)》2009 年第2期。

和沁：《民族自治縣政府經(jīng)濟(jì)職能的變遷與轉(zhuǎn)型》，載《思想戰(zhàn)線》2012年第6期。

參見(jiàn)應(yīng)松年：《在中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2003年年會(huì)上的講話》，載《行政法學(xué)研究》2003年第4期；姜明安：《追求法治政府：〈行政許可法〉的貢獻(xiàn)》，載《法學(xué)》2003年第10期；于安：《政府活動(dòng)的合同革命——讀卡羅爾?哈洛和理查德?羅林斯：〈法與行政〉一書(shū)“醞釀中的革命”部分》，載《比較法研究》2003年第1期。

孫秋楓、李?。骸缎姓?quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的博弈對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的啟示》，載《第五屆國(guó)有經(jīng)濟(jì)論壇“海峽兩岸企業(yè)改革與重組”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，第五屆國(guó)有經(jīng)濟(jì)論壇“海峽兩岸企業(yè)改革與重組”學(xué)術(shù)研討會(huì)，中國(guó)吉林長(zhǎng)春2005年9月。

他主張應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)法治的立場(chǎng)出發(fā)，認(rèn)為合法不僅是符合法律的字面要求，它本身包含著合理、合憲；它也不僅是機(jī)械地使用法律，而是本身就要求考慮社會(huì)效果。在此基礎(chǔ)上，他主張建立以多元法律淵源為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、以司法為重心的統(tǒng)一的合法性評(píng)價(jià)制度。何海波：《實(shí)質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》，法律出版社2009年版，第18頁(yè)。

呂忠梅、陳虻：《政府經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)制》，載《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評(píng)論》2001年第1期。

孫晉：《經(jīng)濟(jì)法視角下政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界的審讀——以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榭疾熘行摹?，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2期。

葉衛(wèi)平：《競(jìng)爭(zhēng)立法與競(jìng)爭(zhēng)秩序建構(gòu)——以行政壟斷規(guī)制必要性為中心》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版) 》2007年第1期。

參見(jiàn)史際春、馮輝：《“問(wèn)責(zé)制”研究——兼論問(wèn)責(zé)制在中國(guó)經(jīng)濟(jì)法中的地位》，載《政治與法律》2009年第1期；張占江：《政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的反壟斷法規(guī)制路徑研究——基于路徑適用的邏輯展開(kāi)》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。

黃勇：《推進(jìn)落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策 有效監(jiān)管行政壟斷》，載《中國(guó)工商管理研究》2014年第9期；徐士英：《競(jìng)爭(zhēng)政策與反壟斷法實(shí)施》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期；時(shí)建中：《論競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的地位——兼論反壟斷法在管制型產(chǎn)業(yè)的適用》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2014年第7期；應(yīng)品廣：《競(jìng)爭(zhēng)中立：中國(guó)的實(shí)踐與展望》，載《WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年第6期。

如我國(guó)國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家工商總局查處行政性壟斷案件：河北省高速公路收費(fèi)歧視案；山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案；云南省通信管理局濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案。參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建議糾正山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)行為的函》，發(fā)改辦價(jià)監(jiān)[2015]501號(hào)；《國(guó)家發(fā)展改革委依法建議河北省人民政府糾正交通運(yùn)輸廳等部門違反〈反壟斷法〉濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為》，來(lái)源：http://jjs.ndrc.gov.cn/gzdt/201409/t20140926_626773.html，2015年5月22日訪問(wèn)。云南省通信管理局違反《反壟斷法》濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)被依法糾正，來(lái)源：http://jjs.ndrc.gov.cn/gzdt/201506/t20150602_694801.html，2015年5月22日訪問(wèn)。

參見(jiàn)徐士英：《競(jìng)爭(zhēng)政策研究：國(guó)際比較與中國(guó)選擇》，法律出版社2013年版，第3頁(yè)；許昆林：《逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2013年第10期。

最廣義理解上的競(jìng)爭(zhēng)政策指一切與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的政策措施，包括“促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”的政策，也包括“限制競(jìng)爭(zhēng)”的政策。因?yàn)榫S護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并非是經(jīng)濟(jì)政策的唯一目標(biāo)，“為了促進(jìn)壟斷的政策，或?yàn)榱讼拗聘?jìng)爭(zhēng)的政策，也可稱之為有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)的政策”，如政府對(duì)貿(mào)易施加關(guān)稅或非關(guān)稅壁壘、對(duì)外國(guó)投資設(shè)立必要障礙、對(duì)市場(chǎng)交易及其產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行控制、提供國(guó)家補(bǔ)貼等。參見(jiàn)[日]金澤良雄：《經(jīng)濟(jì)法概論》，滿達(dá)人譯，中國(guó)法制出版社2005年版，第165頁(yè)。

“Australia’s National Competition Policy: Its Evolution and Operation”, http://www.aph.gov.au/library/intguide/econ/ncp_ebrief.htm, accessed March 13, 2015.

“National Competition Policy: Overview and Assessment”, http://www.aph.gov.au/library/intguide/econ/ncp_ebrief.htm, accessed March 13, 2015.

“Government of School”, http://www.anzsog.edu.au/userfi les/fi les/ANZSOG _School_Bklt_2009_web.pdf, accessed March 13, 2015.

Eleanor M. Fox, A Report on the First Annual Conference of The International Competition Network, 2009.

ICN doc370.

Clark C. Havighurst, “Contesting Anticompetitive Actions Taken in the Name of State: State Action Immunity and Health Care Markets”, 31(3) Journal of Health Politics, Policy and Law (June 2006).

李海濤：《美國(guó)行政壟斷管制及其啟示——兼評(píng)我國(guó)反壟斷法關(guān)于行政壟斷的規(guī)定》，載《東方法學(xué)》2008年第3期。

North Carolina State BD. of Dental Examiners v. Federal Trade Commission certiorari to the United States Court of Appeals for the fourth circuit No. 13–534. Argued October 14, 2014—Decided February 25, 2015.

Deborah Platt Majoras, “State Intervention: A State Of Displaced Competition”, 13 Geo. Mason L. Rev. 1175 (2006).

Michiyou Hamada, “Controlling Anticompetitive Action by the State: the Role of Competition Advocacy/Competition Assessment –Japan’s Experience”,http://www.jftc.go.jp/en/policy_enforcement/speeches/pdf/110318ControllingAnticompetitiveActionbytheState.pdf, March 13, 2015.

《韓國(guó)壟斷規(guī)制和公平貿(mào)易法》第63條規(guī)定，相關(guān)行政機(jī)關(guān)的主管領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)施制定或者修改含有反競(jìng)爭(zhēng)因素的規(guī)章或批準(zhǔn)含有反競(jìng)爭(zhēng)因素的措施前，如含有固定價(jià)格，限制市場(chǎng)進(jìn)入，限制商業(yè)管理，實(shí)施不合理的卡特爾等等，應(yīng)當(dāng)事先向公平貿(mào)易委員會(huì)征求意見(jiàn)。公平貿(mào)易委員會(huì)審查后認(rèn)為該規(guī)定或措施含有反競(jìng)爭(zhēng)條款，委員會(huì)有權(quán)建議相關(guān)行政機(jī)關(guān)修改上述反競(jìng)爭(zhēng)條款。以上規(guī)定同樣適用未事先向委員會(huì)征求意見(jiàn)的規(guī)章或措施。同時(shí)該法第64條規(guī)定，為保證法律的實(shí)施，公平貿(mào)易委員會(huì)還有權(quán)向其他部門、其他機(jī)關(guān)或行業(yè)組織征求意見(jiàn)。獲取材料，以及進(jìn)行合作。

其中，2007年25件，2008年18件，2009年19件。這其中，涉及市場(chǎng)進(jìn)入的18件，占22%；涉及商業(yè)活動(dòng)規(guī)定的10件，占12.2%；涉及價(jià)格規(guī)定的6件，占7.3%；涉及消費(fèi)者權(quán)利限制的16件，占19.5%；涉及卡特爾的5件，占6.1%；涉及其他方面的27件，占32.9%。KFTC Annual Report 2010, http://eng.ftc.go.kr/bbs.do?command=getList&type_cd=53&pageId=0301, March 13, 2015.

KFTC Annual Report 2010, http://eng.ftc.go.kr/bbs.do?command=getList&type_cd=53&pageId=0301, March 13, 2015.

OECD,Competition Assessment Guidance,2010, http://www.oecd.org/competition/assessment-toolkit.htm, accessed July 9, 2015.

Rod Sims, Driving Prosperity Through Effective Competition, The Mexico Forum, 8 January, 2013, Mexico City, p.10. http://www.accc. gov.au/speech/driving-prosperity-through.-effective-competition.

OECD, Competition Assessment Principles, 2010, http://www.oecd.org/competition/assessment-toolkit.htm, accessed July 9, 2015.

根據(jù)公布數(shù)據(jù)，僅2011年KFTC對(duì)415限制競(jìng)爭(zhēng)的行政法規(guī)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，其中對(duì)13例進(jìn)行了糾正或清除；2012年，對(duì)407例進(jìn)行評(píng)估，其中有26例被糾正或清除；2013年共評(píng)估590例，有15例被作出相應(yīng)的處理；2014年共評(píng)估495例，處理了11例。

《歐盟運(yùn)行條約》（前身為《歐洲共同體條約》）第107條規(guī)定，任何通過(guò)成員國(guó)或者其他國(guó)家資源形式給予某些經(jīng)營(yíng)者或者支持某種產(chǎn)品的生產(chǎn)，導(dǎo)致或威脅到競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的扭曲，并影響成員國(guó)之間貿(mào)易的援助，與歐盟市場(chǎng)不相容。

審查內(nèi)容包括以下四個(gè)方面：（1）這一干預(yù)來(lái)自于國(guó)家或者利用了國(guó)家資源，此類干預(yù)常形式多樣；（2）這是一個(gè)選擇性地干預(yù)，僅使得部分主體獲得了優(yōu)勢(shì)或者利益；（3）該干預(yù)扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；（4）該干預(yù)很可能影響了成員國(guó)之間的正常貿(mào)易。Phedon Nicolaides, “The refi ned economic approach in the state aid action plan”, http://www.atj.versenyjog.com/fi les/issues/2009/2/ATJ_2.pdf, March 13, 2015.

“平衡測(cè)試法”分為三個(gè)步驟：（1）該援助是否為了共同的利益（如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)、環(huán)境等）；（2）該援助是否實(shí)現(xiàn)某一共同的利益；（3）扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是否導(dǎo)致了貿(mào)易限制，但從整體上看效果還是積極的。

Commonwealth of Australia, “Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement”, http://www.treasury.gov.au/documents/275/PDF/cnps.pdf, March 13, 2015.

參見(jiàn)徐士英：《競(jìng)爭(zhēng)政策研究：國(guó)際比較與中國(guó)選擇》，法律出版社2013年版，第206頁(yè)。

一個(gè)典型的例子是，政府項(xiàng)目如果是通過(guò)招投標(biāo)的方式進(jìn)行的，中標(biāo)企業(yè)會(huì)向政府收取產(chǎn)品或服務(wù)的費(fèi)用，該種情況屬于商業(yè)活動(dòng)的范圍；而如果政府通過(guò)財(cái)政撥款的方式直接資助某一國(guó)企完成該項(xiàng)目，該行為則不屬于商業(yè)活動(dòng)。

在1998年的澳大利亞《經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)中立指南》中指出“顯著商業(yè)活動(dòng)”包括了（1）所有政府企業(yè)及其子公司；（2）其他股份貿(mào)易有限公司；（3）所有指定政府業(yè)務(wù)部門；（4）其他以商業(yè)模式運(yùn)營(yíng)并且每年的商業(yè)收益超過(guò)一千萬(wàn)美元的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。Council of Australian Governments,“ Competition Principles Agreement”, http://www.coag.gov.au/coag_meeting_outcomes/2007-04-13/docs/competition_principles_ agreement_amended_2007.rtf, March 13, 2015.

[美]諾姆?喬姆斯基：《新自由主義和全球秩序》，徐海銘、季海宏譯，江蘇人民出版社2000年版，第4頁(yè)。

參見(jiàn)徐士英：《政府干預(yù)與市場(chǎng)運(yùn)行之間的防火墻》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期；王曉曄：《行政壟斷問(wèn)題的再思考》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2009年第4期；時(shí)建中：《我國(guó)〈反壟斷法〉的特色制度、亮點(diǎn)制度及重大不足》，載《法學(xué)家》2008年第1期。

明確的競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)是一個(gè)國(guó)家實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的出發(fā)點(diǎn)，其受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等因素的影響，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施產(chǎn)生的導(dǎo)向值得重視。本文限于篇幅不在此加以詳細(xì)討論，請(qǐng)參見(jiàn)徐士英、應(yīng)品廣：《中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策論綱》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》（2013年下卷），法律出版社2013年版。

新修訂的《行政訴訟法》仍然將行政訴訟的受案范圍限于具體行政行為，包括單純的具體行政行為和以規(guī)范性文件為依據(jù)的具體行政行為，仍然無(wú)法單純對(duì)抽象行政壟斷行為提起訴訟。

葉衛(wèi)平：《司法審查與行政性壟斷規(guī)制》，載《法學(xué)》2009年第1期。

“由上級(jí)主管部門責(zé)令改正”，參見(jiàn)《反壟斷法》第51條。

據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議資料顯示，公共采購(gòu)占全世界國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13%至20%。See Organization for Cooperation and Development, 2013, http://www.oecd.org/gov/ethics/meetinggofl eadingpractitionersonersonpublicprocurement.htm, accessed March 13, 2015.

參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議TD/B/C.I/CLP/28，世界銀行和經(jīng)濟(jì)合作組織，《涉及和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策的框架》，第六章，第93頁(yè)，1998。

參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，中發(fā)〔2015〕8號(hào)。

天則經(jīng)濟(jì)研究所：《國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》，來(lái)源：http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=204550，2014年11 月20日訪問(wèn)。

參見(jiàn)國(guó)務(wù)院《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)。

美國(guó)《1996年電信法》規(guī)定：本地運(yùn)營(yíng)商必須基于成本價(jià)向新競(jìng)爭(zhēng)者出租網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，便于后者開(kāi)展本地業(yè)務(wù)。日本《1984年電信法》規(guī)定，鼓勵(lì)新的企業(yè)進(jìn)入電信行業(yè)；2003年進(jìn)一步通過(guò)立法放松管制，規(guī)定一般企業(yè)進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)只需要事后登記。參見(jiàn)戴龍：《日本反壟斷法實(shí)施中的競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第3期。

參見(jiàn)田應(yīng)奎：《市場(chǎng)與政府作用的理論變遷與政策主張》，載《學(xué)習(xí)論壇》1998年第10期；呂瑋：《轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的財(cái)政職能界定與實(shí)現(xiàn)：基于體制的評(píng)價(jià)與改革》，載《世界經(jīng)濟(jì)》2006年第11期。