清代伊犁將軍研究

摘要：伊犁將軍是乾隆統(tǒng)一新疆地區(qū)期間，于其地設(shè)立的軍政合一的地方行政管理制度。清朝將新疆劃分為北、南、東三路統(tǒng)轄區(qū)，總歸伊犁將軍統(tǒng)轄，其下設(shè)置參贊大臣、辦事大臣、都統(tǒng)等官員。伊犁將軍主體官員一般由滿人和蒙古人擔(dān)任，伯克選任廢除世襲制度，各級官員任期明確，選任程式嚴(yán)格。其管理職能集中體現(xiàn)在鎮(zhèn)邊戌防、管理臺卡、屯田置牧、興辦教育、辦理王公入覲及藩屬外涉事務(wù)等方面。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6469（2015）03-0023-06

收稿日期：2015-04-20

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題相關(guān)項(xiàng)目（10JZD0008）

第一作者簡介：王曉靜（1990-），女，內(nèi)蒙古赤峰市人，吉林大學(xué)文學(xué)歷史系，在讀研究生，研究方向：中國區(qū)域史。

伊犁將軍是清朝平定準(zhǔn)噶爾、統(tǒng)一新疆的過程中，依新疆實(shí)情而設(shè)的軍政合一的地方行政管理制度。關(guān)于伊犁將軍的研究是清代新疆史和中國邊疆史地研究的重要議題，目前學(xué)界已在伊犁將軍設(shè)立、軍府制、職責(zé)、人物評價等方面取得了突出進(jìn)展，但大多限于微觀和個案研究，宏觀和整體研究較少。本文在前人研究基礎(chǔ)上，對伊犁將軍的設(shè)置、轄下軍政區(qū)及各級軍政大臣、職能等方面作一整體論述。

一、伊犁將軍的設(shè)置與變遷

明末清初，漠西蒙古厄魯特部活動在東起葉尼塞河上游，西至巴爾喀什湖以東以南的廣闊區(qū)域。17世紀(jì)初，準(zhǔn)噶爾“恃其強(qiáng)，侮諸衛(wèi)拉特”， ［1］迫使土爾扈特部西遷及和碩特部南遷，統(tǒng)治天山北路?？滴跏四辏?679）噶爾丹南下占領(lǐng)哈密和吐魯番，攻滅葉爾羌汗國?？滴醵吣辏?688）在沙俄勢力慫恿下，擊敗喀爾喀蒙古，勢力深入漠南，威脅京師安全。康熙皇帝三次御駕親征擊潰噶爾丹。噶爾丹敗亡后，策妄阿拉布坦、噶爾丹策零父子執(zhí)政，繼續(xù)割據(jù)一方。策零死后，統(tǒng)治上層爭權(quán)內(nèi)訌，厄魯特蒙古各部紛紛歸附清朝。乾隆十九年（1754）輝特部臺吉阿睦爾撒納與納默庫、班珠爾二臺吉率部內(nèi)附。次年，清軍兵分兩路，以阿睦爾撒納等為前導(dǎo)進(jìn)軍伊犁。準(zhǔn)噶爾民戶“攜酮酪，獻(xiàn)羊馬”相助，“行數(shù)千里，無一人抗顏者”， ［2］清軍俘獲其首領(lǐng)達(dá)瓦齊。在西征之師凱旋之時，阿睦爾撒納發(fā)動叛亂并迅速控制天山以北地區(qū)。與此同時，天山以南大小和卓兄弟公開叛清。清朝被迫西征，于乾隆二十四年（1759）平定天山南北，統(tǒng)一新疆后建起軍政合一的行政管理制度。 ［3］乾隆二十七年（1762）設(shè)置伊犁將軍，推行軍府制。

鴉片戰(zhàn)爭后，清朝內(nèi)憂外患，新疆財(cái)政陷入困境。各地辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣與部分伯克隨意攤派，激化了階級矛盾；營兵操防廢弛，聚眾索討軍餉，西北邊防陷入空虛。同治三年（1864）庫車維吾爾地區(qū)爆發(fā)農(nóng)民起義，兩年后起義軍攻占惠遠(yuǎn)城，伊犁將軍明緒自殺，新疆軍政體系遭到破壞。與此同時，沙俄、英國帝國主義趁機(jī)向新疆滲透，勾結(jié)和卓后裔發(fā)動叛亂。左宗棠收復(fù)新疆后，軍府制度已“蕩然無存，萬難再圖規(guī)復(fù)” ［4］，清朝遂決定在新疆推行行省制。光緒十年（1884）十月任命劉錦堂為“甘肅新疆巡撫”，魏光燾任“甘肅新疆布政使”， ［5］新疆正式建省。

二、伊犁將軍轄下機(jī)構(gòu)與職官

伊犁將軍全稱“總統(tǒng)伊犁等處將軍”，是新疆地區(qū)的最高軍政長官。關(guān)于其權(quán)限，《平定準(zhǔn)噶爾方略續(xù)編》載：

伊犁為新疆匯總之區(qū)，既經(jīng)設(shè)立將軍，凡烏魯木齊、巴里坤所有滿洲、索倫、察哈爾綠旗官兵，應(yīng)聽將軍總統(tǒng)調(diào)遣，……自葉爾羌、喀什噶爾至哈密等處駐扎官兵，亦歸將軍兼管。其地方事務(wù)仍令各處駐扎大臣照舊辦理。再葉爾羌、喀什噶爾等回城，……如有應(yīng)調(diào)伊犁官兵之處，……就近調(diào)拔。 ［6］

由此可見，伊犁將軍主掌軍務(wù)，“兼管”南疆和東疆。其他地方事務(wù)，仍由各處“照舊辦理”，造成地方大權(quán)獨(dú)運(yùn)。烏什事變后，伊犁將軍職能擴(kuò)展為管理整個南疆事務(wù)。

依地理和民族分布不同，清朝將新疆分為北、南、東三路統(tǒng)轄區(qū)，北路以伊犁為中心，由伊犁將軍直接管轄；南路以喀什噶爾為中心，由喀什噶爾參贊大臣掌管；東路以烏魯木齊為中心，由烏魯木齊都統(tǒng)掌管。 ［7］喀什噶爾參贊大臣和烏魯木齊都統(tǒng)轄區(qū)建制完備，可獨(dú)立處理地方軍政事務(wù)，僅與伊犁將軍保持形式上的隸屬關(guān)系。

（一）北路伊犁、塔爾巴哈臺軍政區(qū)

1.伊犁地區(qū)：

伊犁將軍1員，初設(shè)于綏定城，乾隆二十九年（1764）遷到惠遠(yuǎn)城。衙署內(nèi)設(shè)印房、糧餉、駝馬、營務(wù)等辦事機(jī)構(gòu)，印房：掌關(guān)防司員1員、幫辦1員。奏折處：印房兼管，派本處協(xié)領(lǐng)及保升主事職銜、并筆帖式等專司其事。功過處：印房兼管，專管官員功過等。糧餉處：掌關(guān)防司員1員、幫辦3員。駝馬處：掌關(guān)防司員1員、幫辦1員。營務(wù)處：侍衛(wèi)、章京無定員，委筆帖式2員，“沿邊卡倫嚴(yán)禁私行出入；……如有外來夷眾，卡倫侍衛(wèi)立即具報(bào)營務(wù)處”。 ［8］參贊大臣1員，雖有“疆帥”美稱，卻保留額缺而不簡放，只是協(xié)助伊犁將軍處理政務(wù)的辦事員。 ［9］另設(shè)卡倫侍衛(wèi)12員，撫民同知1員，理事同知1員，管糧同知1員，管倉糧員5員，領(lǐng)隊(duì)大臣5員，屯田綠營中營總兵1員，伯克若干。

2.塔爾巴哈臺地區(qū)：

設(shè)參贊大臣1員，“統(tǒng)轄駐防及屯田官兵”。 ［10］府署內(nèi)設(shè)印房章京1員，筆帖式1員，委筆帖式2員；糧餉處章京1員，筆帖式1員，委筆帖式1員；駝馬處章京1員；折房筆帖式1員，掌管收發(fā)往來奏折；營務(wù)處委筆帖式1員，掌管各營操防、缺額、貿(mào)易者與外國人入境等事務(wù)。檔房委筆帖式2員，分管卡倫四營檔冊與厄魯特、察哈爾、哈薩克檔冊，軍臺委筆帖式3員，掌管軍臺事務(wù)；通事莫洛2員，掌管維吾爾語文件翻譯?？▊愂绦l(wèi)12員，掌管卡倫、軍臺事務(wù)。協(xié)辦領(lǐng)隊(duì)大臣1員，“專管巡查東路卡倫、專理游牧?！?［11］另設(shè)專理游牧領(lǐng)隊(duì)大臣1員，滿營協(xié)領(lǐng)1員，管糧理事?lián)崦裢?員，屯防綠營總理屯務(wù)1員等。

（二）東路烏魯木齊軍政區(qū)

1.烏魯木齊地區(qū)：

設(shè)都統(tǒng)1員，駐鞏寧城，“統(tǒng)轄滿漢文武官員，督理八旗、綠營軍務(wù)，總辦地方刑錢事件” ［12］府署內(nèi)設(shè)印房章京1員，筆帖式1員，委筆帖式3員，書吏11員，貼寫15員；糧餉處章京1員，筆帖式1員，委筆帖式1員，書吏5員，貼寫5員；駝馬處章京1員，筆帖式1員，委筆帖式1員，書吏2員，貼寫2員；營務(wù)處委筆帖式1員。領(lǐng)隊(duì)大臣1員，駐鞏寧城，掌管“八旗駐防官兵差操一切事務(wù)” ［13］。綠營提督1員，駐迪化城，“統(tǒng)轄巴里坤鎮(zhèn)總兵暨本標(biāo)中、左、右、城守四營、鞏寧城守營、哈密協(xié)、瑪納斯協(xié)、精河營、濟(jì)木薩營等處弁兵操防，總理屯田、馬政、臺站事務(wù)”， ［14］權(quán)力受都統(tǒng)節(jié)制。鎮(zhèn)迪糧務(wù)兵備道1員，駐鞏寧城，掌管道屬錢糧及地方事務(wù)。下轄1府1州5縣2廳3糧員等機(jī)構(gòu)及職官。

2.巴里坤地區(qū)：

設(shè)領(lǐng)隊(duì)大臣1員，駐會寧城，“管理駐防八旗官兵差操一切事務(wù)?！?［15］府署設(shè)筆帖式1員，委筆帖式2員。滿營協(xié)領(lǐng)1員，由西安駐防移駐。綠營總兵1員，駐巴里坤漢城。鎮(zhèn)西府知府1員，駐巴里坤漢城，掌管“一切刑名錢谷” ［16］，下轄奇臺、宜禾2縣。

3.古城地區(qū)：

設(shè)領(lǐng)隊(duì)大臣1員，駐孚遠(yuǎn)城，“管理駐防八旗官兵差操一切事務(wù)?！?［17］府署設(shè)筆帖式1員，委筆帖式2員，處理日常事務(wù)。滿營協(xié)領(lǐng)1員，掌滿營差防事務(wù)。另設(shè)屯田綠營游擊1員，奇臺縣知縣1員。

4.哈密地區(qū)：

設(shè)辦事大臣1員，掌軍政事務(wù)。協(xié)辦大臣1員，輔佐辦事大臣處理該處事務(wù)。府署內(nèi)設(shè)章京1員，筆帖式1員，委筆帖式6員。屯田綠營副將1員。所設(shè)職官歸烏魯木齊提督管轄。理事糧廳通判1員，“庫貯經(jīng)費(fèi)銀兩，倉存屯糧，供支哈密辦事大臣官員廉俸、兵糧及新疆各城往來官役，……運(yùn)送餉鞘綢緞茶封紙劄農(nóng)具，進(jìn)貢玉箱年班伯克人等錢糧車輛腳價”， ［18］初歸烏魯木齊都統(tǒng)管轄，乾隆四十九年（1784）改屬陜甘總督。

此外，于吐魯番地區(qū)設(shè)領(lǐng)隊(duì)大臣1員，駐廣安城，管理“駐防八旗官兵差操一切事務(wù)”，兼境內(nèi)回部事務(wù)。 ［19］府署內(nèi)設(shè)印房筆帖式1員，委筆帖式2員，書吏8員?！霸撎幰磺惺聞?wù)俱屬烏魯木齊都統(tǒng)管轄?！?［20］另設(shè)滿營協(xié)領(lǐng)2員，綠營城守營都司1員及綠營屯田都司1員等。

（三）南路喀什噶爾軍政區(qū)

1.喀什噶爾地區(qū)：

設(shè)參贊大臣1員，管南疆八城回回事務(wù)。協(xié)辦大臣1員，專理本地及英吉沙爾地區(qū)事務(wù)。府署內(nèi)設(shè)有印房章京1員，筆帖式2員，委筆帖式4員；回務(wù)處章京1員，筆帖式1員，委筆帖式2員，負(fù)責(zé)伯克升調(diào)事宜；經(jīng)牧處章京1員與委筆帖式1員，專理馬牛羊廠事務(wù)；糧餉局章京1員，筆帖式1員及委筆帖式1員，管理牧放錢糧及征收稅課事務(wù)；軍臺處委筆帖式1員，掌軍臺處文案事宜。另設(shè)卡倫侍衛(wèi)18員，滿營協(xié)領(lǐng)1員，錫伯營佐領(lǐng)1員，驍騎校1員。索倫營佐領(lǐng)1員，驍騎校1員。綠營副將1員。維吾爾兵四品花翎總管1員，副總管2員，六品藍(lán)翎玉孜巴什5員等。

2.英吉沙爾地區(qū)：

設(shè)領(lǐng)隊(duì)大臣1員，掌管軍政事務(wù)，兼管卡倫，受喀什噶爾參贊大臣節(jié)制?！八鶎倩厍f糧餉、刑名事務(wù)統(tǒng)歸喀什噶爾辦理” ［21］府署內(nèi)設(shè)筆帖式1員，委筆帖式2員，滿營防御1員，綠營游擊1員，伯克若干。

3.葉爾羌地區(qū)：

設(shè)辦事大臣1員，掌本處軍政事務(wù)。協(xié)辦大臣1員，協(xié)理本處事務(wù)，兼理領(lǐng)隊(duì)事務(wù)。府署內(nèi)設(shè)印房章京2員，筆帖式3員，委筆帖式4員；糧餉局章京1員，委筆帖式4員；軍臺委筆帖式7員，掌管軍臺文案事宜；卡倫侍衛(wèi)12員，書識9員，辦理卡倫事宜。另設(shè)滿營佐領(lǐng)2員，綠營副將1員，伯克等若干。

4.和闐地區(qū)：

辦事大臣1員，掌本處軍政事務(wù)，受葉爾羌大臣節(jié)制。協(xié)辦大臣1員，府署內(nèi)設(shè)印房章京1員，筆帖式1員，委筆帖式2員，委筆帖式3員，每人管理兩臺；貼寫4員；另設(shè)綠營都司1員，伯克若干。

此外，烏什、于庫車、阿克蘇和喀喇沙爾地區(qū)各設(shè)辦事大臣1員，管理其處軍政事務(wù)，府署內(nèi)設(shè)印房章京、筆帖式等職官及糧餉局等機(jī)構(gòu)。

三、伊犁將軍各級官員的選任

清朝規(guī)定高級官員中除少數(shù)由蒙古人和漢軍八旗官員擔(dān)任外，基本上都由滿人擔(dān)任。將軍、都統(tǒng)、參贊大臣、辦事大臣等主要官員，均由朝廷“特旨簡派，量期輪替” ［22］每屆任期約3年，最長5年，最短不過數(shù)月，也有任命而不到任者。

各衙署所屬的侍衛(wèi)、辦事章京、筆帖式、委署筆帖式等職官，由將軍、大臣據(jù)各地所需隨時奏請派拔。侍衛(wèi)、辦事章京由京城派出，任期3年。筆帖式均從本處委筆帖式內(nèi)挑補(bǔ)，任期3年。委署筆帖式從當(dāng)?shù)貪M兵帖寫中挑補(bǔ)，送吏部報(bào)備，任期5年。四營及厄魯特各營的總管以下官員，由將軍、大臣酌情選用；守備以下官員由將軍、都統(tǒng)酌情選用；綠營官員則由陜甘總督派拔，或由伊犁將軍派拔。換防的八旗前鋒參領(lǐng)、前鋒副參領(lǐng)等官員與換防的綠營總兵以下官員均由將軍、大臣視情況選用。由于駐防換防機(jī)制的變化，北疆地區(qū)的更換制度停止，南疆地區(qū)的任期由3年變?yōu)?-5年。

各城糧務(wù)官員，一般由陜甘總督從陜甘兩省的滿洲同知或通判中選用，或從廢員中挑選，賞銜派補(bǔ)，任期3年。同知的選任主要來自三種途徑：從京城各部的滿、蒙主事保列為頭等的筆帖式中補(bǔ)放；由該處主事職銜升補(bǔ)；由廢員主事職銜糧員升補(bǔ)。知府、知州、知縣、書識等官員從陜甘現(xiàn)任官員內(nèi)調(diào)補(bǔ)，任期3年。書識一職可視情況延長留任期限，并向陜甘總督報(bào)備補(bǔ)用，任期由3年變?yōu)?-5年。書吏留任期限視情況而定，任期由5年變?yōu)?-11年。

關(guān)于維吾爾地區(qū)伯克的選任。嘉慶十九年（1814）清朝頒布《欽定回疆則例》，廢除了伯克世襲制度，規(guī)定三到五品伯克缺出，由贊參大臣確定候補(bǔ)人員，六品以下伯克由各駐扎辦事大臣或領(lǐng)隊(duì)大臣提名，呈報(bào)參贊大臣驗(yàn)看揀放，咨明理藩院周知，并匯咨軍機(jī)處和理藩院備查。伯克選任實(shí)行回避制度，“凡本城阿奇木伯克及各城莊阿奇木、伊什罕伯克，均令回避本城”， ［23］小伯克須回避本莊。伯克選任程式更加嚴(yán)格。平定大小和卓叛亂后，乾隆帝傳諭：“唯于歸順人內(nèi)擇其有功而可信者，授以職位”。 ［24］因嘉慶年間著有軍功被封爵者大多已去世，遂規(guī)定葉爾羌、喀什噶爾和阿克蘇等城，“由駐扎各城大臣將應(yīng)調(diào)人員出據(jù)考語，……按其世襲品秩開列銜名，請旨調(diào)放”。 ［25］伯克選任的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，明確規(guī)定“一勞績，二資格，三人才，四家世”四大標(biāo)準(zhǔn)。 ［26］伯克品級自三品到七品不等，清朝頒發(fā)圖記規(guī)定喀什噶爾、葉爾羌等為大城，烏什、英吉沙爾等為中城，庫爾勒、沙雅爾等23處城為小城。任期3年，到期可連任。 ［27］

四、伊犁將軍的職能

與內(nèi)地八旗駐防將軍不同，新疆伊犁將軍建制以伊犁將軍及各級軍政大臣為主體，兼管軍事和民政事宜，具體職能表現(xiàn)如下：

一是整軍經(jīng)武，鎮(zhèn)邊戌防。新疆地區(qū)設(shè)駐防和換防軍，由伊犁將軍統(tǒng)轄，如有特殊情況，各城大臣可向伊犁將軍商請，拔調(diào)伊犁官兵，或向朝廷申請推遲換防時間。各地駐防大臣按照軍事規(guī)程訓(xùn)練士卒，伊犁將軍定期檢閱，夏秋巡閱惠寧城滿營官兵訓(xùn)練，8月前往喀什地方演圍，10月巡閱八旗軍器，11月赴綏定城閱綠營官兵操演。這些措施對提高軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，保衛(wèi)邊疆安全意義重大。

二是管理臺站、卡倫?！芭_站”即驛道，分布在從巴里坤到烏魯木齊，從烏魯木齊到伊犁，從庫爾喀喇烏蘇到塔爾巴哈臺，從喀什噶爾到土魯番，從葉爾羌到和闐，從精河到哈密等地區(qū)。 ［28］由各駐辦事大臣派人管理，設(shè)外委、綠營兵、筆帖式等職官，并配備馬、牛、驢、騾、車等交通工具。臺站承擔(dān)通信聯(lián)絡(luò)、傳遞公私文書和信件，接待政府官員，入覲的地方和外藩首領(lǐng)，運(yùn)送貢品、稽查行人等任務(wù)。 ［29］主管大臣可依需要，奏請?jiān)霾没蛞圃O(shè)臺站，伊犁將軍不定期稽查?！翱▊悺奔瓷谒?，清朝在“巖疆要隘，毗接外藩處所，酌設(shè)卡倫以資捍衛(wèi)” ［30］，定期派兵巡查。新疆北路卡倫分別由塔爾巴哈臺參贊大臣，察哈爾、索倫、錫伯等地領(lǐng)隊(duì)大臣派人管理；新疆南路卡倫，分別由烏什、哈密、庫車、和闐等領(lǐng)隊(duì)大臣派人管理，主管大臣可依需要，奏請?jiān)霾没蛞圃O(shè)卡倫?？▊愂聞?wù)由伊犁將軍總轄，由清朝規(guī)定各主管大臣的巡查路線、規(guī)模、周期及時間?？▊悓ν獬袚?dān)禁查旗綠各營私自越界、或禁查發(fā)遣新疆在銅廠、屯營、船工服役的遣犯逃亡或巡查與哈薩克、布魯特相接的邊界，防止私自越界游牧和偷盜牲畜，維護(hù)邊境安全。 ［31］鴉片戰(zhàn)爭后，卡倫在抵御外來侵略，捍衛(wèi)領(lǐng)土完整方面作出了突出貢獻(xiàn)。

三是屯田置牧，組織生產(chǎn)。在統(tǒng)一新疆過程中，清朝意識到新疆與內(nèi)地遠(yuǎn)隔千里，直接駐兵和從內(nèi)地運(yùn)送供應(yīng)物資都無法實(shí)現(xiàn)，遂組織軍隊(duì)進(jìn)行兵屯、旗屯、犯屯、民屯、回屯生產(chǎn)。 ［32］屯田事務(wù)均由伊犁將軍總轄，屯田大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣等具體負(fù)責(zé)，并以屯田的成效來考核駐扎大臣的政績。清朝重視水利建設(shè)，“籌邊之務(wù)莫重于屯政，而屯政之要莫先乎水利”， ［33］要求各辦事大臣親自查勘水利事宜?！痘亟畡t例》載，“不許侵占渠水，務(wù)使均勻澆灌，……倘伯克內(nèi)有倚勢侵占渠水，或回眾有恃強(qiáng)截流偷引澆者，一經(jīng)查出……照例嚴(yán)辦。” ［34］為滿足駐軍和屯田的需要，清朝建議“設(shè)立牧廠，孳生牲只”， ［35］在伊犁、烏魯木齊、巴里坤、塔爾巴哈臺等地設(shè)立馬廠、牛廠、駝廠等牧場，設(shè)提督、都司、千總、把總等管理，清朝制定均齊賞罰制度，“若馬匹膘壯、駝牛肥壯，倒斃不逾定額，將該營領(lǐng)隊(duì)大臣及牧放官員奏敘給予記錄，……若馬匹、駝牛膘弱，倒斃溢額，將額外倒斃牧畝著落該管廠官員分賠，……牧放兵丁從重責(zé)懲?！?［36］牧廠馬匹來源于哈薩克、布魯特等周邊部族貿(mào)易，每年夏秋之際，哈薩克、布魯特等貿(mào)易隊(duì)伍抵達(dá)伊犁、烏魯木齊等地，“以馬易換貨物”，伊犁將軍派衛(wèi)、協(xié)領(lǐng)暨駝馬處等官員監(jiān)督。

四是興辦教育，維護(hù)社會秩序。伊犁將軍及各級官員督辦官學(xué)、書院等教育機(jī)構(gòu)。例如，伊犁將軍松筠在綏定城設(shè)立義學(xué)，“兩滿營、綠營撫民廳每月朔望恭宣圣諭、廣訓(xùn)?！?［37］烏魯木齊大臣溫福在各城設(shè)義學(xué)，任品行中正、粗通文理、熟練弓馬之人任教。由于俄語人才稀缺，伊犁將軍保寧向清朝奏請開設(shè)俄語學(xué)科，請京城俄語館的教師任教，每年秋季派人檢查教學(xué)情況。在漢人聚居區(qū)設(shè)置州、縣學(xué)，實(shí)行科舉取士，“由陜甘學(xué)政將文武童生題目封送烏魯木齊都統(tǒng)扃試，考畢將試卷并技勇冊移送學(xué)政，按額取進(jìn)?！?［38］為穩(wěn)定社會秩序，清朝政府以法律形式規(guī)定：各地駐扎大臣嚴(yán)厲打擊干擾市場秩序、濫用公共資源的行為，“該管伯克亦不得藉端滋擾”； ［39］加強(qiáng)對宗教首領(lǐng)阿訇的選用和監(jiān)督，“遇有阿渾缺出，由各莊伯克回子查明通達(dá)經(jīng)典，誠實(shí)公正之人公保出結(jié)，……如有不知經(jīng)典，化導(dǎo)無方，或人不可靠及剝削回戶者，即行懲革”。 ［40］

五是辦理伯克、王公入覲事務(wù)。清朝規(guī)定少數(shù)民族首領(lǐng)定期進(jìn)京朝覲，接受封賜，密切聯(lián)系。清朝明確規(guī)定了南疆伯克和蒙古土爾扈特、和碩特王公的入覲時間和年班數(shù)額：伯克年班分6班，每班擇三品阿奇木伯克1人為領(lǐng)班，由各城辦事、領(lǐng)隊(duì)大臣選派四品以下的伯克9人，每年8月進(jìn)京入覲，具體情況由各城駐扎大臣擬定具奏。土爾扈特及和碩特王公分編4班，入覲情況由伊犁將軍擬定奏請。

六是統(tǒng)轄藩部、藩屬國及對外交涉事務(wù)。清朝統(tǒng)一新疆后，哈薩克、布特、安集延等藩屬首領(lǐng)紛紛向清朝稱臣納貢。哈薩克經(jīng)常派人到伊犁、塔爾巴哈臺向清朝地方官員請安和贈送馬匹， ［41］清朝給予較高禮遇，允許其到北京朝覲。使團(tuán)在伊犁境內(nèi)由伊犁將軍派人接待，在塔爾巴哈臺和喀什噶爾則由參贊大臣派人管理，食宿均由各地官員安排。道光、咸豐年間，新疆地區(qū)危機(jī)重重，伊犁將軍與喀什噶爾大臣負(fù)起與俄交涉、談判劃界的重任。 ［42］

綜上所述，伊犁將軍是清朝在平定準(zhǔn)噶爾、統(tǒng)一新疆的過程中，為保衛(wèi)西北邊疆穩(wěn)安定，依“因俗而治”原則而設(shè)的地方行政管理制度。伊犁將軍設(shè)立后，清朝把新疆劃分為北、南、東三路統(tǒng)轄區(qū)，任伊犁將軍為最高軍政長官，下設(shè)各參贊大臣、辦事大臣、都統(tǒng)、伯克等官員，管轄伊犁、塔爾巴哈臺及烏魯木齊等地。清朝對伊犁將軍各級官員實(shí)行嚴(yán)格的選任程式，主體官員多由滿人和蒙古人擔(dān)任，任期明確，伯克選任廢除世襲制度，補(bǔ)授均有定制。與內(nèi)地駐防將軍不同，伊犁將軍及各級軍政大臣下轄軍事、民政雙重事務(wù)，除鎮(zhèn)邊戌防外，兼有管理臺卡、屯田置牧、興辦教育、辦理王公入覲及藩屬外涉事務(wù)等職責(zé)。