新公共管理批判及其價值根源

高小泉

（珠海城市職業(yè)技術學院，廣東 珠海 519000）

新公共管理批判及其價值根源

高小泉

（珠海城市職業(yè)技術學院，廣東 珠海 519000）

對新公共管理理論進行批判是目前西方公共管理研究領域的一個熱點。新公共管理主要在目前針對西方社會公共管理活動當中，存在的官僚主義橫行的問題而被提出，用市場化的手段替代政府職能是這一理念的核心內容。西方管理學界的相關學者主要針對新公共管理理論當中，對企業(yè)家精神的過度依賴和社會公平等問題加以批判，這種批判的價值根源是西方文藝復興以來所產生的人文主義精神和對公民權本身的尊重。

新公共管理；管理理論；思想批判

新公共管理理論是西方公共管理理論主要針對西方公共管理和國家行政領域存在的官僚主義問題而被學者們提出。在公共管理和公共經(jīng)濟理論當中，官僚機構由于其自身在行動目標和約束條件方面的特點，形成了讓整個社會難以忍受的眾多弊病。為了解決由于公共機構缺乏市場機制影響 的問題，新公共管理理念應運而生。但是在目前，對新公共管理理念的抨擊和否定之聲在歐洲管理學界仍舊不絕于耳，而新公共管理理念和反對者們所提出的意見之間的差異，事實上正根源于兩者在價值判斷方面的巨大差異。

一　新公共管理理念與對新公共管理理念的批判

為了對新公共管理理念批判的內容有一個更為深刻的認知，本文將首先對新公共管理理念的相關內容進行介紹，并在此基礎之上對相應理論批判的內容進行了研究。

（一）新公共管理理念的內容

新公共管理是相對于西方代議制民主制度建立之后所形成的，由專業(yè)文官對社會進行管理的公共管理制度。新公共管理理論認為，由于專業(yè)化的官僚隊伍內部不能夠運用市場價格機制進行資源配置，并且不以利潤最大化目標為運營目的，因此存在著低效率的問題，應當在公共產品的供給過程當中引入市場價格機制，對政府部門進行民營化，從而實現(xiàn)公共產品供應效率的提升。

首先，新公共管理思想旗幟鮮明的將現(xiàn)代文官政府作為自己的批判對象，認為現(xiàn)代代議制民主制度之下的文官政府具有低效率的特征。自西方經(jīng)濟學理論當中出現(xiàn)公共選擇理論的內容以來，政府在公共行政當中所具有的內在問題就日益被人們關注。著名經(jīng)濟學家、政治學家唐斯在其著作《官僚制的內幕》當中，就對官僚制為特征的文官政府所具有的內在問題以及其產生根源進行了剖析。文官政府由于能夠取得的外部支持相對恒定，因此新進入的人員能夠獲得的利益相對較少，這使得大量的優(yōu)秀人才并不傾向于進入行政部門，這直接導致了行政部門當中充斥著保守者，而行政部門內部的管理人員也逐漸將組織的運作行為和組織的運作目標分離開來。文官政府內部的人員希望能夠掌握更多的資源，從而擴大自身的影響力，因而這些文官就往往傾向于擴張自己的部門，這直接導致了行政部門普遍存在人浮于事的現(xiàn)象。

其次，新公共管理理論的提出者普遍認為，公共管理活動當中存在的問題的直接根源是公共管理部門沒有價格機制作為引導資源配置的工具和杠桿。利潤、成本和價格等變量在企業(yè)實際運營的過程當中，始終都具有支配地位，但是在公共部門的運營當中，這些變量并不會直接的發(fā)揮作用。公共部門的決策者往往傾向于通過擴大自身控制的資源，從而獲得自身利益的最大化。在部門擴張當中所帶來的公共部門的運營成本上升的問題，并不在公共管理部門的考慮范圍之內，而政府部門并不追求自身利潤，但公共產品的供給本身又難以完全的被價格等因素引導。公共產品的實際價格的提升，最終并不會帶來供應數(shù)量的大幅增加，公共產品當中的相當?shù)牟糠忠膊荒軌虮挥行У亩▋r。這些原因都造成了公共部門脫離市場價格機制，運營成本高昂等問題。在以市場和效率為導向的學者眼中，這種現(xiàn)象應當被扭轉和糾正。

最后，新公共管理理論事實上提出了一整套依靠市場機制提供公共產品，從而取代政府和文官隊伍的制度設計。對相應的部門的私營化是這一政策的核心內容，而將私人資本作為公共產品的提供方，則是這一制度設計的核心理念。新公共管理理論將公共產品作為和私人物品一樣的一種商品，提出用價格機制引導其配置，用成本收益機制決定廠商的內部經(jīng)營措施和管理模式。因此，在某種意義上來說新公共管理理念體現(xiàn)著新自由主義思潮的特征。

從上面分析可以看出，新公共管理理念從政府部門對價格機制和成本利潤機制缺乏敏感性的問題出發(fā)，提出現(xiàn)代文官政府在效率方面的缺失，并要求以市場機制和利潤機制引導公共資源的配置，并最終實現(xiàn)公共產品供給的有效化。

（二）對新公共管理理論的批判

在新公共管理理論被提出之后，批判之聲就在學術界廣泛出現(xiàn)。對新公共管理理念的批判，主要集中于對市場內部的自發(fā)性的懷疑，對私人和公共物品的邊界的爭議，以及對社會公平價值的強調等方面。

首先，對市場自發(fā)性問題的懷疑是對公共管理理論批判的主要方面。市場的自發(fā)性是市場當中的主體由于利潤最大化目標，而容易產生違反法律和公共道德的問題。西方社會由于經(jīng)歷市場經(jīng)濟時代的歷史相對較長，對市場當中存在的利用信息優(yōu)勢進行逆向選擇，做出敗德行為的問題認識比較深刻，因此存在大量學者反對將公共產品交由企業(yè)提供的現(xiàn)象。在現(xiàn)代電子信息技術廣泛傳播的背景之下，產品的相關信息不能夠為消費者所廣泛認知，這使得公共產品的提供者能夠用各種方式欺騙消費者，從而謀取暴利。因此，利潤最大化目標能夠以一種破壞力較大的方式，直接影響到社會整體的公共利益。而由于企業(yè)內部的信息保密制度的限制，公共機構事實上也難以對相應的企業(yè)施以有效的監(jiān)督。市場自發(fā)性的問題要求公共行政力量對市場當中的主體進行監(jiān)督和約束，而新公共管理理論當中，用企業(yè)取代政府的思路，將直接取消掉非市場因素在經(jīng)濟活動當中的制約機制。如果市場當中的監(jiān)督機制也被市場機制本身內涵化，監(jiān)督行為就會同樣被價格機制所取代。公共部門當中原本存在的尋租問題，最終也會被企業(yè)之間的交易行為所取代。

其次，對私人物品和公共物品的劃分也始終都是公共部門的私營化的重要影響因素。公共產品具有非排他性和非競爭性的內在特征，邊際成本近乎不存在的特質，使得均衡產量難以被推導出。而非排他性也就使得價格機制并不能夠有效發(fā)揮作用，不能限制產品的使用事實上也就不能夠為產品定價，公共產品的提供因此只能夠通過政府的力量，但是如何劃分好公共物品和私人物品，這在目前的學術界范圍內依舊具有較大的爭議，這使得公共部門的私營化遲遲難以被推動。伴隨著信息時代的來臨，眾多的公共信息和社會經(jīng)濟信息已經(jīng)成為一種企業(yè)經(jīng)營決策所必須的資源和生產要素，而企業(yè)本身又具有根據(jù)自身的信息優(yōu)勢采取欺詐行為和欺詐策略的內在動機。公共部門掌握的相關信息事實上正是一種公共資源，如果這些資源被盲目的轉化為可供出售的產品，市場秩序本身就會遭受到極大地挑戰(zhàn)。但是相應的信息資源事實上又是企業(yè)決策所需要的要素，因而企業(yè)愿意對相關資源賦予一定的價格。如何區(qū)分信息資源和與之相類似的公共資源的產品屬性，截止至目前仍然沒有明確的認識。

第三，新公共管理理論當中對社會公平的輕視，也是倍受社會公眾所詬病的一個問題。新公共管理論的核心是將公共服務產品按照市場化的方式定價，這種定價模式將直接影響社會當中的中低收入者消費公共產品的能力。對于一些維持最低生活標準所需要的社會福利性質的公共產品而言，市場定價機制的實施，無異于剝奪了他們當中的大多數(shù)人消費公共產品的能力。西方政治哲學和社會學理論當中所強調的社會公平的基本含義，主要集中在過程公平和機會公平等方面。新公共管理理念強調的價格機制和私營化，會使得很多社會下層人士的子女喪失獲得教育的機會，并最終使他們喪失改變自己命運的能力，機會均等的理念將無法被實施，最終社會階層將可能出現(xiàn)固化的風險，社會穩(wěn)定也將難以保證。事實上這種風險本身也是直接限制市場經(jīng)濟和市場機制本身運作的一個重要問題，如果這種教育機會的喪失轉變?yōu)橐环N貧窮在不同世代之間繼承的直接誘因，社會不同階層的轉化和流動就會變得越來越緩慢，甚至最終趨于停滯。在此背景之下，出于維護社會穩(wěn)定的目的，保證資源供給的公平性和公正性事實上就是唯一的選擇，而這兩種特性事實上又是市場機制所欠缺的。

綜上可見，市場機制本身存在的不公平、不穩(wěn)定和外部性等特征，是目前學者對新公共管理理論大為批判的一個重要內在原因和視角。市場機制本身的局限性是市場機制不能夠取代公共部門的直接根源。公共部門固然存在低效率和官僚化的問題，但是在主要的批評者看來，這些問題所造成的效率損失較之于市場調節(jié)公共產品最終帶來的社會不穩(wěn)定的風險而言，仍舊是可以接受的。

二　對新公共管理批判的價值根源

新公共管理理論的邏輯起點是目前公共管理活動當中由于存在著大量的官僚機構，因此存在著嚴重的效率低下和機構膨脹的問題，應當通過對公共服務部門的市場化，用企業(yè)的運營模式向社會推廣相應的公共產品。但是由于對市場機制本身的公平性等方面的缺陷的考慮，一些批判者提出了與市場化主張截然相反的觀點。明確這些批判者的邏輯起點，能夠幫助讀者更好的分析新公共管理理論當中存在的內在缺陷和公共管理領域內的思想動態(tài)。

（一）對人文主義精神的不懈追求

人文主義是引導西方社會由中古時代進入到近代和現(xiàn)代社會的重要社會思潮。強調人本身的價值和尊嚴是人文主義精神的重要內容。人文主義強調人的一切活動事實上都要以服務于人為目標，這在西方宗教改革運動和啟蒙運動當中，都具有相當重要的地位?？梢哉f人文主義精神的核心內容一直貫穿著西方近現(xiàn)代社會政治思想的發(fā)展歷程。人文主義精神當中對人的內在價值的重視，事實上正是眾多學者對新公共管理提出批判的一個重要邏輯起點。

人文主義要求人類的一切活動最終都要服務于人自身的利益。而現(xiàn)代新公共管理批判理論事實上著重強調了公共管理領域目前存在嚴重的非市場化問題，效率低下，資源浪費，官僚結構龐大。但是由于這種由政府主導的公共產品提供模式，事實上能夠給社會當中的大多數(shù)成員帶來一個底線的公平和保障，人本身的價值和尊嚴得到了尊重，為人本身的尊嚴和價值損害一定的經(jīng)濟效益在很多學者看來是值得的。人文主義所體現(xiàn)出來的以人本身的價值和尊嚴為人類社會發(fā)展的最終目標的核心思想，事實上正是這些反對者和批判者們的邏輯上的內在出發(fā)點。

（二）對人權和公民權的重視和強調

人權和公民權是現(xiàn)代西方政治哲學理論當中的兩個核心命題。人權和公民權的概念當中的核心內容正是人本身應當具有的平等權利。平等是西方政治哲學當中突出強調的觀念，人生活在社會當中，依靠著同其他人之間的一種契約關系，才能夠保證人之間具有一種相互結合的關系。人的相互結合是人的價值得以實現(xiàn)的重要條件，是社會當中的每個個人的權利都應當被保護，并通過法律等外在制度條件形成受到維護的公民權利的邏輯起點。

正是因為對每個個體的尊重，對人的平等權利的肯定，西方政治學者和社會學者反對以價格的變動配置，維持社會穩(wěn)定和人的最基本生活的社會公共產品資源。價格機制本身以人能夠付出的價格的大小來決定是否對社會當中的各個個體提供產品，但是人的平等地位事實上不能夠用金錢的多少來衡量和破壞。因此，公共產品的提供，事實上不能按照市場機制的運行規(guī)律用價格等因素作為資源配置的主要機制。對人權和公民權本身的尊重，事實上正是現(xiàn)代市場機制得以建立的基礎?，F(xiàn)代市場機制本身是通過資產階級革命才建立的，現(xiàn)代資產階級革命當中以個人的權利和平等的觀念對抗封建王權和特權，這使得資產階級得以掌握政權，并建立起現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系。但是如果市場經(jīng)濟本身的缺陷限制了市場經(jīng)濟體系本身的發(fā)展，則市場經(jīng)濟體系應當依賴公共管理活動，通過市場以外的力量糾正市場自身的失效。

事實上，人權和公民權本身正是市場機制運行的基本條件。只有法律上的平等，才能夠保證勞動力轉化成為商品，在市場上自由流動。但是如果市場機制的過度擴張直接影響到了公民權利本身，則市場制度就在蘊藏著毀滅自身的風險。西方眾多的學者就是通過這樣的分析范式來對新公共管理理論加以批判的。從市場經(jīng)濟體系本身的構建歷程和構建基礎出發(fā)，反對市場機制的濫用是這種思路的基本內容。

（三）對社群生活的回歸

新公共管理理論當中具有非常明顯的個人主義精神的特質。從個體出發(fā)，以個體的利益最大化為目標是新公共管理理論的突出特點。這種充斥著工具理性思想的認知方式，事實上在將公共生活和個人生活混為一談，用個人的功利主義行為取代集體活動當中的利他主義取向是新公共管理理論當中所包含的內在問題。

部分公共管理理論的研究者提出新公共管理理論，事實上是新自由主義思潮在公共管理理論領域內的一次嚴重的擴張。新自由主義是在經(jīng)濟學理論內，自上個世紀后期以來，新自由主義理論大規(guī)模傳播，對國家干預的反對是新自由主義理論的重要內在特征。延伸到公共管理理論的內部，新自由主義的思想就體現(xiàn)為對政府的公共活動的意義和價值的否定，削弱政府等公共機關的作用，使國家在公共管理活動當中逐步讓位于市場機制，從而為資本尋找到一個擴張的出口正是這一思想的內在特征。

三　結　語

新公共管理理論本身強調以市場機制取代政府和公共部門來提供公共產品。對這種理論的批判，主要圍繞著對市場的自發(fā)性的懷疑，對社會公平的擔憂和對私人及公共物品之間的劃分等幾個方面加以進行。而批評者們的意見事實上正是從公民權和人權的角度所提出的一種平等的理念，社群主義和人文主義精神已在一定程度上來說正是對新公共管理理論加以批判的理論依據(jù)。新公共管理理念當中所蘊藏著的新自由主義思想是其不能夠很好地解決個體利益和整個社會的公共利益之間的矛盾的重要原因。

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（責任編校：張京華）

F203.9

A

1673-2219（2015）01-0104-03

2014-10-14

高小泉（1970-），男，浙江嘉興人，碩士，珠海城市職業(yè)技術學院講師，研究方向為公共政策、公共管理、績效管理。