簡析我國的多元化糾紛解決機制改革

吳 悠

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簡析我國的多元化糾紛解決機制改革

吳 悠

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430073）

多元化糾紛解決機制是應對訴訟壓力和多樣化糾紛模式的現(xiàn)實需要，也成為新世紀以來我國司法改革的新議題，先后經(jīng)歷了試點探索、全面實踐、深化改革三個階段。當前我國所建立的多元化糾紛解決機制是社會轉(zhuǎn)型期現(xiàn)代法治理念與傳統(tǒng)政治資源和治理經(jīng)驗交融的產(chǎn)物，在取得較大成就的同時也存在諸多問題，例如司法壟斷、非訴訟糾紛解決機制體系不協(xié)調(diào)并出現(xiàn)功能異化現(xiàn)象、訴訟與非訴訟糾紛解決機制對接制度不完備。我國多元化糾紛解決機制的發(fā)展方向是建立統(tǒng)一的糾紛分流體系，完善訴調(diào)對接體系，規(guī)范非訴訟糾紛解決機制運行模式。

多元化糾紛解決機制；改革；訴調(diào)對接；法院角色

多元化糾紛解決機制是相對于一元化的糾紛解決機制而言的概念，是指在一個社會中由各種不同性質(zhì)、功能和形式的糾紛解決方式，相互協(xié)調(diào)互補，所結(jié)成的一種滿足社會主體多種需求的程序體系和動態(tài)調(diào)整系統(tǒng)。其除了追求傳統(tǒng)的正義、公平價值之外，還致力于達到正義實現(xiàn)途徑和社會治理方式的多元化，強調(diào)各種機制和治理體系之間的協(xié)調(diào)互動，以實現(xiàn)其多元化的功能和價值。[1]

改革開放以來隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展以及社會形態(tài)的轉(zhuǎn)變，單一的糾紛解決方式已不能滿足社會發(fā)展的需要。從《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》開始，最高人民法院主導進行了一系列改革措施，開始了中國多元化糾紛解決機制的變革。

一、我國多元化糾紛解決機制改革歷程

社會現(xiàn)代化的一個普遍現(xiàn)象就是糾紛數(shù)量的增長，改革開放以來如同國民經(jīng)濟的快速增長一樣，中國社會的糾紛數(shù)量也出現(xiàn)迅猛的增長。1980年代初各級法院一年審理案件的數(shù)量為100萬件左右[2]，到2014年這個數(shù)據(jù)增長到了1380.7萬件[3]，社會矛盾糾紛的急劇增加對社會的發(fā)展和安定產(chǎn)生了巨大威脅。為了應對訴訟糾紛數(shù)量的不斷攀升，適應社會的全面發(fā)展，我國逐漸開始構(gòu)建多元化糾紛解決機制。

（一）2004-2008年：試點探索階段

雖然從改革開放初期開始我國已經(jīng)開展了包括勞動仲裁、行政調(diào)解、經(jīng)濟合同仲裁、行業(yè)調(diào)解等在內(nèi)的非訴訟糾紛解決機制的嘗試，但是直到《人民法院第二個五年改革綱要》我國才開始系統(tǒng)化的進行多元化糾紛解決機制改革。該《綱要》規(guī)定：人民法院應當“與有關(guān)部門共同探索新的糾紛解決方式，促進建立多元化的糾紛解決機制”，各地法院自此開始了對于建立多元化糾紛解決機制的探索。例如2005年9月福建省莆田中級人民法院開始創(chuàng)建調(diào)解銜接機制，構(gòu)筑組織網(wǎng)絡銜接、工作制度銜接、調(diào)解活動銜接的“三個銜接”工作制度，逐步形成了獨具特色的“莆田模式”。[4]2007年甘肅省定西市中級人民法院開始開展訴前司法確認機制的試點工作，通過了《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認機制的實施意見（試行）》，從2008年1月1日起在全市全面施行人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認機制。[5]

在全國多個人民法院陸續(xù)開展試點工作的同時，2007年7月最高人民法院成立了“多元糾紛解決機制改革”項目課題組，2008年9月確立了關(guān)于建立健全多元化糾紛解決機制的三步走改革思路。第一步，最高人民法院出臺“訴調(diào)對接”的規(guī)范性意見；第二步，中央出臺鼓勵各種糾紛解決機制發(fā)展的政策性文件；第三步，通過修改和制定相關(guān)法律，固化改革成果。[6]

（二）2009-2013年：全面實踐階段

隨著多元化糾紛解決機制改革的不斷發(fā)展，2008年最高人民法院在《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》中將多元糾紛解決機制改革再次列入了改革措施清單。“三五”改革《綱要》要求人民法院配合政府、黨委等各有關(guān)部門發(fā)展替代性糾紛解決機制，并著力于完善多元糾紛解決方式之間的協(xié)調(diào)機制及矛盾糾紛調(diào)處機制。因而從2009年開始各地政府及各級法院更加積極的推動改革的進行。例如四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳聯(lián)合四川法院構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的“大調(diào)解”工作體系，在主要市、縣以及大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了“大調(diào)解協(xié)調(diào)中心”。[7]

按照“三步走”的發(fā)展規(guī)劃，2009年、2010年最高人民法院陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》和《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》，規(guī)范了各類調(diào)解方式和訴調(diào)銜接機制，將各地的實踐體系化。中央社會治安綜合治理委員會等16個單位在2011年4月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導意見》，指導鼓勵各個部門在多元化糾紛解決機制改革中聯(lián)合人民法院大力發(fā)展非訴訟糾紛解決機制，為改革掃除障礙。隨后《人民調(diào)解法》、《民事訴訟法》也對調(diào)解和司法確認程序進行了修改。

（三）2014-2015年：深化改革階段

2014年10月為貫徹落實黨的十八大作出的戰(zhàn)略部署，十八屆四中全會發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。根據(jù)《決定》的規(guī)定，最高人民法院確定北京市西城區(qū)人民法院等50個法院為“多元化糾紛解決機制改革示范法院”，繼續(xù)深入推進多元化糾紛解決機制改革工作，并于2015年4月9日在四川召開全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會，開始新一階段的深化改革。

從2004年以來，我國的多元化糾紛解決機制經(jīng)歷了從無到有的過程，在全國范圍內(nèi)基本建立了司法確認制度、刑事和解機制、法院附設調(diào)解隊伍、委派委托邀請調(diào)解形式、訴調(diào)對接平臺以及早期中立評估機制等。[8]我國現(xiàn)在所建立的多元化糾紛解決機制除了機制原有的特點外還帶有濃重的中國特色：第一，構(gòu)建多元化糾紛解決機制主要依靠政策和實踐推進；第二，多元化糾紛解決機制形成是我國社會轉(zhuǎn)型期現(xiàn)代法治理念與傳統(tǒng)政治資源和治理經(jīng)驗交融的產(chǎn)物；第三，法院借助社會力量對訴訟分流，客觀上參與或引領(lǐng)了多元化糾紛解決機制的建構(gòu)。

二、我國現(xiàn)行多元化糾紛解決機制存在的問題

雖然我國已經(jīng)開始嘗試建立多元化糾紛解決機制并且也取得了一定的成就，但面對日益紛繁復雜的社會轉(zhuǎn)型時期的糾紛，在改革的過程中仍然存在諸多問題。具體包括：

（一）非訴訟糾紛解決機制體系不協(xié)調(diào)

首先，相關(guān)機構(gòu)設置不夠明確，例如法律沒有統(tǒng)一規(guī)定立案前的調(diào)解由哪個部門負責，實踐各法院負責部門并不一樣。其次，相關(guān)立法跟不上。調(diào)解機制、仲裁機制、行政裁決以及訴訟程序所涉及的適用范圍在現(xiàn)有法律中大多模糊不清并缺乏權(quán)威性。再次，立法層級不足，有關(guān)非訴訟糾紛解決機制的規(guī)定多體現(xiàn)在司法解釋與最高人民法院下發(fā)的文件中。最后，糾紛處理人員能力和水平低。部分地區(qū)對多元化糾紛解決機制的觀念尚未更新，對非訴訟機制不夠重視，造成非訴訟機制運行缺乏專門的管理和培訓。一些地區(qū)糾紛處理人員多由村（居）自治組織的人員兼職，時間和精力難以保證，同時不少糾紛處理人員年齡老化、文化程度偏低、法律政策和業(yè)務水平欠缺，制約了非訴訟糾紛解決機制的發(fā)展。[9]

（二）非訴訟糾紛解決機制出現(xiàn)功能異化的現(xiàn)象。

多元化糾紛解決機制改革的推行除了緩解法院居高不下的案件數(shù)量，也給予了政府部門更大的解決糾紛的空間，然而這種空間在視“維穩(wěn)”為官員政績考核主要標準的社會環(huán)境下很容易異化為一種畸形的社會現(xiàn)象，即“花錢買穩(wěn)定”、“花錢買和諧”現(xiàn)象[10]。一些地方黨政官員為了自己的政治業(yè)績，在遇到群眾上訪時，會通過超越法律和政策的規(guī)定給予當事人好處的方式來平息上訪，造成許多人為了不勞而獲走上了無理取鬧的“纏訪”、“騙錢”之路。這種做法雖然使得地方獲得了暫時的“穩(wěn)定”，但其本質(zhì)上是對于社會公正的公然蔑視和挑戰(zhàn)，長此以往會嚴重威脅到整個社會的和諧。

（三）訴訟與非訴訟糾紛解決機制對接制度不完備

在制度施行上，以司法確認制度為例，司法確認制度僅在部分試點創(chuàng)新法院運行良好，申請案件比較多，而其他法院由于缺乏宣傳，辦理的司法確認案件就比較少，甚至于一年都沒有一件。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因除了法院等相關(guān)部門對司法確認制度的重視程度不盡相同外，甚至于一些從事調(diào)解工作的人對這一制度也并不十分了解，導致了該制度在全國范圍內(nèi)施行不到位。在制度設計上，以訴調(diào)對接平臺為例，存在運行粗放的問題。訴調(diào)對接平臺中的調(diào)解機制往往沒有形成一套系統(tǒng)、科學的調(diào)解制度體系，運行粗放，各個地方的規(guī)定與不統(tǒng)一，有的有效，有的效果并不明顯。

三、我國多元化糾紛解決機制的發(fā)展方向

要解決上述我國多元化糾紛解決機制所存在的問題，需要堅持法院在建設我國多元化糾紛解決機制中的主導作用，在保持司法中立、被動的前提下進一步引導其他有關(guān)國家部門和機構(gòu)完善我國多元化糾紛解決體系。這種完善主要體現(xiàn)在：

（一）建立統(tǒng)一的糾紛分流體系

在建立法治社會的今天，民事糾紛解決是以當事人意思自治為原則，公民可以按照自身的考量自由抉擇。但是糾紛主體作出的選擇往往受主觀因素的限制，容易導致選擇的盲目性和無效性。[11]因此需要建立統(tǒng)一的糾紛分流體系、制定具體制度，對公民的選擇加以規(guī)范和指引，合理分流各種糾紛。

建立統(tǒng)一的糾紛分流體系首先是要為社會和當事人提供體現(xiàn)不同價值取向的滿足其不同需求的糾紛解決方式，且這些民間或行業(yè)性的糾紛解決方式之間不存在效力等級上的差別、管轄沖突。因而需要法院聯(lián)合政府有關(guān)部門加大對于其他糾紛解決方式的投入和扶持，讓當事人的合意成為在糾紛是否提交給相應方式解決方面唯一的決定性因素。其次是要將糾紛按其性質(zhì)進行分類，系統(tǒng)的劃分其所對應的不同種類的解紛方式，以便對糾紛主體進行指導作用。可以由法院聯(lián)合人民調(diào)解委員會、商事仲裁委員會等長期從事糾紛解決的機構(gòu)根據(jù)其經(jīng)驗進行歸納總結(jié)，然后編纂成案例指導手冊。

糾紛分流體系的建立最重要的是對尋求糾紛解決的公民進行引導。糾紛分流是要在案件之初就進行分流，在公民尋求糾紛解決的一開始就介入和引導，因而律師、司法行政部門、法院立案庭以及村（居）委員會至關(guān)重要。需要對相關(guān)工作人員進行相應的培訓，使得他們在公民前來咨詢或者立案時能分析案情，在當事人自愿的基礎上對案件適合的解紛方式提出建議，從而引導案件的分流。例如婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務糾紛訴到法院的，法院立案庭的工作人員可以建議當事人選擇人民調(diào)解。當然除了案件的性質(zhì)外，也要顧及公民的意愿，如果當事人追求的是對權(quán)利、義務、規(guī)則以及法律外專業(yè)知識的判斷，則仲裁比較適合。[12]

（二）完善訴調(diào)對接體系

首先，明確法院定位。司法之所以能夠成為人民群眾所信任的解決爭議的方式，是因為其本身所具有的中立性，而這種中立性也賦予了司法“被動”的特點。不告不理是司法的中立性與“被動性”的主要體現(xiàn)。因而在完善訴調(diào)對接體系時，法院做的應該僅僅是聯(lián)合其他糾紛解決機構(gòu)，主導體系建立，以及按照當事人的要求對非訴訟糾紛解決機制的解紛結(jié)果進行司法審查。

其次，立體化訴調(diào)對接體系。訴調(diào)對接平臺的“訴”是指訴訟，而“調(diào)”指的什么調(diào)解卻是有爭議的，有的學者認為這里的“調(diào)”應當僅僅指人民調(diào)解，訴調(diào)對接是指人民調(diào)解與法院訴訟的對接[13]，但是筆者認為訴調(diào)對接應當是訴訟與其他所有調(diào)解方式的對接。因而在完善訴調(diào)對接平臺時應當將由法院單方設置對接機制轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動，允許行政調(diào)解、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解等調(diào)解組織經(jīng)申請主動加入法院組織的訴調(diào)對接平臺甚至進駐法院的調(diào)解室，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢共同建設，擴大現(xiàn)有的調(diào)解范圍。

最后，規(guī)范化管理訴調(diào)對接平臺。現(xiàn)有的調(diào)解組織和調(diào)解員名冊管理制度可以有效管理調(diào)解工作的進行，新時期的多元化糾紛解決機制可以在法院名冊管理制度的基礎上進一步建立法院主導的非訴訟糾紛解決機制工作人員的培訓，登記和獎懲制度，提高從業(yè)人員的業(yè)務素養(yǎng)，以法院的公信力作為后盾，提高公眾對于非訴訟糾紛解決機制的信任度。其次需要進一步完善司法確認和司法審查制度，在賦予和維護其他機構(gòu)調(diào)解權(quán)威的同時能夠使國家協(xié)調(diào)自治性規(guī)范與國家法律體系之間的沖突。

（三）規(guī)范ADR運行模式

法律規(guī)制缺失是我國現(xiàn)行多元化訴訟糾紛解決機制的一個大問題，完善相關(guān)法律才能更好的規(guī)制糾紛解決機制的運行。目前對于非訴訟糾紛解決機制（ADR）的法律規(guī)定，有的國家例如英國、德國，規(guī)定在民事訴訟法中；有的國家例如美國、日本是單獨立法，這些法律規(guī)定一般包括ADR的運行模式、權(quán)力配置、法律性質(zhì)、人員構(gòu)成等的規(guī)定。除此之外，在這些國家的憲法及其修正案中還有對ADR的一些原則性規(guī)定，在法院組織法、行政機關(guān)組織法或其他相關(guān)法律中還界定了司法權(quán)與ADR的關(guān)系以及司法權(quán)、ADR機構(gòu)和行政權(quán)在糾紛解決中的權(quán)力劃分。[14]

我國目前并沒有統(tǒng)一的ADR基本法，現(xiàn)有的關(guān)于非訴訟糾紛解決機制的法律規(guī)定散見于《人民調(diào)解法》、《民事訴訟法》和其他諸如《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干問題》、《關(guān)于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》等最高人民法院下發(fā)的司法解釋與文件中。在繼續(xù)實行多元化糾紛解決機制改革的新時期出臺一部有關(guān)各個糾紛解決機制運行基本原則、法律性質(zhì)、自身功能、權(quán)力配置、人員構(gòu)成以及不同非訴訟糾紛解決機制之間相互關(guān)系的《多元化糾紛解決機制基本法》非常有必要。這樣可以將散落的法律規(guī)定集中起來，系統(tǒng)的規(guī)范糾紛解決機制的運行。除此之外還需要修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《法院組織法》以及《政府組織法》等法律中有關(guān)非訴訟糾紛解決機制與司法、行政權(quán)之間的權(quán)限劃分，讓其運行的與法有據(jù)。

[1] 范愉等．多元化糾紛解決機制與和諧社會的構(gòu)建[M]. 北京：經(jīng)濟科學出版社，2011. 36.

[2] 歷年最高人民法院工作報告（1980年至2013年）．中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)[EB/OL]. http://www.gov.cn/test/2008-03 /21/content_925627.htm.

[3] 2015年最高人民法院工作報告[EB/OL]．人民網(wǎng)，http://lianghui. people. com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681821.html．

[4] 何曉慧．探索創(chuàng)新調(diào)解機制扎實做好群眾工作[N]．人民法院報，2013-09- 05.

[5] 甘肅省定西市中級人民法院．訴前司法確認機制構(gòu)建之經(jīng)驗[N]．人民法院報，2011-09-14．

[6] 蔣惠嶺．我國多元糾紛解決機制改革進程[N]．人民法院報，2011-9-7．

[7] 裴智勇．矛盾糾紛化解常態(tài)化[N]．人民日報，2009-12-16．

[8] 最高人民法院司法改革辦公室．多元糾紛解決機制：十年改革路[EB/OL]. 法治資訊網(wǎng)http://www.legaldaily.com.cn/zbzk/ content/ 2013-05/07/content_ 4437577.htm?node=25496．

[9] 梁平，孔令章．轉(zhuǎn)型社會多元化糾紛解決機制實證研究[M]．石家莊：河北人民出版社，2011．179．

[10] 黃文藝．中國的多元化糾紛解決機制：成就與不足[J]．學習與探索，2012，（10）．

[11] 柯陽友，高玉珍．訴訟內(nèi)外糾紛解決機制的分流、協(xié)調(diào)與整合[J]．河北法學，2006，（8）．

[12] 范愉．多元化糾紛解決機制[M]．廈門：廈門大學出版社，2005. 106．

[13] 馮偉，舒秋膂．“訴調(diào)對接”的理論透視及制度建構(gòu)——司法救濟與社會救濟的互補性研究[J]．中南大學學報（社會科學版），2008，（1）．

[14] 黃斌，劉正．論多元化糾紛解決機制的現(xiàn)狀、困境與出路立足于我國法院的思考[J]．法律適用，2007，（11）．

Brief Analysis of Our Diversification Dispute Settlement Mechanism Reform

WU You

(School of Law, Wuhan University, Hubei Wuhan 430073, China)

Diversification dispute settlement mechanism is a reality need of facing increasingly heavy pressure of litigation and more diversified disputes mode; and also a new issue that judicial reform proposed in 21st century. It has gone through three stages which are experimental exploration, comprehensive practice and deepening the reform. The diversification dispute settlement mechanism that we establish now is the product of social transformation period’s concept of the rule of law combines with the tradition political resources and management experience. While it is successful, there are also some problems, such as judicial monopoly, alternative dispute resolution mechanism system uncoordinated and has function dissimilation, as well as the imperfect of litigation and non-litigation dispute resolution mechanism system’s docking. The development direction of diversification dispute settlement mechanism is establishing a unified dispute diffluence system, improving the docking of litigation and non-litigation dispute resolution mechanism system and specification alternative dispute resolution mechanisms operating mode.

diversification dispute settlement mechanism; reform; docking of litigation and non-litigation dispute resolution mechanism; the role of court

DF792.6

A

2095－414X(2015)05－0075－04

吳悠（1991-），女，碩士研究生，研究方向：憲法行政法.