城市交通的變革與規(guī)范(連載)

孔令斌

(中國城市規(guī)劃設計研究院，北京100037)

5 城市交通系統(tǒng)發(fā)展中的約束和優(yōu)先

中國城市發(fā)展受土地、環(huán)境、能源等因素的制約越來越凸顯，這已經(jīng)成為城市與交通發(fā)展的硬約束，不能突破。這些約束是城市發(fā)展模式選擇和發(fā)展政策制定的基礎與前提，也要求城市必須在約束下尋求可持續(xù)發(fā)展路徑，別無他途。圍繞這些制約因素，國家層面已經(jīng)制定了諸多保障的政策和法規(guī)，如耕地紅線、城市增長邊界、排放指標等。

這些發(fā)展要素的約束既影響城市中每個人的行為選擇，也影響整個城市達到設定目標的路徑和手段。因此，必須調(diào)整城市規(guī)劃的思維和方法才能應對。近年來，城市規(guī)劃行業(yè)將這些約束作為規(guī)劃城市發(fā)展的底線、前提等來思考城市規(guī)劃方法的調(diào)整，已經(jīng)形成比較完善的規(guī)劃方法，如將資源環(huán)境承載力引入城市規(guī)劃作為確定城市發(fā)展規(guī)模和路徑的核心控制要素，問題導向與目標導向的規(guī)劃方法也置于約束之下進行思考。而在城市交通方面，雖然也提出了公共交通優(yōu)先的發(fā)展策略，但由于體制的分割和交通要滿足需求的思維慣性，不同交通方式之間的發(fā)展協(xié)調(diào)與整合，尚缺乏在約束框架中從策略到方法的系統(tǒng)思考。

由于城市發(fā)展中與交通系統(tǒng)相關的約束是城市和交通發(fā)展不能突破的底線，或者說中國城市與交通發(fā)展必須選擇對環(huán)境、土地、能源的低沖擊發(fā)展模式，因此交通系統(tǒng)不能片面地通過不同方式、不同設施的能力擴張來追求效率提高與解決交通擁堵、停車難等問題，必須將交通規(guī)劃置于城市發(fā)展的約束下，要契合城市高密度、低排放、低能耗的發(fā)展模式。落實到交通系統(tǒng)上，首先是交通發(fā)展目標的調(diào)整，由滿足需求下的各系統(tǒng)相對獨立擴張，調(diào)整為交通系統(tǒng)要保障城市功能正常運轉(zhuǎn)，與目標調(diào)整對應的手段與策略是實施優(yōu)先管理，這是在資源約束的情況下保證城市功能正常發(fā)揮、城市活動正常進行的必然選擇。

優(yōu)先管理，應從兩個方面考慮。一是綜合交通的優(yōu)先與城市空間的關系要符合城市集約與節(jié)約的策略，要符合城市在約束下高密度、低排放、低能耗的空間優(yōu)化，空間與交通的協(xié)調(diào)要使城市交通出行距離控制在一定范圍內(nèi)，否則空間與交通關系的混亂，甚至會突破約束下的城市發(fā)展目標，如目前解決新城與中心城區(qū)交通擁堵問題首先要考慮二者的空間組織關系定位，否則新城向臥城轉(zhuǎn)化，交通效率提高促進長距離通勤，城市就不可能做到低碳、集約。同樣，出行距離的縮短不僅降低了交通需求，也為步行、自行車等低碳、環(huán)保的出行增長提供了可能。二是城市綜合交通的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)必須增強，優(yōu)先管理是協(xié)調(diào)綜合交通系統(tǒng)中優(yōu)先對象與非優(yōu)先對象的競爭關系，通過優(yōu)先引導和鼓勵出行者的交通行為轉(zhuǎn)向優(yōu)先的交通方式。因此，交通系統(tǒng)內(nèi)的相互關系要作為一個整體考慮，優(yōu)先是交通系統(tǒng)內(nèi)部的相對關系協(xié)調(diào)，需要通過不同方式、設施、服務等相對關系的管理體現(xiàn)優(yōu)先，也就是通過政府的干預保持城市交通系統(tǒng)中優(yōu)先交通方式的相對競爭力。如果失去城市綜合交通系統(tǒng)內(nèi)部相對關系的管理，優(yōu)先也就不能成為優(yōu)先。如優(yōu)先策略下公共交通與私人機動交通之間的關系，公共交通的競爭力體現(xiàn)在針對不同交通走廊的私人機動交通運行狀況，公交服務指標與私人機動交通相比要有優(yōu)勢，否則保障交通暢通與公共交通優(yōu)先的爭論就不可能厘清。

另外，交通系統(tǒng)的優(yōu)先管理和協(xié)調(diào)重心在于交通走廊。由于中國高密度的城市開發(fā)，城市的主要交通走廊是城市交通網(wǎng)絡干線系統(tǒng)的基礎，基本上都是復合的。交通優(yōu)先方式在這些交通走廊內(nèi)與其他方式相比的競爭優(yōu)勢如何是能否實現(xiàn)優(yōu)先的關鍵所在。如公共交通與私人機動交通在交通走廊內(nèi)的出行時間比值，既是公共交通是否有競爭力的指標，也是規(guī)劃公共交通線路的功能與運行指標的確定依據(jù)。因此，優(yōu)先策略下的綜合交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)是綜合交通規(guī)劃中既涉及綜合交通系統(tǒng)管理，也涉及規(guī)劃方法調(diào)整的關鍵內(nèi)容，是綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃方法應對發(fā)展約束的必然調(diào)整。

6 都市區(qū)交通、城鎮(zhèn)密集地區(qū)交通與城市內(nèi)部交通的關系

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)的功能布局突破了中心城區(qū)的制約，同時交通的改善也使城市之間的關系越來越密切，由此而來的中心城區(qū)以外地區(qū)與城市中心城區(qū)的聯(lián)系對城市交通影響越來越大，城市與交通規(guī)劃中最難以處理的是都市區(qū)交通和城鎮(zhèn)密集地區(qū)的區(qū)域性交通。

都市區(qū)是大城市發(fā)展中城市空間突破中心城區(qū)范圍，在市域、甚至是跨越城市界限布局城市功能，圍繞大城市中心城區(qū)形成的以城市日常交通聯(lián)系為主的城鎮(zhèn)化地區(qū)。近年來，都市區(qū)的交通聯(lián)系隨著城鎮(zhèn)空間的擴張在許多城市發(fā)展迅速，由于其特殊的潮汐性、高峰交通集中等交通特征，以及與城市空間的關系協(xié)調(diào)比較復雜，同時又受投資、建設、管理和運營標準、行政分割等影響，已經(jīng)成為大城市最難以解決的交通問題之一，對處于城鎮(zhèn)密集地區(qū)的大城市更是如此。

城鎮(zhèn)密集地區(qū)或者稱“城鎮(zhèn)群(城市群)”，是中國城鎮(zhèn)化承載的主體形態(tài)和空間。城鎮(zhèn)密集地區(qū)內(nèi)由于經(jīng)濟組織、城市功能的區(qū)域化，形成了功能交錯、聯(lián)系頻繁的城鎮(zhèn)關系，反映在交通上就是區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)間聯(lián)系交通的城市化趨向顯著(區(qū)域交通城市化)，使區(qū)域內(nèi)的主要交通走廊在客流規(guī)模、交通運行特征等方面越來越接近城市交通。

突破中心城區(qū)在市域和區(qū)域內(nèi)布局城市功能，城市活動與城市交通聯(lián)系開始延伸到原來是郊區(qū)的市域和城鎮(zhèn)密集地區(qū)空間內(nèi)。而這些地區(qū)原有的管理模式完全不同于城市地區(qū)，是中國城鄉(xiāng)二元化管理的鄉(xiāng)村地區(qū)，在交通規(guī)劃、建設、管理、服務與運營組織上采用的是完全不同于城市的標準，如長途客運、鐵路客運等與城市中的公共汽車交通、城市軌道交通等是兩套國家標準下的產(chǎn)物。兩套標準在設計交通量、交通設施的附屬設施、額定載客與容量、交通網(wǎng)絡密度、公益程度、交通管理等方面的規(guī)定完全不同，如長途客運按照座位核定載客容量，而城市公共交通則按照車廂地板面積核定載客容量。

城市功能在市域與區(qū)域內(nèi)的擴展，隨之而來的“城市交通”也延展進入原來的郊外地區(qū)，使大城市中心城區(qū)外的交通成為城市內(nèi)部交通、對外交通、鄉(xiāng)村交通混雜的地區(qū)。原來按照中心城區(qū)邊界劃分城市與郊區(qū)、城市內(nèi)部交通與鄉(xiāng)村交通的模式就失效了，不能再指導中心城區(qū)外的交通建設，相應地目前在用的相關標準一方面不能指導新的交通形式，另一方面也導致這一地區(qū)建設和管理混亂。經(jīng)過改革開放30多年的城市交通設施建設，中心城區(qū)的交通系統(tǒng)已經(jīng)基本完善，城市交通建設重點正隨著城鎮(zhèn)建設向市域和區(qū)域擴展而轉(zhuǎn)移到中心城區(qū)之外。因此，迫切的建設需求與滯后的標準研究、管理模式之間的矛盾日益尖銳。

都市區(qū)交通與城鎮(zhèn)密集地區(qū)區(qū)域交通在特征上不同于城市內(nèi)部交通或者傳統(tǒng)的城市對外交通。都市區(qū)交通通勤特征顯著、高峰集中，與城市內(nèi)部交通的出行目的構成類似，但交通走廊集中、時間分布很不均衡；密集地區(qū)的區(qū)域交通則以商務和其他非通勤的經(jīng)常性聯(lián)系為主，單位時間內(nèi)的出行頻率高，形成的交通走廊規(guī)模大、高峰明顯，交通走廊內(nèi)也面臨與城市交通類似的供需矛盾。兩類交通都有城市內(nèi)部交通類似的特征，但與傳統(tǒng)的城市對外交通已完全不同。

近年來有部分超大城市迫于都市區(qū)交通問題解決的壓力已經(jīng)或正在按照城市交通的標準進行都市區(qū)交通建設，或改造已有的郊區(qū)交通系統(tǒng)，但效果并不理想。究其原因，都市區(qū)交通不同于傳統(tǒng)的城市內(nèi)部交通，按照城市內(nèi)部交通標準建設的交通系統(tǒng)在高峰期能力嚴重不足，而平峰期能力嚴重過剩。區(qū)域交通設施即目前的城際交通設施則完全按照傳統(tǒng)對外交通的模式進行建設與銜接，只是在運營的密度上提高，以應對高客流規(guī)模，已經(jīng)形成的系統(tǒng)在區(qū)域交通組織效率上也都不高。

因此，我們首先需要參照城市交通標準建立真正適應都市區(qū)通勤為主和密集地區(qū)頻繁商務為主的交通新標準，以指導目前在都市區(qū)和城鎮(zhèn)密集地區(qū)的大規(guī)模交通建設。這既非城市內(nèi)部交通系統(tǒng)的延伸，也非傳統(tǒng)城市對外交通系統(tǒng)的簡單改良，而是新的交通特征和形式，需要新的分類指導。參照城市交通標準的原因在于無論是都市區(qū)交通還是區(qū)域交通，其供求關系的管理都接近城市交通，因此城市交通的優(yōu)先管理、高峰應對、交通服務等交通系統(tǒng)管理理念，甚至交通設施建設的理念均可以推及至都市區(qū)和城鎮(zhèn)密集地區(qū)。所不同的只是時間、目的分布的差異。

其次，都市區(qū)交通、區(qū)域交通與城市內(nèi)部交通的交通特征因部分相似，可以以共享為基礎進行一體化整合。整合應從目前混亂的概念做起，要根據(jù)交通特征與交通設施的功能將各種概念、設施定位整合在城市內(nèi)部交通、都市區(qū)交通、區(qū)域交通內(nèi)。特別是與目前城市熱衷的市域交通的整合，因功能上完全一致，如果把設施定位為市域，則行政分割的交通組織與區(qū)域經(jīng)濟、區(qū)域空間組織一體化的矛盾還會更加嚴重。

第三，要建立都市區(qū)交通、區(qū)域交通與城市內(nèi)部交通銜接的新模式。從城市綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃的角度，都市區(qū)交通與區(qū)域交通要融入城市的空間組織，一是要根據(jù)不同交通的特征與聯(lián)系效率要求設定銜接的準則；二是在城市交通規(guī)劃中要充分估計都市區(qū)交通、區(qū)域交通對城市內(nèi)部交通的沖擊，特別在連綿的城鎮(zhèn)密集地區(qū)，在中心城區(qū)內(nèi)運行的交通中都市區(qū)交通與區(qū)域交通的比例可能會很高。