廉政賬戶的是與非

沈寅飛

干完活，在浙江省稅務系統(tǒng)已經(jīng)工作五年的趙明（化名）檢查完轄區(qū)內(nèi)幾家企業(yè)后就打算回家了，但就在整理企業(yè)上交的一打材料時，里面滑落出一個裝有2000元現(xiàn)金的信封。趙明心里明白，這是企業(yè)給他的一點“意思”?！耙胪嘶厝サ脑捯呀?jīng)分不清是哪家給的，去單位上交又怕引起非議。”本性正直的趙明既有些忐忑又有些不知所措。直到晚上睡覺的時候，趙明想到了廉政賬戶。趁著第二天中午休息的時間他將這筆錢存入了當?shù)丶o委設立的“581”廉政賬戶?！安唤恍睦锊惶?，交完一身輕松。雖然也曾有那么一點幻想，但這錢畢竟不是自己的合法收入?！壁w明告訴記者。

“581”取諧音“我不要”，“35581”取諧音“送我我不要”，“5910”表示“我要清廉”……這些根據(jù)諧音設置的廉政賬戶是地方紀委為了幫助一些被動收禮的黨員干部合理處置那些無法退回和不便退回的禮金而設立的。當遇到類似趙明的情況時，黨員干部可到紀檢監(jiān)察機關指定的銀行將賄金存入到廉政賬戶，繳款后由銀行提供專用賬戶的“繳款回執(zhí)”。凡持有該賬戶“繳款回執(zhí)”的，可視作主動拒禮拒賄，紀檢監(jiān)察機關將不再追究收受人的相關責任。

1月23日，廣東省紀委曬出了去年該省各級廉政賬戶收繳“紅包”禮金6500多萬元，這個數(shù)字相當于2013年廣東省市兩級廉政賬戶收到上交款的兩倍多?！敖陙?，各地通過設立廉政賬戶取得了不小成果，也有很多人對這項制度提出了反對的意見，從現(xiàn)實角度出發(fā)，廉政賬戶為那些賄賂資金提供了一個歸宿。”西南政法大學刑法學教授張武舉接受《方圓》記者采訪時說。

廉政賬戶也收證券、外幣

“廉政賬戶是20世紀90年代后期反腐敗高壓態(tài)勢下產(chǎn)生的一項特殊的制度。它為黨員干部上交無法退回或不便退回的禮金建立了一個‘綠色通道?！北本┖娇蘸教齑髮W廉潔研究與教育中心主任任建明說。

早在1999年，江西省部分地市及其所屬縣區(qū)已經(jīng)開始在銀行建立拒禮拒賄資金賬戶。當年，僅南昌市在設立拒禮拒賄資金賬戶4個月后就有23筆5.5萬余元入賬。2000年春節(jié)，浙江省寧波市正式提出設立“581”廉政賬戶，并擴大了受理范圍，可直接接受各種外幣、儲蓄卡、信用證和有價證券。此舉一出，僅2001年的前5個月，“581”廉政賬戶收入就猛增至422萬元，成為了一次成功的嘗試。隨后，全國多個省市開始紛紛仿效。

“如果某個領導干部礙于情面收到了一個小禮物，但事后發(fā)現(xiàn)禮品中裝有比較貴重的物品，當他將這些禮品上交后卻還被視為違紀或者違法而進行懲處，就會有失黨紀國法的公平公正?！睆埼渑e說，“廉政賬戶解決了由于社會不良風氣而導致的被動受賄問題，因此受到很多地方的推崇。”

在政策法規(guī)上，廉政賬戶制度淵源已久。1993年國務院《關于在對外公務活動中贈送和接受禮品的規(guī)定》和1995年經(jīng)黨中央、國務院批準的《關于對黨和國家工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實行登記制度的規(guī)定》中均明文規(guī)定“應在收受禮品的一個月內(nèi)如實登記、上繳”。另外，最高人民法院、最高人民檢察院于2007年7月8日聯(lián)合發(fā)布的《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》明確，“國家工作人員收受請托人財物后及時退還或者上交的，不是受賄”為上繳行為的司法認定提供了依據(jù)。

廉政賬戶多由各級紀委設立

據(jù)記者不完全統(tǒng)計，目前全國31個省區(qū)市中，共有12個省級紀委設立或者曾經(jīng)設立過廉政賬戶。如湖南省在2013年12月30日以省紀委監(jiān)察廳名義下發(fā)文件，要求各市州紀委、監(jiān)察局和省直部門落實《關于設立廉政賬戶促進黨和國家工作人員廉潔自律的通知》，賬戶的戶名為：“湖南省廉政賬戶”，賬號為：5910。2012年1月，廣東省紀委監(jiān)察廳發(fā)出《關于設立廣東省廉政賬戶的公告》，設立賬號為“35581”的廉政賬戶。

而市縣一級紀委單獨設立廉政賬戶的則更多，僅僅在2014年12月，就有北京市昌平區(qū)、房山區(qū)，新疆呼圖壁縣，寧夏回族自治區(qū)的靈武縣等多地紛紛設立自己的廉政賬戶。

“廉政賬戶之所以得到推崇是因為它給了領導干部一個‘出口，讓那些被動收禮或者間接收禮的領導干部通過廉政賬戶進行政治表態(tài)，給他們提供一個懺悔和改正的機會。這一制度既可以把腐敗的賄金提早納入到國庫中來，又減少了反腐敗工作中的資源浪費?！北本┐髮W廉政建設研究中心副主任、北京市預防腐敗局特約專家莊德水說。

通過查閱各地下發(fā)的關于廉政賬戶的通知可以發(fā)現(xiàn)，廉政賬戶一般由當?shù)丶o委監(jiān)察局和銀行共同參與、管理，并對存款人姓名、存款數(shù)額等予以保密。賬戶只存入，不支取，所存款項統(tǒng)一由紀委監(jiān)察局定期上交國庫。存入范圍包括現(xiàn)金或有價證券、支付憑證、禮品等。被動收禮的領導干部通常只要在一個月內(nèi)繳存并獲取受理銀行提供的客戶回單聯(lián)作為個人繳款憑證，即可視為拒收禮金的證據(jù)。而且，在已經(jīng)公開的每個通知中幾乎都明確指出，“任何單位和個人未經(jīng)批準，不得查詢廉政賬戶。確需查詢的，必須征得紀檢監(jiān)察機關同意。紀檢監(jiān)察機關、財政部門及銀行相關工作人員要嚴格遵守保密規(guī)定?！?/p>

這些關于廉政賬戶的通知中，最引人關注的則是廉政賬戶繳存人所填報的信息等內(nèi)容。關于填報人的個人信息，各地就不盡相同。一些地方要求繳存人必須使用真實姓名。如湖南要求個人在辦理廉政賬戶交款時，需用實名或者“本人姓氏加身份證號6位尾數(shù)”的方式存入。但大多數(shù)地方則是鼓勵實名，可以匿名。如江西省的關于廉政賬戶的通知中指出，繳款時不需說明款項來源和繳款理由，可用實名，也可不記名，鼓勵用實名繳入;湖北宣恩縣廉政賬戶規(guī)定，繳款人在辦理廉政賬戶繳款時，可不提供本人身份證件，不說明款項來源和繳款理由，只需說明存入“宣恩廉政賬戶”即可，可用實名存入，也可不記名，鼓勵實名存入。一些地方甚至還提供了更為簡單的辦法，如廣東省廉政賬戶提供的其中一種繳存方式為，只需通過銀行自動柜員機直接選擇“無介質(zhì)交易”即可完成。

打消把廉政賬戶當“掩體”的僥幸心理

“廉政賬戶是對被動收禮的老實人的一種保護，同時也間接地把部分禮金定義為一種不屬于賄賂的紅包，這樣一來，少數(shù)不老實的人就會通過制造存入少量賄金的廉潔假象掩蓋其真實的數(shù)額巨大的受賄行為?！比谓髡f。

有鑒于此，就在廉政賬戶制度被一次又一次地復制的同時，一些地方在試用之后又撤銷了廉政賬戶。

2013年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)紀委監(jiān)察廳印發(fā)了《自治區(qū)紀委監(jiān)察廳關于撤銷廉政賬戶，建立實名制上繳違規(guī)收受資金專戶的通知》，要求全區(qū)各級紀檢監(jiān)察機關和有關部門、單位從12月1日起全部撤銷廉政賬戶，并將廉政賬戶存款全額移交同級財政部門;要求全區(qū)各級紀檢監(jiān)察機關從2013年12月2日起建立實名制上繳違規(guī)收受資金專戶，其他部門或單位不再單獨設立實名制上繳違規(guī)收受資金專戶。據(jù)時任自治區(qū)紀委常委溫樹忠介紹，撤銷不記名廉政賬戶，打消少數(shù)人把廉政賬戶作為“掩體”實施違紀違法行為的僥幸心理，有利于迅速準確地查明干部是否存在違紀違法行為。

甘肅省廉政賬戶則經(jīng)歷了兩次設立和兩次撤銷。2005年11月，甘肅省撤銷了2004年 7月二次設立的“廉政賬戶”，并指出各級領導干部對拒收不了的現(xiàn)金、有價證券、支付憑證和貴重物品等要按照有關規(guī)定，直接上繳紀檢監(jiān)察機關。在此之前，甘肅省在2001年6月至2003年8月之間曾設立過廉政賬戶。據(jù)了解，在第一次設立廉政賬戶期間，兩年多的時間廉政賬戶僅收到40多萬元的“賄款”。而甘肅省紀委第二次撤銷廉政賬戶的官方解釋是，“隨著反腐倡廉各項法規(guī)的日臻完善，根據(jù)工作形勢的發(fā)展，省紀委決定撤銷在全省工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行各個儲蓄網(wǎng)點設立的‘581廉政賬戶?！?/p>

除此之外，還有福建、黑龍江等省和沈陽市、周口市等地分別在廉政賬戶建立后不久就紛紛選擇了退出。

“繳納的廉政資金和貪官收到的資金相差甚遠，起不到震懾和預防腐敗的作用，這樣的廉政賬戶實際上是名存實亡，只能起到象征性的作用。”莊德水分析了一些地方撤銷廉政賬戶的原因，“廉政賬戶僅僅解決了受賄中錢的問題，它沒有從根本上解決腐敗的負面影響，也不能防止腐敗行為的發(fā)生。而更為嚴重的是它可能引發(fā)不利后果：廉政賬戶收入僅有幾萬、幾十萬，卻忽略了給國家造成幾百上千萬損失的腐敗行為?！?/p>

“反腐敗不能抓小放大，當前，如果把廉政賬戶作為反腐敗的主要舉措，則會導致腐敗的冰山未動而僅僅在冰山一角上大做文章的不良現(xiàn)象。紀委應該把重心轉(zhuǎn)移到查處數(shù)額巨大危害嚴重的腐敗行為上來。”任建明說。

廉政賬戶漏洞引發(fā)爭議

正當社會各界對廉政賬戶議論紛紛的時候，一起利用廉政賬戶作掩護的案例將它推到了風口浪尖之上。2014年11月18日，安徽省人民檢察院發(fā)布消息稱，安徽省六安市政府原副秘書長魏力生因涉嫌受賄犯罪，被六安市金寨縣人民檢察院提起公訴。而此案之所以受到廣泛關注在于魏力生收受他人賄賂300余萬元，黃金1300克后，將其中一小部分上交至廉政賬戶，利用廉政賬戶制造了一個清廉官員的假象 。

“這充分說明了在堅持對腐敗要零容忍的前提下，像廉政賬戶這樣進行有條件的‘赦免可能會弊大于利，個別官員所繳存的金額并不能嚴格對應某次腐敗收取的賄賂，這將是廉政賬戶一個很大的漏洞?！比谓髡f，“當前，中央提出反腐敗要把治標進行到底。所謂把治標進行到底，直觀的意思就是要把歷史上積累下來的所有腐敗犯罪，無論是老虎還是蒼蠅，無論情節(jié)輕重，一律查處殆盡，而此時廉政賬戶卻成了老虎、蒼蠅逃避懲處的通行證?！?/p>

“事實上，這個制度設立的初衷與它執(zhí)行的效果確實存在著差距。從具體情況看，它需要領導干部有深刻的政治覺悟和對自己的腐敗行為有充分的認識。因為通過廉政賬戶確實可以減少當?shù)氐母瘮‖F(xiàn)象，但僅靠廉政賬戶去解決所有的腐敗問題是不可能的?！鼻f德水說，反腐敗不但要關注錢從哪里來到那里去的問題，更應該關注有沒有使用公權力為別人辦事。如果既把錢存入廉政賬戶同時又用權力為別人謀取利益，辦了一些不該辦的事情，這種情況下，廉政賬戶就不會發(fā)揮它應有的作用。

對此，西南政法大學刑法學教授張武舉提出，雖然現(xiàn)在大家對廉政賬戶的爭議較多，但我們更應該著眼于它的政治意義和所處的社會環(huán)境。廉政賬戶的宗旨是保護那些被動收取禮金但卻沒有權錢交易行為的黨員干部，而不是去保護那些有著權錢交易故意，客觀上有權錢交易行為的人。因為，一旦有人試圖惡意地通過廉政賬戶逃避懲罰，金蟬脫殼，就不僅僅是廉政賬戶制度進行管控的問題，更多的應該是黨紀國法來發(fā)揮它們的作用與功效。

2007年，最高院和最高檢印發(fā)的《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》通知中指出，“國家工作人員受賄后，因自身或者與其受賄有關聯(lián)的人、事被查處，為掩飾犯罪而退還或者上交的，不影響認定受賄罪?！薄皬男谭ǖ慕嵌瓤?，受賄罪認定需要證明有沒有權錢交易的故意，如果有權錢交易的行為，又有權錢交易的故意，即使把錢放到廉政賬戶也照樣構成受賄罪。而黨員干部僅僅把錢繳存到廉政賬戶，并不能直接說明他沒有權錢交易的故意，只能作為證明沒有權錢交易故意的一個輔證。因此，司法實踐中如果能準確把握廉政賬戶設立的根本宗旨，廉政賬戶不但不會減輕打擊腐敗的力度，反而還能發(fā)揮它的積極作用?！睆埼渑e說。

廉政賬戶該廢還是該立

當前，各地紀委仍頻頻發(fā)布關于廉政賬戶的信息。2015年1月7日，河北省衡水市紀委監(jiān)察局對外透露已經(jīng)設立“廉政賬戶”，截至1月22日，已接受上交禮金18.2萬元、100克金條一根。1月9日，廣東省鶴山市政府向媒體透露，該市近日設立了“廉政賬戶”。然而，對于設立廉政賬戶的質(zhì)疑聲也此起彼伏。在江西，甚至出現(xiàn)了不法分子假冒紀委名義發(fā)文，要求上交“違紀款”至假冒的“省紀委廉政賬戶”的詐騙活動。

廉政賬戶該廢還是該立？記者通過紀委知情人士了解到，截至目前，中央紀委尚沒有制定過針對廉政賬戶制度相關文件，廉政賬戶屬于各地一項自創(chuàng)的反腐舉措?！皩τ跒楹尾辉谌珖秶鷥?nèi)設置一個廉政賬戶的原因很直接，黨紀黨規(guī)明確規(guī)定不能收受禮金，一旦收了就是違紀?！痹撝槿耸空f。

“如果中央紀委設置一個廉政賬戶則可能會被誤解為一種全國性的貪官‘赦免政策。”莊德水說，“地方設立廉政賬戶作為一種制度創(chuàng)新，可以在一定范圍內(nèi)試行，客觀上也確實有一些官員需要用這樣的制度來保護和挽救，但廉政賬戶本身并不是一項正規(guī)反腐敗的措施，只是在當前反腐敗制度措施尚不健全的大環(huán)境下，面對日益嚴重的腐敗現(xiàn)象而產(chǎn)生的一項權宜之計。如果以后腐敗沒有那么嚴重了，這個制度也就完成了它的使命。”

張武舉認為，既然廉政賬戶本身不是一項反腐長效機制，那么更需要對廉政賬戶進行有效的管理和監(jiān)督。嚴格核查廉政賬戶中繳存金額的入賬時間與實際收取的禮金數(shù)額是否一致。同時，社會大眾不能對廉政賬戶的期望太高，因為作為法律的刑法尚不能達到全面遏制犯罪的目的，而寄希望于一個廉政賬戶制度就能全面遏制腐敗似乎有些太不符合實際。

關于如何更好地讓廉政賬戶發(fā)揮功效，莊德水提出，“應該擴大廉政賬戶繳納的范圍，不僅僅是禮金、有價證券等物品，還可以是作風問題上引起的不正當消費和開支等內(nèi)容，如廉政賬戶可以擴展至繳納不符合八項規(guī)定精神的違規(guī)消費等款項。同時，還應該把廉政賬戶的理念逐步融入到正式的反腐敗制度中去，進一步完善并落實官員的財產(chǎn)公開制度，這樣，廉政賬戶才能存續(xù)更長的時間，并減少社會對它的種種爭議?！?/p>

廉政賬戶知多少

廉政賬戶的適用對象：

各級黨的組織、國家機關、人民團體、基層群眾性組織、企事業(yè)單位的黨員、干部及其他工作人員。

廉政賬戶的繳存款項：

違規(guī)收受的禮金、禮品和有價證券折價款、賄金等。

廉政賬戶的繳存方式：

自收禮之日起一個月內(nèi)存入當?shù)丶o檢檢察機關指定的廉政賬戶開戶行中，并保留銀行提供的客戶回單聯(lián)作為個人交款憑證。

廉政賬戶的管理：

廉政賬戶只存不取，不得隨意查詢;紀檢監(jiān)察機關定期與銀行對賬、統(tǒng)計，集中結算后繳入同級國庫。

廉政賬戶的監(jiān)督：

紀檢監(jiān)察機關、財政部門、開戶銀行按職能分工負責監(jiān)督管理。