國外大氣污染治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

□康愛彬 李燕凌 張 濱

最近幾年，我國霧霾頻發(fā)，特別是京津冀所在的華北地區(qū)，更是霧霾的高發(fā)區(qū)，嚴(yán)重影響了人們的日常生產(chǎn)和生活。黨中央、國務(wù)院高度重視，各級(jí)地方政府也都采取了積極的應(yīng)對(duì)政策，逐漸減少霧霾的發(fā)生頻次?？v觀世界，很多發(fā)達(dá)的國家在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)都帶來了嚴(yán)重的大氣環(huán)境污染問題，通過制定嚴(yán)格的法律制度，采取有效的治理技術(shù)，經(jīng)過長時(shí)間的努力，最后都取得了治污的勝利。目前，全國大氣環(huán)境污染問題比較突出，我們應(yīng)該更好地借鑒發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際，針對(duì)性地采取有效的措施，切實(shí)提高治理效果。

一、美國:法律約束、區(qū)域協(xié)同治理

20世紀(jì)50年代，美國接連發(fā)生了多諾拉煙霧事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧等大氣污染事件，造成了大量的人員傷亡，也讓美國政府意識(shí)到環(huán)境空氣污染的嚴(yán)重程度。美國聯(lián)邦政府相繼制訂了《空氣污染控制法》、《清潔空氣法》、《機(jī)動(dòng)車空氣污染控制法》等法律，希望通過法律約束手段達(dá)到解決大氣環(huán)境污染的問題。但是相關(guān)法律實(shí)施以后，并沒有取得有效的效果，分析原因一是行政管理體制的矛盾，各個(gè)州都有獨(dú)立的立法權(quán)，在法律的制定和執(zhí)行上與政府有很大的分歧;二是經(jīng)濟(jì)利益，大氣污染治理需要龐大的財(cái)政作為支撐，地方政府為了本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并不能有效執(zhí)行相關(guān)法律，同時(shí)也缺乏有力的監(jiān)督，導(dǎo)致最終的效果并不理想。

為了解決問題，更好地梳理政府的責(zé)任，1970年，聯(lián)邦政府修訂了《清潔空氣法》，組建了美國環(huán)境保護(hù)署(EPA)，作為一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，在美國各地劃定了由相關(guān)的州政府組成聯(lián)合委員會(huì)管理的州際控制區(qū)和由本州單獨(dú)管理的州內(nèi)控制區(qū)。20世紀(jì)90年代，為了更好地順應(yīng)環(huán)境空氣污染的新變化，美國聯(lián)邦政府相繼修訂了《清潔空氣法》，并把PM2.5 納入到環(huán)境監(jiān)測(cè)中，針對(duì)臭氧污染不斷惡化，美國20 多個(gè)州和加拿大東部省份聯(lián)合成立了《臭氧傳輸協(xié)會(huì)》，監(jiān)督落實(shí)臭氧減排計(jì)劃的實(shí)施，取得了很好的效果。美國環(huán)保署根據(jù)地理和經(jīng)濟(jì)原因，把全美分成10 個(gè)環(huán)境治理區(qū)域，并充分賦予各個(gè)區(qū)域的環(huán)境立法、執(zhí)法權(quán)。20世紀(jì)50年代，加州環(huán)境空氣污染比較嚴(yán)重，加州政府意識(shí)到僅靠一個(gè)州的努力很難取得成效，便邀請(qǐng)周邊各州召開交流會(huì)，進(jìn)行協(xié)商，共同控制環(huán)境空氣污染。1976年，在州長和聯(lián)邦議會(huì)的同意下，加州成立了由奧蘭治縣、洛杉磯縣、里弗賽德縣、圣貝納迪諾縣等4 個(gè)縣區(qū)組成的南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)，管理區(qū)涵蓋了162 個(gè)城市，覆蓋面積近28，000km2。南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)擁有制定和協(xié)調(diào)空氣標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)污染源進(jìn)行監(jiān)控和行政執(zhí)法權(quán)。管理區(qū)能夠給企業(yè)發(fā)放排污證，并且可以直接對(duì)違法者進(jìn)行罰款，同時(shí)定期公布環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和空氣質(zhì)量報(bào)告。在管理區(qū)和聯(lián)邦政府以及其他協(xié)會(huì)共同努力下，打破了傳統(tǒng)政府協(xié)作方式，使得政府間的協(xié)作可以發(fā)揮最大效益。管理區(qū)還積極發(fā)動(dòng)群眾，廣泛征集群眾的意見，及時(shí)了解公眾的信息，并將這些信息體現(xiàn)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)上環(huán)保協(xié)會(huì)積極參加這些活動(dòng)，為以后環(huán)境政策的執(zhí)行提供了運(yùn)行保障。通過各方面的努力，加州的環(huán)境污染終于得到了有效的控制，也為以后的區(qū)域環(huán)境污染治理提供了參考。

二、英國:調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、綠色出行

英國是世界上最早進(jìn)行工業(yè)革命的國家、也是空氣污染最先侵襲的國家之一。工業(yè)革命快速發(fā)展，煤炭資源消耗量激增，大量的顆粒物和有害氣體沒有經(jīng)過處理就直接排到空氣中，倫敦城一年將近有90 天的時(shí)間沉浸在煙霧中，“霧都”的稱號(hào)也由此而來。1952年發(fā)生的舉世矚目的倫敦?zé)熿F事件導(dǎo)致約4，000 人因呼吸道疾病等原因死亡，10 萬人致病。煙霧事件是以煤煙為主的空氣污染，其直接原因是以煤為主的能源大量消耗。事件發(fā)生后，英國政府終于下定決心來治理空氣污染。

(一)制定相關(guān)法律法規(guī)。世界上首部環(huán)境空氣污染防治法律《清潔空氣法》于1956年在英國出臺(tái)。該法案要求關(guān)閉倫敦市內(nèi)所有的燃煤發(fā)電廠，同時(shí)在一些地方建立了無煙區(qū)，不允許使用任何產(chǎn)生煙霧的燃料。政府積極鼓勵(lì)重工業(yè)和發(fā)電廠進(jìn)行搬遷改造，開展大氣污染的綜合治理，嚴(yán)格監(jiān)督實(shí)施。同時(shí)大力實(shí)施冬季的集中供暖，取締了傳統(tǒng)的爐灶。經(jīng)過了近二十年的努力，到了20世紀(jì)80年代初，倫敦的霧霾天氣下降到每年10 天左右。1995年英國政府要求各個(gè)城市必須進(jìn)行環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)，對(duì)于那些不能達(dá)標(biāo)的區(qū)域，政府劃定了特殊的管理區(qū)，要求在限定的時(shí)間內(nèi)必須達(dá)標(biāo)，同時(shí)要求政府制定環(huán)境空氣質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，從頂層來控制空氣污染的發(fā)生。2007年英國政府在《環(huán)境空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》中對(duì)PM2.5 進(jìn)行了硬性約束，要求2020年前控制在0.025mg/m3。同時(shí)英國政府還相繼出臺(tái)了《能源法》、《公共衛(wèi)生法》等法案。這些法律法規(guī)的實(shí)施，以及相關(guān)配套政策的落實(shí)，為倫敦大氣污染治理提供了運(yùn)行保障。

(二)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。為了有效治理霧霾，英國政府大力推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，改造傳統(tǒng)的爐灶，冬季進(jìn)行統(tǒng)一的供暖。同時(shí)對(duì)煤炭進(jìn)行洗選，降低煤炭的硫含量。對(duì)一些污染嚴(yán)重的區(qū)域禁止使用產(chǎn)生有毒有害氣體的燃料。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)一些重污染工業(yè)進(jìn)行搬遷改造，推行清潔能源，從源頭上控制污染物的產(chǎn)生。

(三)機(jī)動(dòng)車污染防治。20世紀(jì)50年代，由于機(jī)動(dòng)車尾氣排放造成的洛杉磯煙霧事件，給全世界敲響了警鐘。但是1980年以后，汽車尾氣排放成為影響倫敦空氣質(zhì)量的首要污染源。隨著汽車保有量的持續(xù)增加，為了有效遏制汽車尾氣的污染，英國政府在1993年要求新車必須安裝尾氣凈化裝置，控制氮氧化物的排放。通過提高停車費(fèi)和高額的進(jìn)城費(fèi)用，減少進(jìn)城的私家車輛。政府通過建設(shè)自行車專用車道、推動(dòng)新能源汽車、改善公共交通環(huán)境等措施來滿足人們?nèi)粘３鲂械男枰?。同時(shí)通過減免停車費(fèi)用和汽車使用稅以及高額的返利，大力推動(dòng)清潔汽車的使用，有效控制了機(jī)動(dòng)車尾氣污染。

(四)綠化城市。城市綠化也是防治大氣污染的有效手段。倫敦市內(nèi)及周邊都淹沒在森林和綠草之中，數(shù)據(jù)顯示倫敦城市外面有蔓延幾千平方公里的綠化長廊，面積超過城市的3 倍以上，市內(nèi)的人均綠化面積高達(dá)24m2，形成了“人在綠中，城在林中”的格局。如今的倫敦，從以前的每年四分之一的霧霾天，下降到每年只有5 天左右，徹底摘掉了“霧都”的帽子。

三、日本:控制機(jī)動(dòng)車、加強(qiáng)綠化

日本在20世紀(jì)中葉，發(fā)生了四日市環(huán)境空氣污染公害事件，由于大量排放石油冶煉和工業(yè)燃油產(chǎn)生的污染物，哮喘病患者激增，十幾人因此死亡，東京城內(nèi)也是霧霾重重。為此，日本政府高度重視，采取了一系列措施，空氣質(zhì)量取得了顯著成效。

(一)出臺(tái)相關(guān)法律。面對(duì)日趨加重的大氣污染現(xiàn)狀，政府相繼出臺(tái)了《大氣污染防治法》和《煙塵控制法》等法律法規(guī)，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了約束，保證了污染治理措施的有效實(shí)施。

(二)強(qiáng)化污染治理。政府要求重污染企業(yè)必須配備脫硫和脫硝設(shè)備，小型企業(yè)必須安裝電除塵設(shè)備，同時(shí)嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)督管理，保證正常運(yùn)行。政府還要求日本汽車出廠時(shí)必須加裝尾氣凈化裝置，同時(shí)禁止柴油車和不符合要求的車輛進(jìn)市，出租車全部采用天然氣作為燃料，徹底從源頭解決大氣污染物的排放。

(三)加強(qiáng)綠化。為了充分發(fā)揮樹木和草地對(duì)大氣污染物的凈化左右，東京政府規(guī)定新建大樓必須配備足夠量的綠地面積，并且樓頂也要求進(jìn)行相應(yīng)的綠化。綠化不僅重視面積，還強(qiáng)化多種樹，提倡綠化體積，真正讓東京城市建在了森林中。

四、國外大氣污染治理對(duì)我國的啟示

美英日等發(fā)達(dá)國家經(jīng)過幾十年的大氣污染綜合治理，環(huán)境空氣質(zhì)量顯著改善，特別是美國的成功案例，因?yàn)樵趨^(qū)域、行政體制等方面有相似之處，對(duì)于我們更有參考的價(jià)值。綜合考慮美英日等國家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)從以下幾方面入手。

(一)完善法律法規(guī)。成功的治霾經(jīng)驗(yàn)告訴我們，完善的法律法規(guī)是成功的基礎(chǔ)，當(dāng)前我國只是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，但是《大氣污染防治法》還沒有進(jìn)行修訂，不能更好地指導(dǎo)治污工作。同時(shí)地方政府也應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)。

(二)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加大污染治理力度。我國現(xiàn)在能源結(jié)構(gòu)還是以煤炭為主導(dǎo)，應(yīng)逐漸推行清潔能源政策，減少化石能源的使用量。逐漸實(shí)施煤改氣工程，同時(shí)積極利用太陽能、生物質(zhì)能、地源熱泵等新能源技術(shù)，從源頭上控制污染物的產(chǎn)生。將調(diào)結(jié)構(gòu)、控污染有機(jī)結(jié)合起來，強(qiáng)力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，從源頭減少污染物排放。對(duì)效益差、污染重的產(chǎn)業(yè)，有序地予以淘汰。同時(shí)積極開發(fā)經(jīng)濟(jì)、有效的廢氣治理措施，嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)的污染治理設(shè)備的運(yùn)行。在推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、搬遷的同時(shí)，積極推進(jìn)環(huán)保設(shè)施的升級(jí)改造，完成重點(diǎn)行業(yè)的除塵、脫硫、脫硝任務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。

(三)機(jī)動(dòng)車污染防治。最近幾年各地機(jī)動(dòng)車的增長速度急升，要嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車的尾氣排放，加裝尾氣凈化裝置，積極推進(jìn)新能源和混合動(dòng)力汽車，淘汰落后的車輛，大力發(fā)展公共交通系統(tǒng)，倡導(dǎo)綠色出行，減少機(jī)動(dòng)車的使用。

(四)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。針對(duì)區(qū)域性的大氣污染防治，美國的加州模式值得借鑒，要建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度，從頂層設(shè)計(jì)，成立強(qiáng)有力的防控機(jī)構(gòu)。針對(duì)京津冀周邊大氣污染情況嚴(yán)峻的形勢(shì)，2013年10月，由中央主導(dǎo)，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東6 省區(qū)市以及環(huán)保部等中央有關(guān)部委，共同成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，旨在建立重污染應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，形成環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，完善相關(guān)污染信息共享等工作。但是這種協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)還是缺乏權(quán)威性，并且機(jī)構(gòu)掛在北京市環(huán)保局，顯然不能很好地協(xié)調(diào)和周邊省市關(guān)系。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還是處在會(huì)議主導(dǎo)型階段，2014年10月和2015年8月分別為亞太經(jīng)合組織會(huì)議和中國人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70 周年紀(jì)念活動(dòng)召開了專門會(huì)議，還沒有真正形成協(xié)作的長效機(jī)制。要以京津冀協(xié)同發(fā)展為契機(jī)，更好地發(fā)揮協(xié)作小組的作用，為其他區(qū)域空氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供借鑒。

成功的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，大氣污染綜合治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要以法律法規(guī)制度為保障，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為基礎(chǔ)、污染物控制技術(shù)為工具，機(jī)動(dòng)車污染控制為抓手，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控為手段，多部門密切配合，只有這樣才能從根本上解決大氣環(huán)境污染問題。

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