業(yè)主委員會(huì)備案糾紛探究

宋寶蓮（重慶工商大學(xué)，重慶 400067）

業(yè)主委員會(huì)備案糾紛探究

宋寶蓮
（重慶工商大學(xué)，重慶 400067）

小區(qū)業(yè)主委員會(huì)成立以后，應(yīng)當(dāng)?shù)轿飿I(yè)所在地的房地產(chǎn)行政主管部門、街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行備案。該備案行為具有行政確認(rèn)的性質(zhì)，對(duì)小區(qū)業(yè)主的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于行政訴訟的受案范圍。備案機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的備案申請(qǐng)應(yīng)采取以形式審查為主，合法性審查為輔的“審慎審查”方式。法院在審理業(yè)主委員會(huì)備案糾紛時(shí)要厘清備案機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為與行政監(jiān)督管理行為的邊界，前者不具有可訴性，后者具有可訴性。

業(yè)主委員會(huì)；備案；可訴性；審查方式；監(jiān)督管理

根據(jù)國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》等行政法規(guī)的規(guī)定，小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的選舉必須在物業(yè)所在地的房地產(chǎn)行政主管部門、 街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的協(xié)助、指導(dǎo)、監(jiān)督下進(jìn)行，待選舉工作完成以后，經(jīng)當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T備案，小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)就算合法成立了。但是，這看似清楚的選舉備案程序在實(shí)踐中卻暴露出諸多問題，這些問題在市民社會(huì)日益成成長(zhǎng)壯大、公民民主權(quán)利意識(shí)不斷覺醒的今天，逐漸演化為一起起關(guān)于業(yè)主委員會(huì)備案的行政糾紛。依照法律法規(guī)解決這些糾紛原本并非難事，但是由于審判實(shí)踐中各機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主委員會(huì)備案的性質(zhì)、行政主管機(jī)關(guān)對(duì)備案的審查方式以及行政主管機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主委員會(huì)選舉工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理職責(zé)界定等問題莫衷一是，導(dǎo)致各法院對(duì)業(yè)主委員會(huì)備案糾紛的處理往往各行其是。同事不同理，同案不同判的現(xiàn)象普遍存在。這種混亂的審判局面嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威性和司法的公信力。統(tǒng)一對(duì)業(yè)主委員會(huì)備案糾紛的法律認(rèn)識(shí)是當(dāng)前亟待解決的問題。本文以2014年1月1日至2015年1月1日中國裁判文書網(wǎng)公布的關(guān)于業(yè)主委員會(huì)備案糾紛的32個(gè)案子的48份判決書（涵蓋了18個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的26個(gè)基層人民法院和12個(gè)中級(jí)人民法院）為研究對(duì)象，探討業(yè)主委員會(huì)備案糾紛的三個(gè)爭(zhēng)議性問題，以期對(duì)審判實(shí)踐有所裨益。

一 業(yè)主委員會(huì)備案行為的可訴性問題

對(duì)業(yè)主委員會(huì)的選舉結(jié)果進(jìn)行備案的行為的可訴性問題是業(yè)主委員會(huì)備案糾紛的首要爭(zhēng)議。司法實(shí)踐中，當(dāng)行政救濟(jì)或其它救濟(jì)方式不能奏效時(shí)，業(yè)主便會(huì)以個(gè)人名義起訴備案機(jī)關(guān)，請(qǐng)求法院依法撤銷備案登記，而備案機(jī)關(guān)往往以備案行為不具有可訴性進(jìn)行抗辯。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（四）、（六）項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不服提起行政訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。那么，對(duì)業(yè)主委員會(huì)的選舉結(jié)果進(jìn)行備案的行為屬于何種行政行為？是否會(huì)對(duì)小區(qū)業(yè)主的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響？該行為是否屬于行政訴訟的受案范圍呢？

對(duì)上述問題，目前審判實(shí)踐中有兩種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依照國務(wù)院法制辦公室對(duì)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條當(dāng)中“備案”一詞所作的解釋，“這里的備案是一種告知，不具有行政許可性質(zhì)”。對(duì)業(yè)主委員會(huì)的選舉結(jié)果進(jìn)行的備案不是審查性備案，而是一種事后性、告知性、公示性備案。該備案行為不是行政許可，亦不具有行政管理的性質(zhì)，因此不具有可訴性，備案的目的僅僅是存檔備查。司法實(shí)踐中，北京市海淀區(qū)人民法院、北京市朝陽區(qū)人民法院、三亞市城郊區(qū)人民法院均在審理和判決中做出了上述認(rèn)定，例如三亞市城郊區(qū)人民法院在（2014）城行初字第65號(hào)判決書中認(rèn)定：“該備案行為未設(shè)定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，未改變相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，對(duì)相對(duì)人不具有法律約束力和強(qiáng)制力......對(duì)備案通知不服而提起行政訴訟，不屬于法院行政訴訟的受案范圍?！?/p>

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，備案行為實(shí)際上是物業(yè)管理行政部門對(duì)業(yè)委會(huì)是否依法成立、是否具備主體資格的確認(rèn)，具有行政確認(rèn)的性質(zhì)，其結(jié)果會(huì)對(duì)業(yè)主的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，是可訴的具體行政行為。司法實(shí)踐中，大多數(shù)法院都持這種觀點(diǎn)。在筆者調(diào)研的38家法院中，西安市灞橋區(qū)人民法院、西安市中級(jí)人民法院、滁州市中級(jí)人民法院、福州市中級(jí)人民法院、新鄉(xiāng)市牧野區(qū)人民法院、珠海市中級(jí)人民法院等20家人民法院在判決書中都明確了備案行為具有行政確認(rèn)的性質(zhì)，肯定該備案行為對(duì)小區(qū)業(yè)主的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于法院行政訴訟的受案范圍。

對(duì)業(yè)主委員會(huì)的選舉結(jié)果進(jìn)行備案的行為是行政確認(rèn)行為，對(duì)小區(qū)業(yè)主的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于行政訴訟的受案范圍。第一，依據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條、《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十三條的規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，持相關(guān)材料?到物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。由此可見，房地產(chǎn)行政主管部門、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)有對(duì)轄區(qū)內(nèi)依法成立的業(yè)主委員會(huì)審核備案的法定職權(quán)。該規(guī)定明確了對(duì)業(yè)主委員會(huì)的備案行為具有行政監(jiān)督、管理的性質(zhì)，排除了備案行為不具有約束力，僅僅是行政指導(dǎo)這一說辭，而法律和相關(guān)司法解釋并沒有規(guī)定行政監(jiān)督行為、行政管理行為不可訴，因此備案行為具有可訴性。第二，行政確認(rèn)是行政機(jī)關(guān)依照法定程序，對(duì)既存事實(shí)或關(guān)系的確定、認(rèn)可和證明。業(yè)主委員會(huì)備案的目的并非在于限制備案事項(xiàng)法律效力的發(fā)生，而在于通過備案為業(yè)主委員會(huì)披上國家承認(rèn)的合法外衣，從而使小區(qū)業(yè)主知曉并尊重該備案事項(xiàng)業(yè)已取得的法律效力。從這個(gè)意義上講，業(yè)主委員會(huì)備案與行政確認(rèn)性行為具有一致性，而行政確認(rèn)行為歷來被作為一種重要的行政分類而存在。第三，業(yè)主委員會(huì)是小區(qū)業(yè)主通過召開業(yè)主大會(huì)投票選舉產(chǎn)生的自治組織，雖然行政機(jī)關(guān)無權(quán)直接干涉業(yè)主委員會(huì)的成立、變更。但是，《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十四條規(guī)定：“業(yè)主委員會(huì)辦理備案手續(xù)后，可持備案證明向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)刻制業(yè)主大會(huì)印章和業(yè)主委員會(huì)印章。”由此可見，業(yè)主委員會(huì)只有依法辦理了備案登記，方能進(jìn)行刻制業(yè)委會(huì)印章等相關(guān)工作，方能以業(yè)主委員會(huì)名義合法的對(duì)外開展活動(dòng)。因此，備案行為實(shí)際上是備案機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主委員會(huì)合法成立、具備主體資格等一系列事實(shí)地確認(rèn)，其結(jié)果將對(duì)業(yè)主和其他利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因此該備案行為屬于行政訴訟的受案范圍。[1]

二 業(yè)主委員會(huì)備案的審查方式

業(yè)主委員會(huì)備案制度的本意是通過備案之形式實(shí)現(xiàn)行政管理之目的，至于備案審查應(yīng)采用何種方式，現(xiàn)有法律法規(guī)皆沒有言明。對(duì)此問題，審判實(shí)踐中存在形式審查和合法性審查的分歧。在筆者調(diào)研的38家法院中，上海市寶山區(qū)人民法院、上海市閔行區(qū)人民法院、上海市第二中級(jí)人民法院、西安市灞橋區(qū)人民法院、大連市沙河口區(qū)人民法院、大連市中級(jí)人民法院、深圳市福田區(qū)人民法院、福建省南安市人民法院都在判決中明釋對(duì)業(yè)主委員會(huì)提交的備案材料的審查應(yīng)僅限于形式審查，即只要業(yè)主委員會(huì)提交的材料齊全，符合備案的法定要件，行政主管機(jī)關(guān)就算是盡到了法定的審查義務(wù)。至于原告對(duì)小區(qū)推選業(yè)主委員會(huì)候選人的方式、《管理公約》、《議事規(guī)則》的內(nèi)容以及選票發(fā)放、投票、計(jì)票等程序提出的異議，法院不予審理。因?yàn)樵撨x舉投票等活動(dòng)均為小區(qū)業(yè)主的自主管理行為，對(duì)選舉情況的真實(shí)性進(jìn)行核查，已超出行政機(jī)關(guān)根據(jù)物業(yè)管理規(guī)定進(jìn)行備案的審查范圍。[2]這種審查方式具有簡(jiǎn)化程序、提高行政效率的優(yōu)勢(shì)，但是在實(shí)際操作中，備案機(jī)關(guān)容易將形式審查等同于形式主義，只對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行簡(jiǎn)單收集而不加辨別，使備案流于形式。當(dāng)業(yè)主針對(duì)備案行為提起訴訟時(shí)，“只負(fù)有形式審查義務(wù)”就成了備案機(jī)關(guān)的擋箭牌。而且此種審查方式忽略了備案機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)主委員會(huì)成立所負(fù)有的監(jiān)督管理職責(zé)。

相反，西安市中級(jí)人民法院、滁州市中級(jí)人民法院、成都市中級(jí)人民法院、新鄉(xiāng)市牧野區(qū)人民法院認(rèn)為，依照《行政訴訟法》第五條的規(guī)定，法院審理行政案件，應(yīng)對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。行政主管部門在備案登記中應(yīng)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，不僅要審查申請(qǐng)人提交的材料是否齊全，還要審核其反映的內(nèi)容是否合法。但是對(duì)業(yè)主委員會(huì)備案畢竟不是行政審批，采用這種審查方式有違業(yè)主自治之嫌，也與建設(shè)有限政府和服務(wù)型政府的指導(dǎo)思想背道而馳。而且過于嚴(yán)苛的審查方式也可能使順應(yīng)行政管理方式轉(zhuǎn)變的備案制度重落行政管制的桎梏，導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用[3]。此外，基于行政效率和備案機(jī)關(guān)人力、財(cái)力的考慮，要求備案機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)業(yè)委會(huì)選舉過程和結(jié)果的真實(shí)性予以核查也不大現(xiàn)實(shí)。

有鑒于此，應(yīng)采取以形式審查為主，合法性審查為輔的“審慎審查”方式。即備案機(jī)關(guān)在備案時(shí)不僅要審查申請(qǐng)人提交的備案材料是否齊全、材料形式是否符合法律的要求，還要通過查閱申請(qǐng)人提交的材料及參與指導(dǎo)的基層群眾自治組織反映的情況，核查業(yè)主委員會(huì)的選舉程序和結(jié)果是否有違《物權(quán)法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》等法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。具體而言，備案機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)依照《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十三條或者是物業(yè)所在地的物業(yè)管理?xiàng)l例的規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人提交的材料進(jìn)行形式審查。各省市物業(yè)管理?xiàng)l例與《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》要求提交的備案材料可能都不盡相同，但是大同小異。例如《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定，備案時(shí)應(yīng)提交以下材料：（一）管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則；（二）業(yè)主大會(huì)會(huì)議記錄和會(huì)議決定；（三）業(yè)主委員會(huì)委員（候補(bǔ)委員）名單及基本情況。而《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定，備案時(shí)應(yīng)提交的材料包括：（一）業(yè)主委員會(huì)名稱和業(yè)主委員會(huì)主任、副主任、委員名單；（二）業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則；（三）管理規(guī)約；（四）業(yè)主委員會(huì)辦公場(chǎng)地、聯(lián)系電話。如果各省市的物業(yè)管理?xiàng)l例與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》的規(guī)定不一致，則需按照法律位階的高低，適用物業(yè)所在地的物業(yè)管理?xiàng)l例的規(guī)定。在進(jìn)行形式審查后，備案機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)肩負(fù)起監(jiān)督管理職責(zé)，審查該業(yè)主委員會(huì)從籌備到成立是否有違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的“硬傷”。通過梳理相關(guān)法律法規(guī)及對(duì)32個(gè)備案糾紛案例的剖析，筆者認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)從籌備成立至備案時(shí)出現(xiàn)頻率較高的“硬傷”包括以下幾點(diǎn)：1.業(yè)主委員成員資格不合法，即選舉出來的業(yè)主委員會(huì)成員中有的不是小區(qū)房屋的所有權(quán)人，違犯了《物業(yè)管理?xiàng)l例》第六條之規(guī)定；2.制定和修改業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則、管理規(guī)約，選舉業(yè)主委員會(huì)或更換業(yè)主委員會(huì)成員沒有經(jīng)專有部門占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意，違反了《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十二條之規(guī)定；3.召開業(yè)主大會(huì)會(huì)議，沒有在會(huì)議召開15日以前通知全體業(yè)主，違反了《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十四條之規(guī)定；4.業(yè)主委員會(huì)人數(shù)不符合“5至11人單數(shù)組成”的要求，違反了《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十一條之規(guī)定；5.同一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)成立了兩個(gè)或兩個(gè)以上業(yè)主大會(huì)，違反了《物業(yè)管理?xiàng)l例》第九條之規(guī)定。對(duì)于以上五點(diǎn)，備案機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行合法性審查，并根據(jù)核查情況作出處理決定。司法實(shí)踐中，長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)人民法院、天津市河北區(qū)人民法院、福建省福清市人民法院的判決采用的就是這用審慎審查的方式。

三 行政指導(dǎo)與行政監(jiān)督、管理的邊界問題

《物業(yè)管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動(dòng)的監(jiān)督管理工作；第十條規(guī)定，同一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會(huì)，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)；《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第六條也規(guī)定，物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助，負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的日常活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。依據(jù)上述規(guī)定，物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)業(yè)主委員會(huì)有三種形式的行政行為：行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政管理。這三種行為的性質(zhì)并不一致，但是在當(dāng)前的業(yè)主委員會(huì)備案行政訴訟中，作為原告的業(yè)主常常將房地產(chǎn)行政主管機(jī)關(guān)、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的所有行為都視為行政監(jiān)督行為或行政管理行為，譬如要求備案機(jī)關(guān)核實(shí)表決票是否發(fā)放到業(yè)主手中、選票內(nèi)容是否真實(shí)；而作為被告的備案機(jī)關(guān)則習(xí)慣性的把所作所為均定性為行政指導(dǎo)行為，從而在訴訟中把責(zé)任撇的干干凈凈。也正是因?yàn)檫@種認(rèn)識(shí)的嚴(yán)重偏差導(dǎo)致審判人員對(duì)此類案件的審理頗為頭疼。

通過對(duì)32個(gè)案例的主要事實(shí)進(jìn)行梳理，筆者認(rèn)為，對(duì)于法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，即前文所述的五點(diǎn)“硬傷”，行政主管機(jī)關(guān)必須主動(dòng)行使行政監(jiān)督職責(zé)，否則業(yè)主可就此行為提起行政訴訟。對(duì)于《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的強(qiáng)制性條款以外的規(guī)定，則都屬于業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員的自治范圍，行政主管機(jī)關(guān)對(duì)此僅享有行政指導(dǎo)權(quán)。比如在管理規(guī)約、議事規(guī)則的制定、候選委員的選定、召開業(yè)主大會(huì)的方式、選票的發(fā)放和收回等方面，行政主管機(jī)關(guān)不得以指導(dǎo)之名行管理之實(shí)，其指導(dǎo)意見對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)不具有約束力，當(dāng)然該指導(dǎo)行為也不具有可訴性。行政主管部門在業(yè)主委員會(huì)選舉過程中、備案審核時(shí)、備案后均負(fù)有行政管理職責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，包括備案錯(cuò)誤，就應(yīng)當(dāng)責(zé)令整改、糾正、處罰或撤銷備案[4]。當(dāng)然，該行政管理行為同樣具有可訴性。厘清了行政主管機(jī)關(guān)在業(yè)主委員會(huì)選舉、備案中享有的不同職權(quán)，就可以準(zhǔn)確定性糾紛中行為是否具有可訴性，備案機(jī)關(guān)是否盡到了應(yīng)盡的審核義務(wù)。

[1]郭敬波.從一起業(yè)主委員會(huì)登記糾紛案談登記行為的可訴性[J].法學(xué)雜志,2005,(3):138-142.

[2]周華.對(duì)業(yè)主委員會(huì)備案的司法審查[J].人民司法,2009, (20):107-110.

[3]陳文曲,鄭寧.業(yè)主委員會(huì)成立備案制度研究[J].政治與法律,2009,(2):154-160.

[4]程磊.業(yè)主委員會(huì)備案行政訴訟案評(píng)析[J].現(xiàn)代物業(yè),2010, (11):58-60.

（責(zé)任編校：周欣）

D912.1

A

1673-2219（2015）11-0106-03

2015—08—21

宋寶蓮（1987—），女，河南新鄉(xiāng)人，重慶工商大學(xué)法學(xué)院助教，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。