疾病應(yīng)急醫(yī)療救助法律責(zé)任問題研究

郭飛飛

(首都醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理與教育學(xué)院，北京 100069)

· 衛(wèi)生法制 ·

疾病應(yīng)急醫(yī)療救助法律責(zé)任問題研究

郭飛飛

(首都醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理與教育學(xué)院，北京 100069)

疾病應(yīng)急醫(yī)療救助制度是保障少數(shù)弱勢群體基本應(yīng)急醫(yī)療需求的制度設(shè)計，是實現(xiàn)社會公平正義和落實和諧社會的要求。建立和完善疾病應(yīng)急救助制度必須明確各主體的法律責(zé)任，避免或減少現(xiàn)實中拒絕救治、拋棄急救患者的悲劇發(fā)生。在疾病應(yīng)急醫(yī)療救助中，政府應(yīng)承擔(dān)主要保障責(zé)任，醫(yī)療機構(gòu)承擔(dān)醫(yī)療服務(wù)提供責(zé)任，其他相關(guān)部門和個人承擔(dān)相應(yīng)的配合協(xié)調(diào)責(zé)任。

疾病應(yīng)急；醫(yī)療救助；法律責(zé)任；政府責(zé)任

疾病應(yīng)急醫(yī)療救助屬于基本醫(yī)療保障系統(tǒng)，是保障少數(shù)特定困難群體基本醫(yī)療服務(wù)需求的制度安排，在整個醫(yī)療保障體系中起到“兜底”作用，是醫(yī)療保障的底線制度設(shè)計。2013年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于建立疾病應(yīng)急救助制度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕15號）明確提出要建立國家疾病應(yīng)急救助制度，并將疾病應(yīng)急救助對象確定為在中國境內(nèi)發(fā)生急重危傷病、需要急救但身份不明確或無力支付相應(yīng)費用的患者。研究疾病應(yīng)急醫(yī)療救助法律責(zé)任，明確政府、衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)以及其他相關(guān)部門的責(zé)任，對制定和完善我國疾病應(yīng)急醫(yī)療救助立法具有積極的作用。1 政府在疾病應(yīng)急醫(yī)療救助中的保障責(zé)任

醫(yī)療有別于一般的消費行為，是人類維持生命健康的基本需求，作為公共利益代表的國家有義務(wù)在病人無法負(fù)擔(dān)醫(yī)療費用時為其提供救助。同樣，在疾病應(yīng)急醫(yī)療救助中，政府承擔(dān)著主要責(zé)任。應(yīng)急醫(yī)療救助從屬于醫(yī)療保障，本質(zhì)上屬于社會保障范疇[1]?！吨腥A人民共和國憲法》第45條明確規(guī)定了政府在社會保障中的義務(wù)。在應(yīng)急醫(yī)療中，由于情況緊急，急重危傷病、需要急救但身份不明確的患者以及雖然身份明確但無力承擔(dān)相應(yīng)醫(yī)療費用的患者，需要得到國家的救助。國家作為公共利益的代表機構(gòu)，在實現(xiàn)其政治職能、經(jīng)濟社會職能中，

[10] 衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于加強醫(yī)療質(zhì)量控制中心建設(shè)推進(jìn)同級醫(yī)療機構(gòu)檢查結(jié)果互認(rèn)工作的通知[J].中華人民共和國衛(wèi)生部公報,2010,(8):51-52.

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[13] 侯勝田.改善醫(yī)患關(guān)系的重要途徑——患者滿意度測評[J].醫(yī)院院長論壇,2011,(4):37-41.

[14] 侯勝田,張永康.患者滿意度測評在中國醫(yī)院管理中的應(yīng)用與問題[J].中國醫(yī)院管理,2012,(5):35-36.必須保障弱勢群體的基本權(quán)利。在人民的基本權(quán)利中，生命權(quán)、健康權(quán)是最基本的權(quán)利，應(yīng)急醫(yī)療救助制度就是為了維護(hù)特定少數(shù)患者生命、健康權(quán)，確保他們沒有支付能力，或身份不能確定時在急救過程中仍然能夠得到救治。政府的這種救助保障責(zé)任主要包括疾病應(yīng)急醫(yī)療渠道救助（規(guī)劃、制度設(shè)計等）、應(yīng)急醫(yī)療費用救助、應(yīng)急醫(yī)療救助制度監(jiān)督等。

（本文編輯：閆云麗）

我國的疾病應(yīng)急救助制度正處于創(chuàng)立階段。2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立疾病應(yīng)急救助制度的指導(dǎo)意見》就如何建立地方疾病應(yīng)急救助制度進(jìn)行了指導(dǎo)，明確了建立疾病應(yīng)急救助制度的意義、疾病應(yīng)急救助的對象和范圍，提出分級設(shè)立疾病應(yīng)急救助基金的措施，對疾病應(yīng)急救助基金管理進(jìn)行了部署，明確了行政部門、醫(yī)療機構(gòu)、基金管理等機構(gòu)的職責(zé)，要求各地區(qū)、各有關(guān)部門要做好疾病應(yīng)急救助制度的實施工作。目前我國疾病應(yīng)急救助制度還存在的一些問題，其中政府的保障責(zé)任落實不到位也是主要問題之一，疾病應(yīng)急醫(yī)療救助基金不充足（財政投入不夠、與社會捐助銜接不暢等原因），醫(yī)療機構(gòu)急救費用追繳困難，這需要政府進(jìn)一步落實其保障責(zé)任，完善疾病應(yīng)急醫(yī)療救助制度，推進(jìn)醫(yī)療保險制度，加大政府在疾病應(yīng)急醫(yī)療救助中的財政投入[2]。

英國、美國和德國等發(fā)達(dá)國家較早就建立了疾病應(yīng)急救助制度，并且在疾病應(yīng)急醫(yī)療救助中承擔(dān)保障責(zé)任。英國通過《濟貧法》、《國民健康保險法》和《國家衛(wèi)生服務(wù)法》等法律對醫(yī)療救助進(jìn)行了規(guī)定。英國1964年頒布的《國家衛(wèi)生服務(wù)法》，規(guī)定英國實行國民衛(wèi)生保健制度（National Health Service,英文縮寫為NHS），規(guī)定對所有公民提供免費醫(yī)療[3]。英國政府提供絕大部分的醫(yī)療費用，但還有一少部分費用如接受NHS治療的路費、牙醫(yī)費、視力檢查費、配鏡及修理費、處方費等需要個人支付。為了保障弱勢群體的醫(yī)療權(quán)利，國民衛(wèi)生保健制度也規(guī)定了低收入者資助的規(guī)定，“NHS低收入方案”根據(jù)患者的收入情況和應(yīng)支付的自費費用情況，為低收入者提供國民衛(wèi)生保健自費費用資助，有費用全免和部分免除兩種形式。如果低收入患者家庭有成員享受收入救助、養(yǎng)老金補助或待業(yè)收入津貼則可以全部免除相關(guān)自費費用，其他情況則部分免除[4]。美國在《綜合預(yù)算調(diào)節(jié)法案》（Comprehensive Omnibus Budget Reconciliation Act），其中專門規(guī)定《醫(yī)療急救和分娩法案》（Emergency Medical Treatment and Active labor Act），就醫(yī)療急救救助作了規(guī)定?！夺t(yī)療急救和分娩法案》規(guī)定接受聯(lián)邦資金支持的醫(yī)院對要求急救醫(yī)療服務(wù)的個人必須實施緊急診療救治，醫(yī)院必須為所有進(jìn)入急診室的病人提供合理的醫(yī)療檢查，不論他們是否具有支付能力。在病人轉(zhuǎn)診和出院之前，醫(yī)院必須穩(wěn)定病人的病情,否則醫(yī)療機構(gòu)將受到監(jiān)管部門的處罰和病人的起訴[5]。美國的急救救助資金來源于醫(yī)療保險，對于老人和孕婦、兒童等特定人群通過醫(yī)療照顧制度（Medicare）和醫(yī)療救助制度（Medicaid）提供的醫(yī)療保險來進(jìn)行支付。具體來說，醫(yī)療照顧制度對65歲以上的老人、殘疾人、需要腎透析的末期腎病病人提供醫(yī)療保險。醫(yī)療救助制度主要對收入低于聯(lián)邦最低收入線的幾類貧困人口提供醫(yī)療保險，包括孕婦、老人以及符合聯(lián)邦附加保障收入的殘疾兒童和成年人。 醫(yī)療照顧制度由美國聯(lián)邦政府提供資金支持，醫(yī)療救助制度則由聯(lián)邦和州政府共同提供資金，其中聯(lián)邦提供的資金份額一般為州政府出資的50%～70%[6]。德國在20世紀(jì)后期建立起較為完善的急救法律體系，聯(lián)邦和16個州均制訂了急救醫(yī)療服務(wù)法。德國聯(lián)邦層面的急救法律有《德國聯(lián)邦共和國基本法》、《健康保險法》、《共同急救業(yè)務(wù)規(guī)則》等。德國主要通過發(fā)展社會保險來保障政府應(yīng)急救助責(zé)任的落實[7]。德國的社會保險法律要求除收入在一定水平之上的市民可以自由選擇不加入醫(yī)療社會保險外，其他所有的就業(yè)者必須參加醫(yī)療社會保險，父母加入醫(yī)療社會保險后，子女隨父母享受相應(yīng)的醫(yī)療保險。對經(jīng)濟困難的弱勢群體政府可以通過減免其保險費資助其加入醫(yī)療社會保險(如失業(yè)者的醫(yī)療保險費由勞動局支付,養(yǎng)老金領(lǐng)取者的醫(yī)療保險費由養(yǎng)老保險機構(gòu)承擔(dān))，但入保后弱勢群體享受同等的醫(yī)療保險待遇。德國的社會的醫(yī)療社會保險覆蓋面廣（達(dá)到90%以上，另外的9%左右的國民則選擇私人醫(yī)療保險）、保障范圍寬，患者的急救費用基本通過社會醫(yī)療保險來支付[8]。

2 醫(yī)療機構(gòu)在疾病應(yīng)急救助中的醫(yī)療服務(wù)責(zé)任

經(jīng)濟學(xué)理論將不完全具有非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的一些基本特征，在消費上具有低彈性和消費的必需性特點,使準(zhǔn)公共產(chǎn)品成為強制性消費品[9]。為了維護(hù)廣大民眾的利益，實現(xiàn)社會公平正義，政府對準(zhǔn)公共性服務(wù)提供者給予了較大的約束，其中就包括了準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供的強制締約義務(wù)[10]。按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論，醫(yī)療服務(wù)（這里的醫(yī)療是狹義的醫(yī)療，是指醫(yī)院提供的醫(yī)療服務(wù)）就屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品（當(dāng)然公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品會發(fā)生轉(zhuǎn)化）。醫(yī)療服務(wù)的消費目標(biāo)是為了維護(hù)人體生命健康或提高生活質(zhì)量，屬于必需消費品，因此也受強制性締約要求。

醫(yī)療機構(gòu)在疾病應(yīng)急救助中的醫(yī)療服務(wù)責(zé)任也是這種強制性締約義務(wù)的要求，但不同于一般醫(yī)療，在疾病應(yīng)急救助中的醫(yī)療服務(wù)責(zé)任更為嚴(yán)格，要求醫(yī)療服務(wù)提供者必須提供救助，不論患者是否具有支付能力。我國對于醫(yī)療機構(gòu)在疾病應(yīng)急救助中的醫(yī)療服務(wù)責(zé)任在《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《中華人民共和國醫(yī)療機構(gòu)管理條例》、《中華人民共和國醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細(xì)則》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立疾病應(yīng)急救助制度的指導(dǎo)意見》中均作出了規(guī)定?！夺t(yī)療機構(gòu)管理條例》第31條規(guī)定“醫(yī)療機構(gòu)對危重病人應(yīng)當(dāng)立即搶救。對限于設(shè)備或者技術(shù)條件不能診治的病人，應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)診”；《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第24條規(guī)定“對急危患者，醫(yī)師應(yīng)當(dāng)采取緊急措施進(jìn)行診治；不得拒絕急救處置”；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立疾病應(yīng)急救助制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“各級各類醫(yī)療機構(gòu)及其工作人員必須及時、有效地對急重危傷患者施救，不得以任何理由拒絕、推諉或拖延救治?！泵绹凇夺t(yī)療急救和分娩法案》中也賦予了參加醫(yī)療保險（Medicare）的醫(yī)療機構(gòu)（幾乎涵蓋了美國醫(yī)院總數(shù)的98%）醫(yī)療服務(wù)法律責(zé)任，具體包括：①醫(yī)院必須對前來就診的每個病人執(zhí)行醫(yī)療篩選檢查（MSE），來確定患者是否處于緊急醫(yī)療狀況（EMC）；②如果患者存在緊急醫(yī)療狀況，醫(yī)院工作人員必須或者盡他們的能力穩(wěn)定病人的病情，無治療能力的醫(yī)院可以將病人轉(zhuǎn)移到另一家有適當(dāng)救治能力的醫(yī)院；③有特定的救治能力或設(shè)施的醫(yī)院如果他們有能力治療病人被要求接受轉(zhuǎn)診移送來的患者。

醫(yī)療機構(gòu)如果違反了應(yīng)急醫(yī)療救助中的醫(yī)療服務(wù)義務(wù)，是要承擔(dān)法律責(zé)任的。我國的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，違反應(yīng)急救助法律規(guī)定的醫(yī)療機構(gòu)要成承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。美國的《醫(yī)療急救和分娩法案》中也對醫(yī)療機構(gòu)違法急救義務(wù)的法律責(zé)任作了規(guī)定，行政責(zé)任有對違法行為的處罰（包括罰款和不允許參加醫(yī)療保險計劃），民事責(zé)任規(guī)定醫(yī)療機構(gòu)對病人造成的任何傷害均可以被起訴，病人的訴求得到法院的支持后一般能得到民事懲罰性賠償[11]。

當(dāng)然，醫(yī)療機構(gòu)在疾病應(yīng)急救助中的醫(yī)療服務(wù)義務(wù)要得到很好的履行，還必須有相應(yīng)的制度予以保障，特別是救助資金的保障[12]。德國等實行社會醫(yī)療保險的國家，由于社會保險和私人保險近乎全面的覆蓋，急救資金基本由醫(yī)療保險來支付，所以醫(yī)療機構(gòu)的急救服務(wù)責(zé)任實施良好。美國由于實行市場化為主、政府為輔的醫(yī)療保障制度，也存在急救資金緊張，醫(yī)療機構(gòu)急救費用追繳的問題[13]。美國法律規(guī)定醫(yī)療機構(gòu)可以在訴訟時效內(nèi)起訴急救受益者本人，如果急救受益者為貧困人口，無力支付急救費用，醫(yī)療機構(gòu)可以就欠費起訴政府福利部門。就我國而言，醫(yī)療體制改革以后，醫(yī)療機構(gòu)的國家財政支持力度減弱，在應(yīng)急救助中由于急救欠費增多，追討急救欠費困難，影響醫(yī)療機構(gòu)的正常運行[14]；急救中相關(guān)制度、部門等銜接不暢，這需要繼續(xù)完善我國的疾病應(yīng)急救助制度，確保醫(yī)療機構(gòu)在疾病應(yīng)急醫(yī)療救助中的經(jīng)費支持，解決醫(yī)療機構(gòu)的后顧之憂。

3 其他相關(guān)機構(gòu)和人員的配合協(xié)調(diào)責(zé)任

完善的疾病應(yīng)急救助制度不僅要求政府確實履行應(yīng)急醫(yī)療救助的保障責(zé)任，醫(yī)療機構(gòu)積極提供應(yīng)急救助醫(yī)療服務(wù)，而且還需要其他相關(guān)機構(gòu)和人員的配合協(xié)調(diào)，構(gòu)建完善的應(yīng)急救助組織機構(gòu)和順暢的應(yīng)急醫(yī)療救助協(xié)調(diào)制度[15]。

疾病應(yīng)急救助涉及到的相關(guān)機構(gòu)有衛(wèi)生部門、財政部門、交通部門、民政部門、公安部門和社保管理部門等。衛(wèi)生部門要監(jiān)督醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務(wù)工作人員應(yīng)急醫(yī)療救助服務(wù)義務(wù)的落實，提供緊急救治的培訓(xùn)、規(guī)范和要求等；財政部門要每年根據(jù)疾病應(yīng)急醫(yī)療救助工作的實際需要，結(jié)合國家財政的實際，按照預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，安排應(yīng)急醫(yī)療救助資金，保障政府在應(yīng)急救助中的財政支出等；交通部門要確保應(yīng)急救助交通渠道的優(yōu)先安排和交通順暢，對不避讓急救車輛、占用緊急通道等違反交通法規(guī)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰等；公安部門要落好核查急救患者的身份，查處應(yīng)急救助資金詐騙、套取等犯罪行為等職責(zé)；民政部門要配合核實患者經(jīng)濟情況，做好患者是否有負(fù)擔(dān)醫(yī)療服務(wù)費用能力的鑒定，對符合醫(yī)療救助的患者、民政部門和財政部門主動提供醫(yī)療救助基金幫助，對于經(jīng)濟困難的患者提供救助等；社保管理部門要保障參?；颊甙匆?guī)定享受基本醫(yī)療保險待遇，并順暢提供醫(yī)療救助基金等。疾病應(yīng)急救助涉及到的相關(guān)個人有醫(yī)療機構(gòu)的接診醫(yī)生、接受急救的患者等。醫(yī)療機構(gòu)的接診醫(yī)生和醫(yī)療機構(gòu)一樣，負(fù)有在相應(yīng)醫(yī)療能力范圍內(nèi)的強制診療義務(wù)，否則要受到行政處罰。接受急救的患者如果有經(jīng)濟支付能力的，應(yīng)積極繳納急救費用；如果經(jīng)濟困難沒有支付急救費用能力的，應(yīng)配合民政部門、公安部門的調(diào)查和要求，通過城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金、疾病應(yīng)急救助基金等來支付急救費用。接受疾病的患者如果隱瞞自己的真實經(jīng)濟情況，有能力支付急救費用而不支付的，在法律上就醫(yī)療機構(gòu)的急救費用承擔(dān)民事責(zé)任,構(gòu)成刑事責(zé)任的，甚至追究可以被追究刑事責(zé)任。

我國疾病應(yīng)急救助制度中也提出要建立多方聯(lián)動的工作機制，就相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行了明確，提出要加強合作，多方聯(lián)動的工作機制，但由于我國的疾病應(yīng)急救助制度的建設(shè)正處于起步階段，相關(guān)的制度還需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。美國在急救協(xié)調(diào)制度方面的建設(shè)已經(jīng)比較完善，有《國家公路安全法》、《急救醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)法》、《緊急醫(yī)療服務(wù)支持法》等就各部門的職責(zé)和協(xié)調(diào)問題進(jìn)行了規(guī)定。其中2005年的《緊急醫(yī)療服務(wù)支持法》就是專門針對急救工作中遇到的各部門相互協(xié)調(diào)的問題立法的，在這部法案中，美國建立了由交通部、國土安全部、健康與人類服務(wù)不等相關(guān)部門組成的“急救協(xié)調(diào)委員會”，來協(xié)調(diào)急救相關(guān)部門。為此，在完善我國疾病應(yīng)急救助協(xié)調(diào)制度中，我們可以借鑒美國等其他國家的一些先進(jìn)經(jīng)驗來完善自己。

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（本文編輯：鄒 鈺）

Research on legal responsibility of emergency medical aid

GUO Fei-fei
(Chinese Capital Medical University, Beijing 100069, China)

The emergency medical aid system is a system designed to protect the basic emergency medical needs of minority vunerablegroups, and it is the requirement to realize social justice and implement a harmonious society. To establish and improve the emergency medical aid system, it must be clear the legal responsibility of the main body, to avoid or reduce tragedy happened of refusal treatment and abandoning the emergency patients in the reality. In the disease emergency medical aid, the government should take the main responsibility, medical institutions should assume the responsibility of medical services, other relevant departments and individuals are required to assume the corresponding coordination responsibilities.

disease emergency, medical aid, legal responsibility,governmental responsibility

R197.1

：A

：1003-2800（2015）11-0698-04

2015-08-14

首都醫(yī)科大學(xué)校社科基金資助項目“應(yīng)急醫(yī)療救助法律責(zé)任問題研究”（2015SK03）

郭飛飛（1983-），女，陜西榆林人，博士，講師，主要從事衛(wèi)生法、經(jīng)濟法方面的研究。