新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)民工市民化策略探索

□鄭 萍

《中共河北省委河北省人民政府關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》提出:“到2020 年全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1，000 萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的城鎮(zhèn)落戶。”這意味著，河北新型城鎮(zhèn)化將是千萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的漸進(jìn)過程。這一過程并非簡單的農(nóng)業(yè)人口空間遷移，而是必須依托大批農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)進(jìn)而落戶城鎮(zhèn)來實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民工群體無疑是河北新型城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)群體，是城鎮(zhèn)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。傳統(tǒng)研究認(rèn)為農(nóng)民工市民化的主要障礙來自于戶籍，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度阻礙了農(nóng)民工市民化。但是對于河北來說，近幾年的城鎮(zhèn)化改革，河北進(jìn)城農(nóng)民工群體已經(jīng)可以同城市居民一樣，享受免費(fèi)義務(wù)教育，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，申請保障住房，除了最低生活保障和醫(yī)療保險(xiǎn)外，農(nóng)民工基本與城市居民享有同樣的基本公共服務(wù)，而且河北省的城市落戶門檻降得很低，但并沒有出現(xiàn)人們想象中的大批農(nóng)民工落戶城市現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化背景下，河北農(nóng)民工市民化的真實(shí)意愿是什么，真實(shí)訴求是什么，需要深入思考。為了準(zhǔn)確把握河北省農(nóng)民工市民化意愿，以及市民化過程中面臨的主要困境，為有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化提供參考，課程組選取石家莊、邢臺為調(diào)查點(diǎn)，采用問卷調(diào)查、座談會和個(gè)案訪談等方法，進(jìn)行深入的調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上形成論文。

一、農(nóng)民工市民化意愿分析

(一)農(nóng)民工留城意愿強(qiáng)烈，落戶意愿較低。在戶籍與福利逐漸剝離的情況下，河北出現(xiàn)了留城與落戶相背離的現(xiàn)象。調(diào)查顯示，68.1%的受訪者有留城意愿，24.3%的受訪者不愿留在城市，7.6%的受訪者沒有考慮此問題?？梢?，農(nóng)民工留城意愿較為強(qiáng)烈。在有留城意愿的群體中，56.2%的受訪者愿意留在城市，但不愿意落戶，27.5%的受訪者愿意落戶城市，16.3%的受訪者沒有考慮落戶問題。愿意留城的群體中，以青年人居多，尤其是1990 年后出生的青年人，大多沒有干過農(nóng)活，對農(nóng)村認(rèn)同度較低，更愿意留在城市。隨著城市戶籍與福利越來越分離，城市戶籍對農(nóng)民工吸引力也越來越弱，國家各項(xiàng)惠農(nóng)措施，反而使農(nóng)村戶籍含金量不斷增加，尤其是農(nóng)村土地價(jià)值越來越凸顯，農(nóng)民工更不愿意因城市戶籍而失去土地。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村戶籍附帶的集體經(jīng)濟(jì)分紅，使得農(nóng)村戶籍含金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市，這也是農(nóng)民工不愿放棄農(nóng)村戶籍的重要原因。對于河北這樣戶籍政策比較寬松的城市來說，農(nóng)民工即使沒有落戶，也可以參加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，子女同樣可以享受免費(fèi)義務(wù)教育，戶籍對其城市生活的約束越來越弱，權(quán)衡利弊，更多的農(nóng)民工選擇了留城，但不落戶，出現(xiàn)了留城與落戶的背離現(xiàn)象。

(二)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的主要目的是獲得收入，而不是市民化。調(diào)查顯示，87.6%的受訪農(nóng)民工進(jìn)城的主要目的是獲得更高收入，6.7%的受訪者是喜歡城市生活才進(jìn)城務(wù)工，僅有2.5%的受訪者是為了成為城市人而進(jìn)城務(wù)工。可見，市民化并不是農(nóng)民進(jìn)城的主要目的，至少不是最初目的，獲得收入才是農(nóng)民進(jìn)城的主要目的。市民化最初更多是國家意愿的體現(xiàn)。但是農(nóng)民工長期生活在城市，對城市了解不斷深入，城市生活對其吸引力也越來越大，留城意愿也會越來越強(qiáng)烈。進(jìn)城務(wù)工目的出現(xiàn)了由單純獲得收入向更高層次市民化轉(zhuǎn)化的傾向，市民化成為農(nóng)民工城市生活的一種衍生目的。

(三)戶籍不再是農(nóng)民進(jìn)城的主要障礙，經(jīng)濟(jì)困境成為第一制約因素。戶籍制度改革的深入推進(jìn)，河北各大城市降低落戶門檻，即使省會城市石家莊只要辦理居住證一年以上就可以申請落戶，大部分農(nóng)民工只要有意愿，都可以申請落戶，戶籍不再是農(nóng)民進(jìn)城的主要障礙。傳統(tǒng)觀念過分強(qiáng)調(diào)戶籍所附帶的社會保障和福利對農(nóng)民的吸引作用，“認(rèn)為只要將與戶籍或常住人口掛鉤的社會福利給了農(nóng)民，就能吸引農(nóng)民定居城市。這只是看到了問題的一個(gè)方面，社會福利對老年農(nóng)民工來說，或許有些吸引力，但對中青年農(nóng)民來說，一份穩(wěn)定可靠的收入，才是他們最想要的。社會福利只能提供最基本的生存保障，不能提供發(fā)展的空間，農(nóng)民工并不想成為政府救濟(jì)的城市貧民，永遠(yuǎn)生活在城市的最底層”。河北農(nóng)民工的月收入多在3，000 元～4，000 元，從絕對數(shù)字上看，與城市職工的工資差距不大，但農(nóng)民工要支付租房費(fèi)用，無疑提高了農(nóng)民工的生活成本。農(nóng)民工無法獲得銀行貸款，僅靠務(wù)工收入無法支付高昂的房價(jià)。調(diào)查顯示，在不愿落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工中，因買不起住房而不愿落戶城鎮(zhèn)的占95.8%，因生活成本高不愿落戶城鎮(zhèn)的占58.3%。經(jīng)濟(jì)是城市生活的基礎(chǔ)，農(nóng)民工收入越高，市民化意愿就越強(qiáng)烈，缺乏城市生活的經(jīng)濟(jì)支撐，農(nóng)民工很難實(shí)現(xiàn)市民化。

(四)農(nóng)民工市民化首選的城市類型與政策引導(dǎo)存在差異。調(diào)查顯示，農(nóng)民工市民化首選的城市類型是地級市，61.3%的受訪者愿意定居地級市，23.1%的受訪者選擇縣(縣級市)城市定居，10.8%的受訪者愿意定居鎮(zhèn)上，這些鎮(zhèn)多是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別突出的鎮(zhèn)。從數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)民工的定居意愿更傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的城市，尤其是“大城市”或“特大城市”。這主要是因?yàn)榇蟪鞘袚碛懈嗟木蜆I(yè)機(jī)會和更好的基礎(chǔ)設(shè)施，對農(nóng)民工有較強(qiáng)的吸引力。但從國家政策層面看，大城市的人口容量、公共服務(wù)設(shè)施承載能力都趨于飽和狀態(tài)，政府會對其規(guī)模進(jìn)行合理控制。國家的各項(xiàng)政策都顯示出引導(dǎo)農(nóng)民工向中小城市流動的傾向，與農(nóng)民工市民化首選的城市類型存在差異。

二、促進(jìn)農(nóng)民工市民化的對策

(一)弱化戶籍城鎮(zhèn)化，注重常住城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，要不斷弱化戶籍人口控制功能，還原戶籍原本人口登記功能，注重人的自由發(fā)展，因此要弱化戶籍城鎮(zhèn)化，不必過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工落戶城市，而是努力提升農(nóng)民工整體素質(zhì)，促進(jìn)其能力、素質(zhì)的市民化，這應(yīng)是市民化的終極目標(biāo)，也是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)所在。一是應(yīng)以國際通用的城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)，即常住人口的城鎮(zhèn)化率來衡量城鎮(zhèn)化水平。戶籍城鎮(zhèn)化是戶籍二元結(jié)構(gòu)背景下中國特有的一種城鎮(zhèn)化，應(yīng)伴隨戶籍制度改革和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸弱化。二是要還原戶籍本質(zhì)，剝離附著在戶籍上的社會福利及土地承包權(quán)。對于河北省來說，戶籍與社會福利的剝離已經(jīng)邁出了很大步伐，應(yīng)進(jìn)一步將戶籍與土地承包權(quán)分離，使農(nóng)民工進(jìn)城落戶減少失去土地的憂慮。三是推廣使用“新市民”稱謂代替“農(nóng)民工”?！靶率忻瘛狈Q謂更體現(xiàn)了對農(nóng)民工群體的尊重，也暗含著這一群體享有與城市市民同等權(quán)利和待遇。這表面上是稱謂的改變，深層次體現(xiàn)了農(nóng)民工從社會排斥走向社會融合。使用“新市民”稱謂初期，要充分利用各種媒體，多種方式進(jìn)行宣傳，各種文件、新聞報(bào)道都要規(guī)范使用“新市民”稱謂，形成使用“新市民”稱謂的氛圍，進(jìn)而形成尊重農(nóng)民工的社會氛圍。

(二)促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)，提升市民化能力。實(shí)現(xiàn)就業(yè)，獲得穩(wěn)定收入是農(nóng)民工留城的基本條件，也是重要條件。政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)，提升農(nóng)民工市民化能力。一是要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，尤其是就業(yè)吸納能力強(qiáng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，積極承接京津服務(wù)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民工提供更多就業(yè)機(jī)會;二是要完善針對農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)扶持政策，鼓勵農(nóng)民工以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，加大對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的金融支持，簡化程序，降低門檻，政府可以給予適當(dāng)?shù)馁N息補(bǔ)貼，讓金融成為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的助推器;三是要創(chuàng)新農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)。整合教育、人社、農(nóng)業(yè)等部門的培訓(xùn)資源，根據(jù)企業(yè)需求，采取訂單式、定向型、委托培養(yǎng)方式，使培訓(xùn)和就業(yè)能夠有效銜接。

(三)給予人性化關(guān)懷，提升市民化意愿。調(diào)查顯示，農(nóng)民工最初進(jìn)城目的并非市民化，而是獲得收入，長期的城市生活使他們越來越喜歡城市，市民化意愿也逐漸增強(qiáng)。鑒于此，政府要給予農(nóng)民工更多的人性化關(guān)懷，提升其市民化意愿。重點(diǎn)注意以下幾個(gè)方面:一是解決住房困難。相對穩(wěn)定收入來說，住房問題是農(nóng)民工面臨的第二大障礙。要引導(dǎo)房屋中介機(jī)構(gòu)向農(nóng)民工市場靠攏，增加廉租房源。借鑒外省經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)施政府統(tǒng)租房，建立針對農(nóng)民工及城市低收入群體的“城市住房保障基金”。二是建立農(nóng)民工工會，鼓勵農(nóng)民工積極加入工會。工會要積極維護(hù)農(nóng)民工收入分配權(quán)益、勞動安全衛(wèi)生權(quán)益、社會保障等合法權(quán)益，為農(nóng)民工提供法律援助，協(xié)助其春節(jié)順利返鄉(xiāng)，切實(shí)讓農(nóng)民工感受到城市溫暖，激發(fā)其潛在的市民化意愿。三是加強(qiáng)市民化軟文化建設(shè)。通過社區(qū)組織加強(qiáng)農(nóng)民工和城市居民溝通交流，幫助農(nóng)民工消除城市生活中心理隔離、文化隔離。鼓勵農(nóng)民工積極參加社區(qū)文化活動，在參與活動過程中擴(kuò)展社會交往范圍，增加社會資本，提升農(nóng)民工市民化社會能力。

(四)尊重農(nóng)民工意愿，構(gòu)建多元土地流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)民工市民化過程中，要充分尊重農(nóng)民工意愿，確立農(nóng)民工在土地處置中的主體地位，允許農(nóng)民工不以放棄農(nóng)村土地為代價(jià)而進(jìn)城落戶。同時(shí)要建立多種形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，給予農(nóng)民更多的選擇空間?？梢試L試以下幾種形式:一是土地入股，建立土地股份制合作社，農(nóng)民工以土地入股，獲得股權(quán)和分紅。二是轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，通過一次性轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，獲得轉(zhuǎn)讓費(fèi)，用于城市生活支出;三是土地置換，通過土地置換公司，將土地使用權(quán)與城市住房按一定比例置換，幫助農(nóng)民工更快定居城市。

［1］唐宗力.城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工進(jìn)城——皖南農(nóng)民工調(diào)查提供的啟示［J］.安徽大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，6