轉(zhuǎn)變基層政府職能提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平

□趙 磊 劉義臣

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展的總基調(diào)是穩(wěn)增長，促改革，調(diào)結(jié)構(gòu)，惠民生，防風險，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，特別是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，引起了一系列的社會問題。為縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要高度重視“三農(nóng)問題”的解決，實行城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略選擇，做好農(nóng)村基本公共服務(wù)，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中逐步釋放農(nóng)村發(fā)展的活力，讓農(nóng)民幸福地生活在廣大農(nóng)村地區(qū)。解決“三農(nóng)問題”，是個復雜而艱巨的工程，需要循序漸進，逐步解決。以提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平為突破口和著力點，是目前的必然選擇，能較好地改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，聚攏人才和資源，撬動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮杠桿作用和引領(lǐng)作用，起到提綱挈領(lǐng)，統(tǒng)領(lǐng)三農(nóng)全局的作用。

一、農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

伴隨中國經(jīng)濟發(fā)展長期以來的重視工業(yè)輕視農(nóng)業(yè)，投資偏向城市偏離農(nóng)村，重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境治理的情況，農(nóng)村地區(qū)有很多歷史欠賬，形成了經(jīng)濟發(fā)展的末端，人才資源的洼地，空心村、癌癥村開始出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，成為工業(yè)化、機械化的邊緣地帶。

(一)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程緩慢。以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，調(diào)動了農(nóng)民參與生產(chǎn)的積極性，改革開放以來為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收發(fā)揮了重要作用，但也必須承認，以家庭為生產(chǎn)單元的農(nóng)業(yè)耕作模式，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、機械化作業(yè)的速度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率遇到了增長的瓶頸，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報率低，部分農(nóng)民將耕地空閑荒蕪而舉家到城鎮(zhèn)打工，造成耕地的浪費。分散化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的聯(lián)系松散，缺乏市場信息，抗風險能力差，容易造成所生產(chǎn)的糧食不是市場需要的，給農(nóng)民造成很大的經(jīng)濟損失。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施落后，便民設(shè)施缺乏?；A(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，決定著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展程度，在農(nóng)村發(fā)展中處于優(yōu)先地位。在新農(nóng)村建設(shè)中，道路硬化村村通，村內(nèi)主干道基本硬化完畢，方便了村民的通行，但依舊有部分通往田地或小巷子的道路沒有硬化，遇到下雨天很難通行，大型農(nóng)業(yè)機械無法進入耕地作業(yè);水利建設(shè)依靠當?shù)氐牡乩硖攸c，分別修建了機井房、堤壩，或噴灑灌溉設(shè)備，但依舊有部分村莊莊稼靠天收，無法進行人為灌溉，設(shè)備管理缺乏主體，部分設(shè)備損壞后維修由村民自行墊子維修，缺乏專業(yè)的維修人員，增加了灌溉成本;生活便利設(shè)施缺乏，沒有健身器材，農(nóng)村書屋藏書少，物流速度慢、缺乏畜牧醫(yī)生等情況。

(三)義務(wù)教育水平低。農(nóng)村的義務(wù)教育只能滿足完成教學任務(wù)，教學質(zhì)量低，教師學歷低，待遇差，授課效果差，對教育的投入嚴重不足，升學率很低，部分學習好的學生大部分轉(zhuǎn)移到了縣城去上學，學生學習效果差，讀書無用論甚囂塵上，造成農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的惡性循環(huán)。

(四)年輕勞動力流向城市，農(nóng)業(yè)從業(yè)者缺少繼承者。由于城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的巨大差距，有能力的勞動者流向了城市，農(nóng)村中只有老人或兒童，繼續(xù)在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的年輕人少之又少，農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少人員保障，老一輩農(nóng)業(yè)勞動者受教育水平限制，接受新事物比較慢，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)屬于勞動密集型，受到的沖擊明顯，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能勉強維持，屬于半歇業(yè)狀態(tài)，吸納就業(yè)能力下降，面臨著轉(zhuǎn)型升級的壓力，影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度。

(六)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展滯后。農(nóng)村現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生情況不佳，缺少先進的醫(yī)療設(shè)備，藥品不全，從業(yè)人員素質(zhì)低，缺乏從醫(yī)經(jīng)驗，村級診所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，只能進行輸液或小病的診斷，不能滿足農(nóng)民看病的需要。雖然村民有合作醫(yī)療，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級醫(yī)院看病的費用并沒有降低，合作醫(yī)療變相成了從醫(yī)者的收入。

二、農(nóng)村基本公共服務(wù)落后的原因

(一)政府財政支持力度小。政府財政支出偏離農(nóng)村，偏向城市，加之現(xiàn)有的財政管理體制，主要財政權(quán)力都集中到了中央和省級政府，縣級政府的財政權(quán)力很小，但縣級以上政府不直接管理農(nóng)村事務(wù)，管理的對象主要為縣級政府，在進行財政支出時，一般性的支出少，專項支付比較多，但專項支付缺少監(jiān)督和管理，缺乏效率。

(二)縣鄉(xiāng)級政府財事權(quán)不符，政府職能不科學?？h鄉(xiāng)級政府通過自上而下的方式行使職能，缺乏民主機制，制定的政策與農(nóng)村的實際不符，行政效果差，同時受計劃經(jīng)濟的影響大，對市場規(guī)律視而不見，政府的管理范圍過大，但需要政府做到的，由于缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，不能做好。縣鄉(xiāng)政府具有的財政權(quán)力很小，與擔負的管理職能不符。

(三)推力與拉力共同作用。人才和資源受趨利的影響，會由經(jīng)濟實力較弱的地方流入經(jīng)濟實力強的地方。在稟賦較差的地方，人才和資源無法實現(xiàn)自身價值，對人才資源的流動有推力作用，在稟賦較好的地方，人才和資源獲得的收益比自身價值大，具有較強的吸附力，會拉動其他地區(qū)的人才和資源流入，直到人才和資源實現(xiàn)的收益等于自身價值，這時新一輪的流動就在醞釀之中了。

(四)供給主體單一。農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供者，是政府主導下的政府和村民自治委員會，受財政權(quán)力和人員的影響，無法滿足村民對基本公共服務(wù)的要求，其他非社會組織和企業(yè)受現(xiàn)行制度的影響無法進入供給者行列，導致供給主體過于單一。

(五)供給結(jié)構(gòu)失衡，缺乏個人意愿表達。政府提供的基本公共服務(wù)，主要處于政績和上級政府的需要，沒有充分考慮村民自身的需要，因為政府施行的是對上級政府負責，考核也由上級政府進行;而村民真正需要的服務(wù)，政府或者沒有提供的動力，或者由于村民缺乏需要的表達機制無法傳達給政府，導致村民需要的服務(wù)無法提供，造成供給結(jié)構(gòu)上的失衡，造成了資源的浪費，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

三、提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的路徑

(一)轉(zhuǎn)變政府職責，落實目標管理。厘清政府和市場的界限，讓市場在資源配置中起決定作用，政府在市場失靈的時候發(fā)揮作用，將經(jīng)濟建設(shè)型政府向提供基本公共服務(wù)的政府轉(zhuǎn)變，縮小政府管理權(quán)限，由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，建立責任政府，用法定的職責來考核政府，建立法制政府，實行法不允許不可為，是當前行政體制改革的主要內(nèi)容。在農(nóng)村基本公共服務(wù)方面，政府要加強調(diào)查研究，從實際出發(fā)，在決策時先民主后集中，給當事人群體足夠的話語權(quán);將農(nóng)村基本公共服務(wù)進行量化，并納入官員的考核內(nèi)容，與業(yè)績直接掛鉤;實行陽光行政，自覺接受當事人的監(jiān)督;縣鄉(xiāng)干部分別到村莊蹲點，幫助村民自治委員行使自治權(quán)，選好村民帶頭人，協(xié)調(diào)村民自治委員會集體，提高自治效率，強化政府與村民自治委員會的領(lǐng)導與合作關(guān)系，了解村莊實際，使制定的政策符合村莊實際情況

(二)豐富供給主體。建立健全在政府領(lǐng)導下，市場、非營利組織參加的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體，劃清各自職責，本著效率優(yōu)先，兼顧公平的原則，政府加強對其他主體的監(jiān)督和管理，保證供給的結(jié)構(gòu)，并引入招投標、拍賣、掛牌出讓、電子競價、委托經(jīng)營等市場化方式提供農(nóng)村基本公共服務(wù)。

(三)完善財政支出機制。調(diào)整基本公共財政支出范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，深化財政體制改革，保證基層政府提供基本公共服務(wù)的能力，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，規(guī)范和清理專項轉(zhuǎn)移支付，加強監(jiān)督和管理專項轉(zhuǎn)移支付，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付準入條件和規(guī)模。

(四)實行政策傾向，改善農(nóng)村環(huán)境，恢復農(nóng)村活力。將工作重心由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，實行配套的政策傾向和稅收優(yōu)惠，用市場化手段吸引優(yōu)秀的企業(yè)投入到農(nóng)村基本公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供行列，必須給予其合理的利潤空間，同時加強管理和引導，是改善農(nóng)村環(huán)境，使農(nóng)村優(yōu)秀人才回流，聚攏優(yōu)勢資源，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的動力保障，從而恢復農(nóng)村地區(qū)蘊含的巨大潛力和活力，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，幸福鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

(五)完善政治權(quán)利和利益需求的表達機制。提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，必須讓農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民平等的選舉權(quán)、被選舉權(quán)等政治權(quán)利，增加在國家重大決策中的話語權(quán)，引導政策走向;同時暢通農(nóng)民利益需求的表達機制，要改變農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給機制，實現(xiàn)從“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，推進農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民委員會的基礎(chǔ)上建立民主投票的基本公共服務(wù)供給決策機制，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對農(nóng)村基本公共服務(wù)進行表決，從而使基本公共服務(wù)的主體供給者政府了解農(nóng)民對基本公共服務(wù)的需求信息，優(yōu)化農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給效率;要積極發(fā)展各類農(nóng)村合作社、協(xié)會等非政府組織，組建和發(fā)展農(nóng)民利益集團，提高農(nóng)民的組織化程度，改善農(nóng)民作為弱勢群體的地位，充分發(fā)揮此類非政府組織在表達農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民利益上的作用。

［1］閆軍印.城鄉(xiāng)一體化進程中的基本公共服務(wù)均等化問題研究——以焦作市為例［J］.調(diào)研世界，2011，7

［2］李軍鵬.公共服務(wù)型政府建設(shè)指南［M］.北京:中共黨史出版社，2006