基于PPP模式的財(cái)政局財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)與角色轉(zhuǎn)換

山東省樂(lè)陵市財(cái)政局 席麗潔

在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)迅速推行,地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn),增長(zhǎng)速度下行壓力增大,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)緊迫的情況下,社會(huì)各界對(duì)PPP模式在緩解地方政府債務(wù)壓力、轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)供給效率等方面給予了很高的期望。政府采用PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)基礎(chǔ)建設(shè)的有效運(yùn)營(yíng)，非政府組織在政府特許權(quán)的許可和收益權(quán)的給予下能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)建設(shè)的快速發(fā)展。PPP模式下解決的不僅是地方的財(cái)政融資難的問(wèn)題，重要的是提高了民營(yíng)資本的信心和投資效率，民營(yíng)企業(yè)的自身實(shí)力得到了加強(qiáng)。

一、PPP模式的發(fā)起

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家PPP模式下往往在一些公共服務(wù)領(lǐng)域能夠看到PPP模式的身影，像我們所熟知的養(yǎng)老和環(huán)境等領(lǐng)域，總的來(lái)說(shuō)PPP模式主要集中在公共資源管理和民主程序。根據(jù)公共生活的需要，政府擔(dān)起了PPP項(xiàng)目發(fā)起的角色。從國(guó)內(nèi)外諸多的成功案例中可以看出,PPP的成功運(yùn)用對(duì)于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、拓寬融資渠道、轉(zhuǎn)變政府職能、提升管理效率具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)工作中，政府起了很大的作用。

針對(duì)PPP模式，政府專(zhuān)門(mén)成立了有關(guān)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，關(guān)于“推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知”于9月23日發(fā)布，在明確目標(biāo)前提下，國(guó)家制定的特大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)是政府和社會(huì)資本合作模式，來(lái)自財(cái)政部相關(guān)機(jī)構(gòu)草擬的《政府與社會(huì)資本合作模式操作指南》納入到征求的范圍。

具體而言，負(fù)責(zé)審批的職能部門(mén)最先發(fā)起對(duì)PPP項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)實(shí)際參與。在資金融合還沒(méi)有到位之前，PPP管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理工作的移交。

二、PPP模式的運(yùn)作

私人資本的缺點(diǎn)是利潤(rùn)至上，實(shí)力薄弱，無(wú)法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。發(fā)展國(guó)家中的PPP模式成為一種當(dāng)之無(wú)愧的選擇。PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目取得了了豐厚的資金，運(yùn)營(yíng)管理十分成熟。雖然專(zhuān)業(yè)的市場(chǎng)和項(xiàng)目公司可以提供有關(guān)的技術(shù)支持，但是在一些核心環(huán)節(jié)還是需要PPP模式進(jìn)行有效的融資匹配、財(cái)政預(yù)算以及相關(guān)的財(cái)務(wù)管理。在保證能夠有合理的投資回報(bào)前提下，對(duì)民間資本進(jìn)行有效的吸引。

面對(duì)盈利為目的的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府必須改變?cè)械慕巧ㄎ唬紤]民營(yíng)資本被吸引之后所給與的利潤(rùn)問(wèn)題，在不斷適應(yīng)的過(guò)程中得到發(fā)展。PPP模式下的政府要做的工作就是合理把控好資本的盈利空間，不僅要考慮資本回報(bào)率的吸引力問(wèn)題，而且要合理控制好回報(bào)率。在將來(lái)的PPP模式下政府應(yīng)該管控好自己，避免發(fā)生與民營(yíng)資本爭(zhēng)利的現(xiàn)象，在多個(gè)層面進(jìn)行對(duì)自身的規(guī)范和限制。PPP模式下的政府不應(yīng)該將民營(yíng)資本當(dāng)做融資過(guò)程中的冤大頭，避免民營(yíng)資本再融資、再分配情況的出現(xiàn)。

資產(chǎn)屬性比較薄弱是公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的一大特點(diǎn)，PPP模式在運(yùn)作過(guò)程中的產(chǎn)生了更大的困難：如何將公共行政資源和私人市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行有效的銜接。在PPP管理中要高度重視公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)工作，對(duì)因建設(shè)過(guò)程中的出現(xiàn)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期短，建設(shè)相對(duì)簡(jiǎn)單問(wèn)題要客觀看待。醫(yī)院衛(wèi)生領(lǐng)域中的PPP模式各個(gè)方面的發(fā)展迅速，設(shè)備和人員的到位及時(shí)，但是在實(shí)際的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還是出現(xiàn)了一些問(wèn)題，醫(yī)療保險(xiǎn)不能夠和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)很好地銜接，這是運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的重點(diǎn)問(wèn)題，涉及到公共目標(biāo)能否有效實(shí)現(xiàn)，其中包括利益分配和成本等方面的公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政部門(mén)管理下的PPP模式需要高度注意此類(lèi)問(wèn)題，有效的協(xié)調(diào)好公共機(jī)制中的財(cái)政體制。

三、PPP模式對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理

PPP模式中政府提出了許多的細(xì)化方案。政府的投資方向不變，進(jìn)行有效的優(yōu)化，借助多種手段對(duì)設(shè)備資本優(yōu)先引入。對(duì)抵押貸款的原有擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行新的探索。通過(guò)有關(guān)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和信用擔(dān)保提高經(jīng)營(yíng)主體融資能力。借助政策融資的手段發(fā)展和創(chuàng)立有關(guān)的股權(quán)和基金，對(duì)民間資本設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行鼓勵(lì)，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的股權(quán)和融資進(jìn)行大力扶持。

從國(guó)內(nèi)外角度看PPP模式，不難發(fā)現(xiàn)有三種形成資產(chǎn)的渠道。經(jīng)營(yíng)配置在得到了許可的情況下能夠形成無(wú)形的資產(chǎn)。PPP模式下的政府職能部門(mén)不擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理權(quán)，擁有的權(quán)利是定價(jià)權(quán)和商譽(yù)資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)形成下的資產(chǎn)管理權(quán)限。資產(chǎn)形成的第二種方式是通過(guò)投資渠道獲得。財(cái)政部門(mén)在公共投資形成的項(xiàng)目基礎(chǔ)上通過(guò)一系列的形式將資產(chǎn)項(xiàng)目的使用轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，這些形式包括發(fā)行資產(chǎn)支持和實(shí)物投資等。項(xiàng)目公司堅(jiān)持著分配資金收益或者是經(jīng)營(yíng)收入的市場(chǎng)原則進(jìn)行。PPP模式表面上是一種融資模式，實(shí)際上是一種管理模式，對(duì)外以資本關(guān)系的形式表現(xiàn)出來(lái)。政府在項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中擔(dān)負(fù)著對(duì)資產(chǎn)的流動(dòng)性管理，對(duì)項(xiàng)目公司出現(xiàn)的負(fù)債情況進(jìn)行有效關(guān)注。預(yù)算薄弱是公共財(cái)政項(xiàng)目融資要面臨的重要問(wèn)題。PPP模式下?lián)碛兄瑯拥囊?，不僅要實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的要求，更要實(shí)現(xiàn)公共資產(chǎn)對(duì)保稅的要求。PPP模式下的政府面領(lǐng)著來(lái)自三個(gè)方面的艱難任務(wù)：資金的配置，資本的運(yùn)作以及來(lái)自資源的整合。而參與方利益目標(biāo)的差異性又使得項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)變得異常復(fù)雜，從項(xiàng)目融資的角度來(lái)看，PPP模式主要面領(lǐng)著商業(yè)和政治兩方面的風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施在于具有良好的制度和內(nèi)在的穩(wěn)定環(huán)境。PPP模式下商業(yè)公司是風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，公共部分風(fēng)險(xiǎn)的中心不是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)還應(yīng)該做好兩方面的工作：一是防止商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，二是對(duì)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)PPP項(xiàng)目提供有效的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，或者是對(duì)因風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的負(fù)債進(jìn)行強(qiáng)有力的管理。

PPP項(xiàng)目之所以得到有效的實(shí)施很大程度上是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所起的作用，在制定PPP項(xiàng)目的過(guò)程中應(yīng)該充分考慮項(xiàng)目過(guò)程中的資產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施的對(duì)象是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。目前形勢(shì)下的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生主要有兩種情況。一是專(zhuān)門(mén)法律的授予，二是PPP協(xié)議下產(chǎn)生的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠?qū)PP模式的運(yùn)營(yíng)起到較好的保證作用。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)施是有一定基礎(chǔ)的，在實(shí)現(xiàn)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)盈利的基礎(chǔ)上，需要民營(yíng)資本融合進(jìn)政府資本。PPP模式下的公共財(cái)政看重的是控股權(quán)而非股權(quán)，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)所使用的兩個(gè)主要途徑有特許權(quán)和公共信用支撐。

四、PPP模式延伸出來(lái)的財(cái)政問(wèn)題

PPP模式下的公共財(cái)政處于重要地位，從開(kāi)始的項(xiàng)目推動(dòng)到中間的項(xiàng)目實(shí)施，再到后來(lái)的項(xiàng)目管理，整個(gè)環(huán)節(jié)起著至關(guān)重要的作用。在PPP模式下有兩個(gè)問(wèn)題值得注意，它們是競(jìng)爭(zhēng)性安排和機(jī)制，在PPP模式下需要遵循這樣兩個(gè)準(zhǔn)則，這樣兩個(gè)問(wèn)題恰恰是與簡(jiǎn)單公私合營(yíng)的特征區(qū)別所在。PPP模式下的魅力來(lái)自高效的競(jìng)爭(zhēng)，PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)有效的競(jìng)爭(zhēng)還需要針對(duì)性的引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，PPP模式允許的是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)但不是產(chǎn)量競(jìng)爭(zhēng)。PPP模式在產(chǎn)品的市場(chǎng)空間和經(jīng)營(yíng)權(quán)的配置上進(jìn)行，滿足了市場(chǎng)本身的需要。PPP項(xiàng)目的目的在于滿足社會(huì)大眾的需求，需要為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，不允許利潤(rùn)的最大化，另外公共產(chǎn)品嚴(yán)重脫離市場(chǎng)是無(wú)效的，這些項(xiàng)目公司都是被禁止的。PPP模式下在進(jìn)行管理過(guò)程中必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)才能夠得到介入，不可避免的競(jìng)爭(zhēng)存在于PPP模式中。PPP項(xiàng)目最初的談判的內(nèi)容是交易結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)，為了實(shí)現(xiàn)合同體系中的項(xiàng)目存在。再談判的進(jìn)行雖然能夠?qū)φ袠?biāo)的成果起到一定的削弱作用，但是在PPP項(xiàng)目中這種情況是不能避免的，是一種正常的機(jī)制。在PPP項(xiàng)目談判的初期考慮的是占優(yōu)戰(zhàn)略，在引入市場(chǎng)下的PPP項(xiàng)目應(yīng)該接受公正的談判，再談判解決可以用在公共產(chǎn)品事項(xiàng)，不適用在公共財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)。PPP項(xiàng)目中的公共資源在進(jìn)入投入后形成了公共財(cái)產(chǎn)，是一個(gè)流量的概念。

五、結(jié)束語(yǔ)

PPP模式之所以能夠得到大力的推行，在于政策制度的強(qiáng)有力支撐。在公共財(cái)產(chǎn)的職能管理過(guò)程中，PPP模式起著技術(shù)實(shí)現(xiàn)的作用，對(duì)具體的實(shí)踐操作管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。進(jìn)一步說(shuō)，PPP項(xiàng)目參與中，公共財(cái)政以契約的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)PPP模式，也就是說(shuō)在財(cái)政招標(biāo)過(guò)程中招標(biāo)的對(duì)象是國(guó)家管理和治理過(guò)程中的主要對(duì)象，是在法制理念的前提下進(jìn)行的。

[1]溫來(lái)成.有效管控PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[J].財(cái)會(huì)研究,2015

[2]郭文卿.PPP模式概要解析[J].經(jīng)濟(jì)論壇,2014