我國規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合進展研究

羅宇岑，毛德華

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我國規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合進展研究

羅宇岑，毛德華

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，長沙 410081）

我國規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合的發(fā)展歷程中存在諸多問題，“三規(guī)合一”以及在此基礎(chǔ)上形成的“多規(guī)合一”工作，不僅是技術(shù)手段的“合一”，更是行政管理的“合一”?！叭?guī)合一”乃至“多規(guī)合一”是對規(guī)劃體制的重大調(diào)整與改革，是積極的探索和嘗試，可為我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供高度統(tǒng)一的權(quán)威空間規(guī)劃指引，必將對推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化產(chǎn)生深遠影響。“多規(guī)合一”需要交叉復(fù)合型人才，可開展各專業(yè)領(lǐng)域骨干上崗輪換交流學(xué)習(xí)活動。

土地規(guī)劃；城市規(guī)劃；協(xié)調(diào)；融合

規(guī)劃是建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。目前，在我國空間規(guī)劃體系中，“三規(guī)”——國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的地位非常重要。同一城市，由于“三規(guī)”存在編制主體、目標、內(nèi)容、管控等諸多差異，勢必導(dǎo)致分歧和矛盾，造成土地資源開發(fā)管理的無序，也致使城市建設(shè)的行政成本不斷增加。因此，“三規(guī)”的“分立”已不適應(yīng)當代城市科學(xué)發(fā)展要求。2013年12月，習(xí)近平在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出要在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展，城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，形成縣市一本規(guī)劃、一張藍圖”的構(gòu)想。2014年1月，國家住建部下發(fā)《關(guān)于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作的通知》，要求逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補的規(guī)劃體系，加強規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標準體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機制等方面的制度建設(shè)。“三規(guī)合一”乃至“多規(guī)合一”是對規(guī)劃體制的重大調(diào)整與改革，是一次積極的探索，必將對推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化產(chǎn)生深遠影響。[1]

一、國內(nèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合的發(fā)展歷程

（一）起步期——兩規(guī)協(xié)調(diào)

我國對于規(guī)劃融合的實踐始于20世紀80年代，起步階段對規(guī)劃沖突與整合的探討多集中于城市規(guī)劃與土地規(guī)劃（兩規(guī)）銜接存在的問題以及兩規(guī)銜接的方法探討上。[2]

20世紀80年代，武漢市將規(guī)劃與國土部門合并，組建國土資源和規(guī)劃局，實現(xiàn)了“規(guī)”、“土”編制機構(gòu)內(nèi)部合一，深圳也于20世紀90年代初，實行規(guī)劃國土一體化管理模式，促進了城市建設(shè)和人口規(guī)模快速發(fā)展。

進入21世紀，城市建設(shè)用地與耕地保護之間矛盾日益突出，浙江率先進行了以“縣域統(tǒng)籌”為起點的“兩規(guī)”銜接嘗試。浙江省國土資源廳、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2006年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進縣市域總體規(guī)劃編制工作的若干意見》，指定寧波寧海等5縣市作為第一批“兩規(guī)”協(xié)調(diào)融合的試點縣市。[3]隨后，“兩規(guī)協(xié)調(diào)”試點工作在廣西、浙江、山東、廣東等多地展開，并取得了不錯成效。值得一提的是，廣東中山市有針對性地采取統(tǒng)一土地規(guī)劃與城市規(guī)劃，加強了兩規(guī)在建設(shè)用地總規(guī)模與城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和布局方面的協(xié)調(diào)，較好實現(xiàn)了兩規(guī)銜接。[4]

2008年，國土資源部與住建部組織在浙江召開“兩規(guī)協(xié)調(diào)”現(xiàn)場會，向全國推廣其經(jīng)驗。與會各方形成共識：不改變兩部門分別管轄這個大前提，在實際規(guī)劃編制工作中推進“兩規(guī)協(xié)調(diào)”。

20世紀八九十年代到21世紀初，全國“兩規(guī)協(xié)調(diào)”的實踐發(fā)展態(tài)勢良好。國內(nèi)專家學(xué)者對“兩規(guī)”銜接存在問題與銜接途徑的研究成果主要體現(xiàn)在制度改革與技術(shù)手段兩個層面：從制度層面看，主要體現(xiàn)在從規(guī)劃目標、規(guī)劃體系、規(guī)劃范圍、規(guī)劃審批程序與法律地位等方面分析“兩規(guī)”間存在的矛盾；[5-7]從技術(shù)層面來說，主要體現(xiàn)在從人口指標、規(guī)劃項目、用地要求、城鎮(zhèn)發(fā)展方向等方面研究“兩規(guī)”協(xié)調(diào)策略。[8, 9]有些策略中肯具體，但總體看還是注重對宏觀層面的描述概括，缺乏切實可行的操作方法。[10]

（二）發(fā)展期——三規(guī)合一

進入21世紀，土地資源愈發(fā)緊缺，國家發(fā)改委規(guī)劃司2003年底啟動了“三規(guī)合一”市縣規(guī)劃體制改革試點，[11]目的是使基層市縣發(fā)展規(guī)劃能真正成為引導(dǎo)并約束各類發(fā)展行為的有用規(guī)劃，進而建立一個規(guī)范化、法制化的規(guī)劃管理機制。

2004年，《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相繼施行。兩法均對“三規(guī)合一”提出了相關(guān)要求，加上各大城市均不同程度面臨凈增建設(shè)用地資源枯竭的局面，為實現(xiàn)土地資源的節(jié)約利用和優(yōu)化配置，實質(zhì)性的“三規(guī)合一”規(guī)劃相繼在國內(nèi)部分省市展開。

上海市將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，從體制上適應(yīng)新的規(guī)劃編制和管理工作要求，并由其組織編制土地利用規(guī)劃，重點確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃銜接，有力推進了“三規(guī)合一”。

隨后廣東陸續(xù)在廣州、深圳等地開展“三規(guī)合一”的實踐探索。2008年，河源市率先開展以技術(shù)創(chuàng)新為主導(dǎo)的“三規(guī)合一”改革嘗試，編制完成了省內(nèi)第一個以“三規(guī)合一”為標準的城市總體規(guī)劃。2009年，云浮市由國土資源局牽頭、城鄉(xiāng)規(guī)劃局與發(fā)改局進行了“三規(guī)合一”編制工作，2010年，首創(chuàng)了“規(guī)劃、編制、平臺三統(tǒng)一”的“三規(guī)融合”規(guī)劃行政管理機制，成為“三規(guī)合一”改革實踐的創(chuàng)新與亮點。

廣州在河源與云浮經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出“全面提升城市發(fā)展質(zhì)量，優(yōu)化城市空間布局，科學(xué)編制城市總體規(guī)劃，促進‘三規(guī)’有機銜接”要求，“三規(guī)合一”從“技術(shù)創(chuàng)新，總體協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)入到了“機制創(chuàng)新，面向?qū)嵤钡男码A段。[12]

深圳龍華新區(qū)把“三規(guī)統(tǒng)一”的思路引入規(guī)劃編制，在國民經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃與城市空間規(guī)劃之外，融入新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將城市發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)體系與空間保障高度融合。[13]

2014年，廈門市創(chuàng)新推進“三規(guī)合一”，全面推動建設(shè)項目行政審批流程改革，整合林業(yè)、市政、水利、海洋等各專項規(guī)劃，探索形成“多規(guī)”融合機制體制。

（三）加速期——多規(guī)合一

從“兩規(guī)協(xié)調(diào)”到“三規(guī)合一”，規(guī)劃協(xié)調(diào)融合的實踐不斷深入，最初的理念探討和簡單的機構(gòu)整合逐步向工作機制和系統(tǒng)方案推進，規(guī)劃的融合不只是“三規(guī)合一”，更多專項規(guī)劃也要納入其中，規(guī)劃融合與改革向“四規(guī)疊合”、“五規(guī)合一”甚至更深層次和程度的規(guī)劃融合邁進。

2009年，重慶市在“三規(guī)合一”基礎(chǔ)上，嘗試將生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃納入“三規(guī)”范疇，[14]形成“四規(guī)疊合”。這種“四規(guī)疊合”的探索進一步體現(xiàn)了規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、開放性和整體性。

北京“五規(guī)合一”是以發(fā)改委“十二五”規(guī)劃綱要為龍頭，整合土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與城市文化遺產(chǎn)規(guī)劃等內(nèi)容，加強規(guī)劃的制度建設(shè)和機制創(chuàng)新，以此強化規(guī)劃的實施和管理。具體做法是先統(tǒng)一后統(tǒng)籌，即在規(guī)劃目標、口徑、管制、數(shù)據(jù)、政策統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，用“十二五”規(guī)劃綱要來統(tǒng)籌各類規(guī)劃，減少各規(guī)劃之間的矛盾，做到相互銜接和協(xié)調(diào)配套。

目前，我國規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合工作已取得一定成效，各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)與融合已成為規(guī)劃體制改革的大趨勢。2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃再次提出開展“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”。國家發(fā)改委、住建部、國土部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)文，“多規(guī)合一”工作在全國28個市縣試點，各地積極響應(yīng)，“多規(guī)合一”在全國范圍內(nèi)如火如荼地展開了。

二、規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合發(fā)展進程中存在的問題

對于各類規(guī)劃的銜接與融合，《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都要求：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃和鄉(xiāng)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃的編制，都應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但對于規(guī)劃在編制、實施過程中具體如何銜接，卻并沒有相關(guān)的政策指導(dǎo)。[17]除現(xiàn)在大環(huán)境下大力推進的“三規(guī)合一”中的經(jīng)規(guī)、土規(guī)和城規(guī)銜接存在一系列困難之外，還有一些規(guī)劃如主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等，如何融入已經(jīng)往合一方向走的“三規(guī)”、“四規(guī)”，或者說怎樣與各類規(guī)劃全面融合整成一個總體的大規(guī)劃，也是目前業(yè)界關(guān)注的重點問題。規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合發(fā)展進程中還存在諸多問題，這些問題，可以歸納為四個方面：

（一）管理體制不健全，部門利益博弈

國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等都分屬不同政府機構(gòu)和部門，其中三大主體規(guī)劃沖突反映了條塊分割管理模式的缺陷。[18]此前全國規(guī)劃融合的實踐，多少觸及政府機構(gòu)改革和職能分工，像上海、深圳、武漢就實行了規(guī)劃和國土部門的整合，但發(fā)改部門由于其宏觀經(jīng)濟管理職權(quán)過大，往往難以進行機構(gòu)的歸并與整合。加上現(xiàn)行政府考核機制和財稅機制，各級政府和各部門難以從根本上形成協(xié)同一致的科學(xué)發(fā)展模式，各主體利益訴求難以平衡，[19]導(dǎo)致規(guī)劃的割裂與矛盾。具體而言，規(guī)劃編制管理過程中利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)的原因主要有：縱向看，各類規(guī)劃之間的矛盾沖突反映的是中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)不匹配；橫向看，各類規(guī)劃之間難以協(xié)調(diào)融合反映了部門之間的利益沖突。

（二）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、編制技術(shù)標準不統(tǒng)一

每一類規(guī)劃都有著不同的數(shù)據(jù)信息來源：城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源為建設(shè)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源主要為國土資源部門歷年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，[20]生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的數(shù)據(jù)來自環(huán)保部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。此外，諸如規(guī)劃目標與定位、規(guī)劃基期和期限、人口統(tǒng)計口徑、空間管制分區(qū)、地圖選擇、坐標體系、用地規(guī)模標準與用地分類標準、規(guī)劃核算指標、基礎(chǔ)信息平臺等一系列技術(shù)標準都存在差異，造成了各類規(guī)劃之間難以銜接協(xié)調(diào)。[21]

（三）規(guī)劃的法規(guī)體系、審批程序的差異

從法理基礎(chǔ)上來說，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃有如《憲法》《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《海洋法》等法律依據(jù)，但其他專項規(guī)劃在實施過程中缺少法律支撐，并且已有的規(guī)劃在法律地位及效益上也存在不同程度的差異。[22]而在審批程序上，各類規(guī)劃的審批機關(guān)不同，上下級政府之間報批方式也存在差異。舉例來說，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的編制單位是本級人民政府，審批單位是當?shù)厝舜螅胤阶儎虞^為容易；海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制權(quán)限在于本級人民政府，而審批權(quán)限在上級人民政府，有些大城市或試點城市甚至需要上報國務(wù)院審批，地方變動的難度大；而城市總體規(guī)劃是由下級人民政府編制，報上級人民政府審批，而實施城市總體規(guī)劃的兩類詳細規(guī)劃（即控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃）有些為上級人民政府的規(guī)劃部門審批，有些為當?shù)厝嗣裾畬徟胤揭灿凶儎拥臋?quán)限。[23]因為省級規(guī)劃和部分大城市規(guī)劃都需要上報國家部委批準，“多規(guī)融合”后上報的綜合方案，容易遭受不同部委的質(zhì)疑和設(shè)卡。所以為了提高方案的通過率，各部門還是選擇分開上報。這樣的做法就破壞了“多規(guī)融合”的整體性，故審批程序與權(quán)限也是一個亟待解決的問題。

（四）公眾參與和評價監(jiān)督機制的缺位

“多規(guī)合一”作為涉及到區(qū)域總體發(fā)展、土地利用安排的重大公共事務(wù)，理應(yīng)得到全社會的共同關(guān)注，只有廣泛吸收全社會各行業(yè)意見建議才能更科學(xué)合理地編制規(guī)劃，為廣大人民群眾服務(wù)。但實際上，無論是理論探討，還是各地的實踐經(jīng)驗，“多規(guī)融合”過程中的公眾參與度都很低。國內(nèi)的規(guī)劃編制還屬于政府部門的法定職責(zé)與權(quán)力，無論是規(guī)劃的編制、修改、審批，基本上都是在政府各部門內(nèi)部進行。由于我國目前還沒有法律明確規(guī)定，涉及到公共利益的規(guī)劃編制必須經(jīng)過廣泛的公眾評議，致使在全國各地的“規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合”實際工作中社會公眾的參與程度普遍都不高。除此之外很明顯的一點就是缺乏第三方評估機制和公眾監(jiān)督機制。一般而言，規(guī)劃在進入實施階段后，需要定期對規(guī)劃實施情況及變更情況進行科學(xué)評估，例如發(fā)展規(guī)劃會在規(guī)劃執(zhí)行中期和末期分別進行規(guī)劃執(zhí)行情況評估，但是目前各規(guī)劃的評估工作基本還屬于政府部門內(nèi)部事務(wù)，沒有法律明確規(guī)定必須由獨立第三方進行評估。另外，目前我國幾個主體規(guī)劃的實施過程缺乏公開的群眾監(jiān)督制約機制，對于規(guī)劃執(zhí)行和變更等情況，主管部門往往只是履行了告知義務(wù)，未曾得到廣泛民眾的參與和認同，規(guī)劃的社會性、權(quán)威性和嚴肅性難以體現(xiàn)。

三、多規(guī)融合的對策探討

基于以上分析，“三規(guī)合一”乃至多規(guī)融合的問題凸顯。雖說體制問題并非一朝一夕可以解決，但隨著人口、資源、環(huán)境問題日益嚴峻，“三規(guī)”乃至“多規(guī)”不融合不協(xié)調(diào)的難題卻急需破解。立足現(xiàn)有管理體制，強化協(xié)作關(guān)系，進一步加強技術(shù)創(chuàng)新，搭建統(tǒng)一的信息平臺，則是構(gòu)建“三規(guī)和諧”的可行思路。[24]

首先，建立完整統(tǒng)一的國家空間規(guī)劃體系?！叭?guī)合一”乃至“多規(guī)融合”的改革，如果只是單純的機構(gòu)整合或規(guī)劃編制整合，都不能從根本上解決問題，需要從管理體制、機制和方式等多方面綜合考慮。只有根本性地顛覆以往的規(guī)劃體系，使得一套完整統(tǒng)一的國家空間規(guī)劃體系建立起來，將改革的觸角延伸到各部門職能的重組中去，才能真正促進各類規(guī)劃各司其職，和諧融合。[25]做好體制改革，實現(xiàn)行政機構(gòu)與職能調(diào)整，建立可持續(xù)性的聯(lián)系紐帶，加強工作中互動交流，以此構(gòu)筑起發(fā)改委、國土資源局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局以及其它相關(guān)各局之間的長效協(xié)調(diào)機制，是“多規(guī)融合”的必然選擇。

其次，各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)與融合應(yīng)對城市的未來發(fā)展達成基本共識，即在各自的規(guī)劃中統(tǒng)一城市發(fā)展遠景和目標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、空間布局結(jié)構(gòu)等；進一步來說，為更好地實現(xiàn)統(tǒng)籌和對接，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當對應(yīng)土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的年限，完善規(guī)劃體系，增加中長期規(guī)劃如城市戰(zhàn)略規(guī)劃的編制。

第三，注重商討規(guī)劃細節(jié)。在具體工作中，應(yīng)注重細節(jié)，就如何對接展開詳細部署。在技術(shù)層面統(tǒng)一，增強對空間界限的整合度，將全部發(fā)展和建設(shè)需求落實到統(tǒng)一的空間安排上來，建立起多類規(guī)劃在空間屬性上統(tǒng)一的“一張藍圖”目標。[26]類似廣州等城市在“三規(guī)合一”實踐中構(gòu)筑的“一張圖”工作平臺，[27]還有國家目前構(gòu)建的統(tǒng)一的地理信息公共服務(wù)平臺——“天地圖”，都是在同一個空間規(guī)劃平臺上協(xié)調(diào)融合的范例。

第四，加強法制建設(shè)。通過立法，明確“三規(guī)”乃至各類規(guī)劃之間的平衡協(xié)作關(guān)系，保障各類規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合發(fā)展，是實現(xiàn)“多規(guī)融合”的法律保障。具體來說，國家層面應(yīng)當注重規(guī)劃的政策性、引導(dǎo)性和時效性，形成一個以國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃為主導(dǎo)、城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為補充的戰(zhàn)略層面規(guī)劃；地方層面便可以發(fā)揮“發(fā)展規(guī)劃”的彈性引導(dǎo)作用，強調(diào)“城鄉(xiāng)規(guī)劃”和“土地規(guī)劃”的剛性地位。[28]因此，應(yīng)盡快修訂和完善現(xiàn)行《土地管理法》，找出造成幾種規(guī)劃編制方法和程序不一致的環(huán)節(jié)并予以修改，如建設(shè)用地控制指標的確定等；規(guī)劃方面應(yīng)當有一部專門的法律如《土地規(guī)劃法》，建議盡快制定并頒布實施，以此強化和規(guī)范城市土地規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)幾個規(guī)劃的編制和實施工作，這樣才能統(tǒng)一管理各部門、各產(chǎn)業(yè)用地，真正規(guī)范城鄉(xiāng)土地利用行為。[29]

土地利用是“多規(guī)融合”的落腳點。從長遠來看，想要真正做到多規(guī)恰如其分地融合，各類規(guī)劃的編制主體應(yīng)當分別改變編制思路和體制，基于對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的深入分析，堅持城市“以人為本”的規(guī)劃編制和管理思路，順應(yīng)城市經(jīng)濟的自然發(fā)展脈絡(luò)，在確保公共利益實現(xiàn)的同時，提供政府在城市發(fā)展過程中理應(yīng)起的引導(dǎo)、服務(wù)和保障作用。

通過對現(xiàn)有規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合理論和實踐的綜述，我們發(fā)現(xiàn)，“三規(guī)合一”以及在此基礎(chǔ)上的“多規(guī)合一”，不僅是技術(shù)手段的“合一”，更是行政管理的“合一”。各類規(guī)劃制定者的價值觀和利益訴求不同，成為影響規(guī)劃融合的要素。[30]試圖以規(guī)劃競爭壓制規(guī)劃沖突的做法造成不同規(guī)劃間的反分工，也將不同規(guī)劃的邊界變得模糊，導(dǎo)致規(guī)劃之間矛盾加深。各類規(guī)劃之間的沖突映射出條塊分割管理模式的缺陷。從當前情況來看，受現(xiàn)有政策、技術(shù)標準、部門分工等現(xiàn)實條件約束，各類規(guī)劃將有一個空間、政策逐步“合一”的過程，將產(chǎn)生更多需要進一步深化的問題。尤其是“三規(guī)合一”規(guī)劃程序法定化、“一張圖”技術(shù)平臺的構(gòu)建實施和“并聯(lián)審批”的聯(lián)動機制設(shè)立等。

此外，“多規(guī)合一”需要交叉復(fù)合型人才，而目前這種人才非常稀缺。從事宏觀國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的人員不一定清楚編制土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的具體流程，而編制土地利用總體規(guī)劃或城市總體規(guī)劃技術(shù)的人才又可能無法深入清晰分析國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的目的和過程。雖然“多規(guī)融合”中各專業(yè)領(lǐng)域的人才都發(fā)揮了其專業(yè)特長，但若能加大對“三規(guī)”以及更多種類規(guī)劃的各項編制原則、規(guī)程、依據(jù)及目標等基礎(chǔ)知識方面復(fù)合型人才的培養(yǎng)，考慮先從各專業(yè)中選取業(yè)務(wù)骨干定期不定期地進行各類規(guī)劃知識交叉培訓(xùn)學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)交流，甚至可以在崗位上輪換，將有助于我國的規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合改革實踐工作的發(fā)展，更好地推進我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進度。如何既要“魚”又要“熊掌”，兩者兼得甚至于三者或多者都得，這是值得我們深思的問題。

每個城市都具有其完整獨立的空間屬性，同一空間理應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，這是城市協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，也是“三規(guī)合一”乃至“多規(guī)融合”改革實踐的意義所在。規(guī)劃的協(xié)調(diào)與融合工作任重道遠，規(guī)劃工作者應(yīng)從技術(shù)上整合，從體制內(nèi)理順政府各部門之間的關(guān)系，統(tǒng)籌各類規(guī)劃，努力實現(xiàn)習(xí)主席提出的“一本規(guī)劃、一張藍圖”的目標。

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Progress on Study about Planning Coordination and Merge in China

LUO Yu-cen, MAO De-hua

（College of Resources & Environment , Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China）

There are existed many problems in the planning coordination and merger in the course of development. The work of “poly-plans into one” based on the “three plans into one” is not only the way of “being one “on technical way, but more being one on the administration. The mode of “the three plans into one “even poly-plans into one“is the important way of rectification and reform. This is an active exploration that can be as a higher strategy guiding to urbanization in China. The poly-plans into one need the poly kinds of talents who can exchange and study in different job positions.

land planning; plan of a town; coordination; merge

（責(zé)任編校：賀常穎）

TU 984

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.02.015

1672–1942(2015)02–0077–05

2014-11-08

湖南省國土科技項目（2012-43）；長沙市科技計劃項目（K1308021-41）

羅宇岑（1992-），女，湖南益陽人，碩士生，主要從事土地利用規(guī)劃與管理研究。毛德華（1963-），男，湖南益陽人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事水土資源評價、利用與規(guī)劃管理研究。