房屋征收工作若干問題淺議

威海市住房保障和房產(chǎn)管理局 于向華

《國有土地上房屋征收與補償條例》與《城市房屋拆遷管理條例》的主要差異，就在于征收條例規(guī)定的征收主體只能是市、縣級人民政府，而且只能為公益事業(yè)而進行房屋征收，這與拆遷主體多以開發(fā)商為主，且征收目的多為商業(yè)開發(fā)成鮮明對比。鑒于拆遷條例在施行過程中因野蠻拆遷等問題廣為詬病，如何確保征收工作公開、公平、公正，確保公益事業(yè)建設(shè)順利進行，就成了各地政府的首要考慮。結(jié)合征收工作的實踐，本文旨在從征收主體、被征收房屋價格評估及法院司法審查等方面，對目前征收工作中的一些問題作以簡要分析。

一、關(guān)于開發(fā)區(qū)管委會能否作為征收主體的問題

征收條例規(guī)定：市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。因為開發(fā)區(qū)從嚴格的法律意義上說不是一個行政區(qū)域，開發(fā)區(qū)管委會也就不算是一級政府。因此，學術(shù)界多認為，開發(fā)區(qū)管委不能作為征收主體，即便是國家級開發(fā)區(qū)也一樣。據(jù)統(tǒng)計，僅2013年,國務院就批準升級或新設(shè)了29家國家級的開發(fā)區(qū),至2013年，全國國家級開發(fā)區(qū)的數(shù)量已上升為200家，其中,東部地區(qū)96家,中部地區(qū)58家,西部地區(qū)46家。各地開發(fā)區(qū)，特別是國家級開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展勢頭迅猛，對各地經(jīng)濟發(fā)展貢獻巨大。因為開發(fā)區(qū)一般建于城郊結(jié)合部，交通、水電、排污等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，通過房屋征收而進行公益事業(yè)建設(shè)不可避免。

因為普遍理解為開發(fā)區(qū)管委不能做征收主體，各開發(fā)區(qū)在房屋征收時基本上采取兩條變通途徑：一，由開發(fā)區(qū)所處行政區(qū)域的縣級政府做為征收主體，二，對于跨兩個以上行政區(qū)域的開發(fā)區(qū)，則由開發(fā)區(qū)所處區(qū)域的市級政府做征收主體。這兩個變通最大的問題就是，法律上的征收主體實際上并不參與征收與補償，而真正從事征收與補償工作的開發(fā)區(qū)卻又只能以受縣或市級政府委托的名義，名實不符。為保障被征收人的合法權(quán)益，征收條例設(shè)置了眾多程序以保障征收工作的公開、公平和公正。這使得實際從事房屋征收工作的部門不得不在各個程序上與法律上的征收主體和征收部門進行協(xié)調(diào)和溝通，以使后者出具相關(guān)的法律手續(xù)。這無疑給征收工作人為設(shè)置了障礙，不但降低了征收工作效率，而且徒增被征收者的懷疑，格外激化矛盾，造成征收工作的被動。因此，筆者認為，房屋征收主體，應從廣義理解市、縣級政府的含義，將國家級開發(fā)區(qū)管委會納入征收主體范疇。

二、關(guān)于房屋征收中的評估問題

眾所周知，土地在房屋的價值中占有較大比重。據(jù)筆者了解，在房屋征收中，土地使用權(quán)性質(zhì)為出讓的非住宅房屋，其土地使用權(quán)在評估中一般會得到考慮。但在在舊城區(qū)城中村改造中，被征收房屋實為民房，土地使用權(quán)原系宅基地，“農(nóng)改非”、“村改居”后土地使用權(quán)多被視為劃撥，因而房屋建筑占地范圍外的土地，也就是通常所說的院子，在房屋價格評估中往往被忽略，理由是劃撥土地國家隨時有權(quán)收回。通常的做法是，評估機構(gòu)對征收范圍內(nèi)的房屋價格進行基礎(chǔ)性評估，即，評估出征收范圍內(nèi)房屋的一般市場單價，至于各被征收房屋的實際評估價格，則套用簡單的乘法公式，即該單價和被征收房屋建筑面積的乘積。因此，在城中村改造中，經(jīng)常是評估的市場單價一經(jīng)公布，戶戶都能清楚自己房屋的價值，根本不需要送達評估的分戶報告。

在城中村中，被征收房屋最大差異在于房屋的占地面積不同、新舊不同，而這兩個因素，對被征收房屋的市場價值有較大影響，特別是房屋的占地面積。此前的拆遷條例及拆遷的評估規(guī)定中，對被拆遷房屋的占地情況在評估時應否考慮，沒有做具體規(guī)定，由此引發(fā)很多信訪案件。住建部《國有土地上房屋征收評估辦法》明確規(guī)定：被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價值的因素。所以筆者認為，為確保舊城區(qū)城中村改造中房屋征收補償?shù)墓脚c公正，城中村房屋的占地面積及新舊程度應當作為評估考慮的重要因素，房屋的分戶評估報告應當顯示出房屋的實際價值，并送達被征收人。

三、關(guān)于房屋征收中的司法審查問題

根據(jù)《征收條例》的規(guī)定，被征收人對征收決定不服、對征收補償決定不服，都可以向法院起訴。征收決定與征收補償決定的不同在于，征收決定是政府因公益事業(yè)建設(shè)而做出的房屋征收決定，征收補償決定是房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議的，由政府按照征收補償方案對該被征收人作出的補償決定。

司法實踐中，對于征收補償方案的審查方式，各地法院有不同的做法。一般審理房屋征收決定案件時，重點在于程序方面的審查，即房屋征收部門擬定的征收補償方案是否報政府，政府是否就征收補償方案進行論證并予以公布征求意見，征求意見的期限是否符合規(guī)定、評估機構(gòu)的選擇是否符合規(guī)定等，如果程序符合征收條例的規(guī)定，就認為征收補償方案符合規(guī)定，至于該方案在實質(zhì)內(nèi)容上是否公平、合理，征收決定案件中一般不予審查，而是放在房屋征收補償決定案件中進行。

筆者認為，如果法院在審理征收決定時對征收補償方案不進行實質(zhì)性審查，政府就會根據(jù)形式上合法但實質(zhì)內(nèi)容可能不公平的征收補償方案作出征收補償決定，這不但會給被征收人對征收補償決定尋求司法審查帶來法律障礙，而且也不利于糾紛的實質(zhì)性解決。筆者認為，公平補償是征收條例的基本原則之一，征收決定案件的司法審查中，法院應當堅持程序?qū)彶楹蛯嵸|(zhì)審查相結(jié)合，在程序?qū)彶榈幕A(chǔ)上，重點審查補償標準的合法性以及合理性，以求從源頭上及時保障被征收人的合法權(quán)益。