促進(jìn)地方政府性債務(wù)良性發(fā)展的思考

九江市財(cái)政局 吳萍

隨著城市化進(jìn)程的加快，部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)規(guī)模過(guò)大，在遭遇經(jīng)濟(jì)下行的壓力和土地市場(chǎng)遇冷后，各級(jí)地方政府的償債能力明顯減弱，再加上償債高峰的到來(lái)，地方政府是否能以按期償還到期債務(wù)，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，所以亟待對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行限額管理。本文將對(duì)地方政府舉債實(shí)行限額管理后對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響、公益性在建項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)資金如何籌集以及政府存量債務(wù)償還來(lái)源等問(wèn)題進(jìn)行思考，以供參考。

一、地方政府舉債實(shí)行限額管理后，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

從短期來(lái)看，由于資金保障的連續(xù)性跟不上，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展肯定會(huì)受到不同程度的制約和影響，GDP增速相應(yīng)的會(huì)放緩，地方經(jīng)濟(jì)將會(huì)一定程度“缺血”，失去發(fā)展動(dòng)力；政府主導(dǎo)的公益性在建項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)資金難以籌集。此前政府項(xiàng)目立項(xiàng)及開(kāi)工是基于可能融資的前提下作出的，地方政府舉債實(shí)際限額管理后，難于全部籌集到足額資金，部分項(xiàng)目可能出現(xiàn)“半拉子”工程。一定程度上影響政府存量債務(wù)的還本付息。地方政府性債務(wù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的，在借和還中動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)合理的債務(wù)水平，新政實(shí)施后，借新受限，還舊還需按合同執(zhí)行，以致履行合同方面出現(xiàn)問(wèn)題。

從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理后，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響還是利大于弊的。一方面一定程度上放緩了城市建設(shè)的步伐，一些經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不高的形象工程將會(huì)減少，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增速會(huì)放緩；另一方面，政府將會(huì)減少對(duì)企業(yè)的融資信用擔(dān)保力度，風(fēng)險(xiǎn)收益高的項(xiàng)目將難以獲得銀行貸款，金融資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)整體質(zhì)量提高，政府的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步降低，從而引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

二、地方政府舉債實(shí)行限額管理后，如何籌集政府主導(dǎo)的公益性在建項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)資金

一是地方政府狠抓收入，加大整合資金力度，提高可用財(cái)力，壓縮一般性支出，結(jié)合年初預(yù)算安排地方政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金來(lái)統(tǒng)籌各類資金，集中財(cái)力用于保障項(xiàng)目續(xù)建和收尾。

二是鼓勵(lì)采用“PPP”模式，對(duì)供水供氣、垃圾處理等固定收益率的公益性項(xiàng)目可以吸引社會(huì)資本參與，通過(guò)民間資本的參與為項(xiàng)目開(kāi)展注入新的活力。

三是盤活財(cái)政存量資金。加大保障房、安居房、廉租房、公租房等房屋出售及店面出讓出租力度；加大土地出讓欠繳資金的清欠力度，縮短資金回籠周期；積極盤活沉淀資金；用好國(guó)有資產(chǎn)處置和出讓收入。

四是希望國(guó)務(wù)院和財(cái)政部在制定政策時(shí)能給予一定的融資過(guò)渡期。對(duì)已開(kāi)工的項(xiàng)目續(xù)約給予一到兩年的政策緩沖期。

三、政府與社會(huì)資本合作模式“PPP”在推進(jìn)過(guò)程中存在的困難

按照國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文的要求，地方政府融資平臺(tái)要逐漸退出歷史舞臺(tái)。如何化解存量債務(wù)、轉(zhuǎn)換未來(lái)產(chǎn)生的新債務(wù)？“PPP”模式應(yīng)運(yùn)而生，從而成為地方政府融資的新方式。如何發(fā)揮“PPP”模式的最大功效，還存在許多困難需要不斷探索。

一是各級(jí)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目大部分為沒(méi)有盈利能力或者盈利不強(qiáng)的公益性項(xiàng)目，社會(huì)資本參與熱情不高。它們可能更感興趣于在資本市場(chǎng)中賺快錢，而對(duì)這類投資金額大、回收周期長(zhǎng)的實(shí)體項(xiàng)目多數(shù)還處在觀望和猶豫之中。

二是需要各部門形成協(xié)調(diào)機(jī)制。目前財(cái)政部門正高度重視，并且在大力推進(jìn)“PPP”工作?！癙PP”項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中的有關(guān)立項(xiàng)、審批、土地使用、價(jià)格政策、市政設(shè)施配套等環(huán)節(jié)需要各相關(guān)部門形成協(xié)調(diào)工作機(jī)制。但很多部門和領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)“PPP”這一新事物認(rèn)識(shí)不高，概念不清，這樣勢(shì)必會(huì)對(duì)“PPP”項(xiàng)目的推進(jìn)產(chǎn)生重要影響。

三是地方政府缺乏精通“PPP”模式操作的人才，“PPP”模式需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的知識(shí)。就目前情況來(lái)看，項(xiàng)目如何包裝，如何推銷都存在問(wèn)題，建議中央政府牽頭就項(xiàng)目打包、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等形成一整套完整的操作流程，給地方更多可操作性的指導(dǎo)。

四、如何解決土地市場(chǎng)低迷形勢(shì)下政府存量債務(wù)的償債資金來(lái)源

目前，土地收入在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)還是各級(jí)地方政府城市建設(shè)資金的重要來(lái)源，在城市化進(jìn)程中，土地財(cái)政還發(fā)揮著巨大作用，但在土地市場(chǎng)的低迷情況下，必須考慮其他舉措來(lái)緩解地方政府債務(wù)的償還壓力。

大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加地方可償債財(cái)力。政府應(yīng)創(chuàng)造條件，積極招商安商，發(fā)展壯大第二產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，充實(shí)稅收收入，增加財(cái)政收入。

適度推廣“PPP”模式，已經(jīng)被確定為新的投資模式，政府應(yīng)認(rèn)真篩選出具有一定收益的公益性項(xiàng)目進(jìn)行包裝打造，吸引社會(huì)資本投入，以緩解當(dāng)前的融資壓力。

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益，按照市場(chǎng)化原則，項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流應(yīng)作為第一還款來(lái)源。對(duì)自身能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過(guò)項(xiàng)目收入償還；對(duì)自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過(guò)盤活資產(chǎn)、改善經(jīng)營(yíng)管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目收益，增強(qiáng)償債能力。

處置政府資產(chǎn)，可以將項(xiàng)目整體出售，政府退出利益鏈條；也可以通過(guò)增資擴(kuò)股的方式，吸引民間資本，通過(guò)聯(lián)合重組的方式做大做強(qiáng)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。新注入的現(xiàn)金流，既可以給企業(yè)增加活力，也能應(yīng)對(duì)還債壓力。

適度“借新還舊”。通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券，在限額范圍以適度置換，以歸還政府存量債務(wù)。

五、結(jié)束語(yǔ)

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，依據(jù)黨中央統(tǒng)一部署，相繼出臺(tái)了新《預(yù)算法》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》等法律和規(guī)范，賦予地方政府適度舉債權(quán)限，規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，為改革邁出了更加堅(jiān)實(shí)的步伐。我們要開(kāi)拓思路，管理存量債務(wù)，化解新債務(wù)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn),國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)

[2]地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法,財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)

[3]政府性債務(wù)管理的地方探索.[2014-12-25]