城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置：現(xiàn)狀、反思與對(duì)策

徐 蕾

(武漢大學(xué) 教育科學(xué)研究院,湖北 武漢 430072)

城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置：現(xiàn)狀、反思與對(duì)策

徐 蕾

(武漢大學(xué) 教育科學(xué)研究院,湖北 武漢 430072)

平等優(yōu)質(zhì)的教育是社會(huì)進(jìn)步和個(gè)人發(fā)展的基礎(chǔ)性公平，是實(shí)現(xiàn)人類平等的偉大工具。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、消極差異化的政策取向和片面均衡的管理體制依然是當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育治理改革的癥結(jié)難點(diǎn)，尚呈現(xiàn)配置失衡、措施失當(dāng)、效率低下的發(fā)展困境。需要從系統(tǒng)治理和綜合治理的視角，建立公平均衡的城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的價(jià)值取向，審慎教育政策制定的可行性，改進(jìn)管理體制的服務(wù)框架與問責(zé)制度，建立均衡度的測(cè)評(píng)和督導(dǎo)體系，實(shí)施“內(nèi)在發(fā)展”為重的師資隊(duì)伍建設(shè)戰(zhàn)略，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化。

義務(wù)教育；資源配置；城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

“教育是實(shí)現(xiàn)人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類的發(fā)明都偉大得多”。[1]義務(wù)教育是社會(huì)進(jìn)步和個(gè)人發(fā)展的基礎(chǔ)性公平，是社會(huì)公平的基礎(chǔ)性保障，研究學(xué)者和教育行政管理部門紛紛從價(jià)值取向、政策制定、資源配置、結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制機(jī)制等角度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和規(guī)劃發(fā)展，極大推進(jìn)了義務(wù)教育數(shù)量與質(zhì)量的提升，但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前義務(wù)教育治理依然存在著城鄉(xiāng)義務(wù)教育配置失衡、治理效率低下、管理措施失當(dāng)、治標(biāo)難治本的兩難困境。作為義務(wù)教育公平的邏輯起點(diǎn)，科學(xué)合理地配置義務(wù)教育資源是社會(huì)轉(zhuǎn)型期和教育綜合領(lǐng)域改革攻堅(jiān)期必須審慎思考和穩(wěn)妥解決的重點(diǎn)問題，需要在社會(huì)結(jié)構(gòu)、政策傾向、管理體制等層面進(jìn)行深入反思與變革。

一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的現(xiàn)狀：總量提高，差距拉大

目前，學(xué)者們主要是從教育投入、辦學(xué)條件和師資隊(duì)伍三個(gè)方面，對(duì)全國(guó)及省域內(nèi)城鄉(xiāng)間、縣際間義務(wù)教育公共資源配置狀況進(jìn)行考察和分析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策和法規(guī)。國(guó)家先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》、《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件有關(guān)工作的通知》、《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)(試行)》等一系列重大政策，以及“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”、“兩免一補(bǔ)”、“免費(fèi)師范生”等專項(xiàng)資金項(xiàng)目，有效改善了農(nóng)村中小學(xué)的管理體制、辦學(xué)條件和師資力量，縮小了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距。但是在中西部貧困地區(qū)，尤其是集中連片特困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和國(guó)家級(jí)貧困縣，農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件依然相對(duì)落后，撤點(diǎn)并校、人口流動(dòng)以及村校衰敗帶來(lái)的校舍破敗、設(shè)備落后、師資流失等問題仍然是制約城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的梗阻。

其具體表現(xiàn)在如下方面：其一，教育投入總量增加，但區(qū)域經(jīng)費(fèi)均衡配置不足，據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，我國(guó)地區(qū)間財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)差異、地區(qū)間義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)絕對(duì)差異尚未得到緩解，2006 年后中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入差距有所縮小，但縮小的幅度極為有限；[2]其二，辦學(xué)條件逐步改善，但城鄉(xiāng)差距與校際差距較大。數(shù)據(jù)顯示，在體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)(館)面積、體育、音樂、美術(shù)器械、理科實(shí)施器械(儀器)配備等達(dá)標(biāo)校數(shù)，建立校園網(wǎng)校數(shù)等基本學(xué)校辦學(xué)指標(biāo)方面，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的達(dá)標(biāo)率均低于城鎮(zhèn)10個(gè)百分比左右，最大差距低于32個(gè)百分比，全國(guó)城市小學(xué)的固定資產(chǎn)是農(nóng)村小學(xué)固定資產(chǎn)的8.38倍；[3]其三，教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)總體提升，但教學(xué)水平與能力存在差距。如農(nóng)村義務(wù)教育階段教師多是通過自學(xué)、成人考試、培訓(xùn)等方式獲得本科或研究生學(xué)歷，難以獲得系統(tǒng)的教學(xué)理論和技能，存在著更為深刻的教師素質(zhì)差距。并且，“義務(wù)教育教師隊(duì)伍配置問題區(qū)域特點(diǎn)十分明顯。一方面是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)教師隊(duì)伍存在穩(wěn)定問題，影響質(zhì)量提高，另一方面是山區(qū)縣市存在教師總量超編但學(xué)科結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾，特別是音體美及綜合實(shí)踐活動(dòng)等學(xué)科專任教師數(shù)量不足，隊(duì)伍年齡老化，影響到國(guó)家課程的開齊開足和現(xiàn)代教育技術(shù)的應(yīng)用?！盵4]中小學(xué)校長(zhǎng)和教師輪崗制度實(shí)施效果也并不理想，輪崗校長(zhǎng)和教師對(duì)輪崗政策的總體滿意度較低。如輪崗學(xué)校缺乏自主權(quán)，輪崗校長(zhǎng)和教師缺乏主動(dòng)性、消極對(duì)待，輪崗專業(yè)相對(duì)單一，輪崗方式簡(jiǎn)單粗暴，輪崗效果考核武斷，往往用一紙行政命令替代了基于學(xué)校定位和特色發(fā)展的深層次思考。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的現(xiàn)實(shí)困境：二元局限，消極差異

誠(chéng)如美國(guó)教育學(xué)者庫(kù)姆斯所言:“有關(guān)教育資源配置的問題，不能與其所處的環(huán)境相分離；教育一事，只不過是構(gòu)成一個(gè)社會(huì)的生活而經(jīng)緯交織的一環(huán)而已?！盵5]可此可見，社會(huì)結(jié)構(gòu)、政策傾向、管理體制和文化傳統(tǒng)都是城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置中功能重要的制約因素。

其一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成了城鄉(xiāng)教育的結(jié)構(gòu)性失衡。20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)通過高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制完成了工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的資金積累，但也造成了社會(huì)資本和社會(huì)資源在城市的高度集中，同時(shí)加劇了農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)和文化中的弱勢(shì)化生存，形成嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，由此帶來(lái)的二元教育結(jié)構(gòu)。城市教育與農(nóng)村教育在教育經(jīng)費(fèi)投入、教師專業(yè)發(fā)展、教育教學(xué)質(zhì)量與水平、校園網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、校園文化建設(shè)、學(xué)生特長(zhǎng)發(fā)展和家長(zhǎng)參與管理等方面存在巨大差距，并且呈現(xiàn)越拉越大的趨勢(shì)。正是由于對(duì)社會(huì)資本占有存在著巨大差異，城市與農(nóng)村的學(xué)生面對(duì)著差異巨大的教育資源。一方面，城市學(xué)生享有優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育，有更多業(yè)余時(shí)間培訓(xùn)特長(zhǎng)，擁有更多的升學(xué)機(jī)會(huì)乃至出國(guó)留學(xué)；另一方面，農(nóng)村學(xué)生卻只能接受低質(zhì)的義務(wù)教育，陷于沉重的高考?jí)毫?、父母離散、營(yíng)養(yǎng)不良和缺少保護(hù)。這種二元教育結(jié)構(gòu)又進(jìn)一步造成了兩者在就業(yè)、生存境遇和發(fā)展可能等方面的巨大差異，代際疊加。既得利益者往往傾向于強(qiáng)化目前的資源配置和利益分配方式，通過各種政策、方案等阻礙利益的共享，用一種表層的“平等”掩飾更多的隱形的不公平，比如有的城市擁有設(shè)施齊備的豪華小學(xué)，學(xué)生用iPad等新多媒體上課，其城郊的農(nóng)民工子弟學(xué)校卻日益凋零，又如各地實(shí)驗(yàn)異地高考，但在錄取分?jǐn)?shù)和考試方式上又多有限制等等，高考移民成為城市先貴對(duì)農(nóng)村教育資源的直接略?shī)Z，價(jià)值取向中的“城市為主”依然占主導(dǎo)地位。

其二，城鄉(xiāng)義務(wù)教育政策取向的消極差異化造成了城鄉(xiāng)教育資源的差距化。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“路徑依賴”理論認(rèn)為，制度變遷存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。作為一個(gè)后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國(guó)家，優(yōu)先發(fā)展城市教育曾是我國(guó)背負(fù)“窮國(guó)辦大教育”歷史重任，大量培養(yǎng)大工業(yè)社會(huì)發(fā)展急需人才的有效途徑，但二元分割的價(jià)值取向和政策傾向已無(wú)法解決日益嚴(yán)重的城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)模式和資金投入的嚴(yán)重失衡，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育政策的變遷路徑正是陷入了“非均衡發(fā)展戰(zhàn)略——二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)——二元教育結(jié)構(gòu)——二元資源配置政策——農(nóng)村教育衰敗”的消極“鎖定”狀態(tài)，[6]城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的差距、貧富差距、文化差距的進(jìn)一步加大而愈加嚴(yán)重。當(dāng)前，教育公平與教育均衡發(fā)展已成為教育改革與發(fā)展的時(shí)代選擇，也是公平與效率均衡發(fā)展價(jià)值取向的重要體現(xiàn)?！?014國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)已達(dá)7.49億，占人口總數(shù)的45.23%，農(nóng)民人數(shù)占到世界農(nóng)業(yè)人口的40%，他們既是國(guó)家發(fā)展的基石，也是必須尊重和重視的利益群體，擁有合理訴求的權(quán)力。尤其是我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化成為進(jìn)程中的攻堅(jiān)階段，既有的利益關(guān)系和分配關(guān)系被打破，新的利益關(guān)系和分配關(guān)系尚在摸索建立中，城鄉(xiāng)壁壘并未打破，甚至更為森嚴(yán)艱難，農(nóng)村義務(wù)教育處于進(jìn)不去、退不回的兩難困局。

其三，管理體制的片面均衡加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的失衡。2000年以來(lái)，我國(guó)開啟了新一輪教育管理體制改革，自國(guó)務(wù)院2001年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》以來(lái)，教育領(lǐng)域綜合治理改革極大推進(jìn)了各級(jí)教育行政部門管理職能和方式的改革。但我國(guó)當(dāng)前的管理體制中“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”的局面并且出現(xiàn)根本性變革，職、責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等的特征依然明顯，省、市、縣政府在義務(wù)教育所承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任和財(cái)權(quán)責(zé)任不對(duì)等，財(cái)政創(chuàng)收能力與支持能力不對(duì)等。并且，由于沒有明確提出中央政府和省級(jí)政府具體分擔(dān)的比例，加之農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市財(cái)政收入的巨大差距而呈現(xiàn)出不對(duì)稱態(tài)勢(shì)，必然造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的不對(duì)稱，無(wú)法從根本上解決農(nóng)村義務(wù)教育體制城鄉(xiāng)分割這一根本性問題。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置的解決路徑：審慎改革，積極均衡

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，教育資源配置的均衡是教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，這種均衡配置既包括生均經(jīng)費(fèi)、儀器設(shè)備、圖書資料等看得見的外在資源，也包括師資隊(duì)伍、管理模式、校園文化、社區(qū)資源等潛移默化的內(nèi)在資源。這意味著，義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)性、整體性、綜合性的治理過程，其中，教育資源均衡配置是義務(wù)教育均衡發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，需要我們從城鄉(xiāng)教育一體化視角，審慎反思，積極均衡。

其一，建立公平均衡的義務(wù)教育發(fā)展價(jià)值取向。教育公平是對(duì)人的教育權(quán)和發(fā)展權(quán)的尊重和維護(hù)，教育經(jīng)費(fèi)的足量和公平投入是其保障，其中首位是必須確立公平的價(jià)值取向。需要我們首先構(gòu)建公平與均衡發(fā)展的教育發(fā)展取向，樹立城鄉(xiāng)義務(wù)教育全局性、基礎(chǔ)性的理念，站在城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的角度把握當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的結(jié)構(gòu)性調(diào)整；改變城市一元的價(jià)值取向，努力縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的各種弊端，積極穩(wěn)妥地處理好義務(wù)教育治理中遇到的各種復(fù)雜的利益關(guān)系，為每一個(gè)學(xué)生提供公平、優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育。

其二，審慎義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策制定與執(zhí)行實(shí)施。需要積極反思城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展中政策制定和實(shí)施中存在的問題和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，反思國(guó)家宏觀教育規(guī)劃、義務(wù)教育管理體制、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校布局調(diào)整、義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)估與督導(dǎo)制度、義務(wù)教育教師培訓(xùn)與輪崗制度等政策在前期調(diào)研、中期論證和后期評(píng)估中可能存在的偏差。審慎進(jìn)行改進(jìn)或更正，在充分調(diào)研、科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，確保政策的合理性、科學(xué)性、可操作性、周期性和穩(wěn)定性，尤其要警惕政策實(shí)施中的變形與低效，警惕政策評(píng)估中的以偏概全或簡(jiǎn)單冒進(jìn)。

其三，改進(jìn)義務(wù)教育管理體制的服務(wù)框架、問責(zé)機(jī)制與督導(dǎo)體系。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)年》指出：“縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜”，這就要求義務(wù)教育均衡發(fā)展需要在制度層面進(jìn)行有效變革，改變建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的管理體制與機(jī)制，建立起完善的學(xué)生培養(yǎng)制度、教育質(zhì)量評(píng)價(jià)制度、教育人事制度、教育投入制度、入學(xué)招生制度、辦學(xué)制度和教育管理制度等等。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展程度與水平的督導(dǎo)與評(píng)估，建立科學(xué)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)與評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制和方式，建立健全各級(jí)地方政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的績(jī)效評(píng)估和問責(zé)機(jī)制，從而對(duì)各地義務(wù)教育發(fā)展水平做出客觀的判斷和及時(shí)的調(diào)整。

其四，實(shí)施“內(nèi)在發(fā)展”為重的師資隊(duì)伍建設(shè)戰(zhàn)略，切實(shí)提高師資力量和教學(xué)效果。教師是教育質(zhì)量的根本保障，“內(nèi)在發(fā)展”式師資隊(duì)伍建設(shè)才能真正達(dá)成義務(wù)教育內(nèi)涵性均衡發(fā)展的目的。必須充分尊重和維護(hù)城鄉(xiāng)各級(jí)各類教師的合法權(quán)益和合理訴求，構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育教師專業(yè)發(fā)展支持體系，改革農(nóng)村教師培養(yǎng)的模式、途徑，改進(jìn)農(nóng)村教師培訓(xùn)的具體內(nèi)容與方式。既要積極探索“一專多能”的全科教師培養(yǎng)模式，切實(shí)解決農(nóng)村中小學(xué)的師資緊缺問題，也要逐步完善農(nóng)村骨干教師和卓越教師的培養(yǎng)，真正提高農(nóng)村義務(wù)教育的師資水平和教育質(zhì)量。此外，還應(yīng)在定編定崗位、職后培訓(xùn)、職稱晉升、工資待遇等方面給予農(nóng)村教師傾斜支持，為他們解決發(fā)展的后顧之憂。

[1] [美]布魯貝克.高等教育哲學(xué)[M].王承,譯.杭州:浙江教育出版，1987.71.

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[4] 教育督導(dǎo)報(bào)告：2012年縣級(jí)政府教育工作督導(dǎo)情況綜述http://www.fjedu.gov.cn/html/jydd/ddgg/2013/09/13/fa9f97e0-3a6a-4bd8-e040-a8c0906558f1.html.

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2015-03-04

2015年湖北省教育學(xué)重點(diǎn)培育學(xué)科項(xiàng)目“政府與學(xué)校關(guān)系變遷及其模式創(chuàng)新”(hkj005)

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