危機(jī)管理中政府與NGO的合作機(jī)制構(gòu)建

□閆 函

隨著改革的不斷深化，中國(guó)面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前，公共危機(jī)表現(xiàn)為多發(fā)、頻發(fā)的情況。是否具有高效應(yīng)對(duì)危機(jī)、解決危機(jī)的管理能力，與和諧社會(huì)的建設(shè)、政治穩(wěn)定和公眾福利有著密切的關(guān)系。根據(jù)有關(guān)定義，危機(jī)是指關(guān)系到組織、個(gè)人生死存亡的突發(fā)性事件。通常情況下，危機(jī)分為兩種，一種是天災(zāi)，即自然災(zāi)害;另一種，是指人禍，即人為因素造成的緊急情況。而危機(jī)管理，就是主動(dòng)對(duì)危機(jī)進(jìn)行管理，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)防、避免危機(jī)，將危機(jī)所造成的損失，限定在最小程度的目的。本文所討論的危機(jī)管理，是指對(duì)自然災(zāi)害的危機(jī)管理。面對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)，一方面，政府積極救災(zāi)，通過快速、有效組織相關(guān)力量，來應(yīng)對(duì)危機(jī);另一方面，各種民間力量，以各種方式進(jìn)入災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)救援，其中非政府組織(NGO)尤其活躍。通過政府與NGO有效的合作，提高了國(guó)家抗災(zāi)救援的能力。但同時(shí)，也暴露出一些問題。例如，在救災(zāi)中，部分NGO雖然表現(xiàn)非常主動(dòng)，但是行為較為盲目，不僅沒有起到積極作用，反而在實(shí)際上妨礙救災(zāi)的過程。例如，盲目沖進(jìn)危險(xiǎn)區(qū)域造成更多不必要的傷亡，或者造成災(zāi)區(qū)道路擁堵，阻礙了救援通道。也因?yàn)镹GO之間缺乏溝通，分散行動(dòng)，不能實(shí)現(xiàn)整合的力量，在相當(dāng)程度上也使民間力量在救災(zāi)方面不能有效的發(fā)揮作用。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界在這個(gè)問題上仍缺乏系統(tǒng)和深入研究。所以，需要在理論上進(jìn)行突破，努力為危機(jī)管理提供有價(jià)值的理論指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政府和NGO在危機(jī)管理中的有效合作。

一、政府與NGO的合作現(xiàn)狀

(一)危機(jī)管理中政府與NGO合作的優(yōu)勢(shì)分析。在危機(jī)管理的過程中，政府在危機(jī)的發(fā)展，尤其是在危機(jī)處置的過程中，一直發(fā)揮著主導(dǎo)和決定性的作用。但是政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)中，常常缺乏靈活性，存在可持續(xù)性不足的問題，交易成本高，很難滿足人們的各種需求等。非政府組織由于互助性和其獨(dú)特的運(yùn)行方式，具有接近基層和群眾的特點(diǎn)，可以使其在危機(jī)過程中發(fā)揮可持續(xù)性優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特作用，特別是在危機(jī)的早期預(yù)警和預(yù)防、危機(jī)恢復(fù)階段。不過，非政府組織也有缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一、在特殊時(shí)期資源整合困難的不足。因此，NGO需要加強(qiáng)與政府在危機(jī)管理中的合作與互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)在快速響應(yīng)、接近群眾、充分發(fā)揮專業(yè)特點(diǎn)等方面的優(yōu)勢(shì)，共同面對(duì)危機(jī)。

(二)合作不足的原因分析。主要原因在于:非政府組織參與危機(jī)管理存在管理制度的限制，政府和非政府組織之間缺乏交流;非政府組織的社會(huì)可信度相對(duì)較低;非政府組織志愿性失靈等。

二、政府與NGO合作的理論基礎(chǔ)

非政府組織致力于在現(xiàn)代社會(huì)中處理社會(huì)問題，在權(quán)利保護(hù)、扶貧開發(fā)、社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域、金融中介等方面，發(fā)揮著日益重要的作用，已成為解決社會(huì)問題的基本組織類型之一。

(一)互補(bǔ):不同角色下的政府與非政府組織的危機(jī)應(yīng)對(duì)。政府和非政府組織的關(guān)系，在危機(jī)管理中是互補(bǔ)的。由于在資源和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中的控制能力，政府在危機(jī)管理中，起著主導(dǎo)甚至是決定性的作用。在危機(jī)處理過程中，政府對(duì)于非政府組織沒有給予必要的重視，缺乏相互合作的理念。在通常的危機(jī)處理預(yù)案中，著重考慮政府自身的參與，對(duì)非政府組織的參與考慮不多。在所涉及的非政府組織參與中，著重考慮的往往是人力資源需求方面，而對(duì)非政府組織全面參與危機(jī)管理鮮有提及。然而，非政府組織具有獨(dú)特的運(yùn)營(yíng)模式，可以較好地解決了危機(jī)管理中的“政府失靈”問題。

(二)合作:政府和非政府組織危機(jī)應(yīng)對(duì)模式的相互作用。要有效地解決危機(jī)管理的“政府失效性”問題，政府除了自身的主動(dòng)參與和發(fā)揮主導(dǎo)作用，還要應(yīng)注重公眾參與。公眾參與并不是個(gè)人的單獨(dú)行動(dòng)，應(yīng)通過社會(huì)組織發(fā)揮公眾參與公共活動(dòng)的力量。當(dāng)前中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展水平，特別是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然較低，在很多方面存在不規(guī)范的現(xiàn)象。所以政府的適當(dāng)指導(dǎo)是必要的。因此，中國(guó)的政府與非營(yíng)利組織之間的合作，可以定義為“政府主導(dǎo)下的合作”。可以結(jié)合國(guó)外的實(shí)踐，在應(yīng)急管理系統(tǒng)中建立政府和非政府組織的協(xié)調(diào)機(jī)制，組建相關(guān)機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)危機(jī)發(fā)生時(shí)候的組織整合，提供組織保障，統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織政府和非政府組織的危機(jī)應(yīng)對(duì)行動(dòng)。該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)非政府組織參與危機(jī)管理的日常教育和指導(dǎo)，是溝通政府與非政府組織的紐帶，從而保證雙方在危機(jī)管理中進(jìn)行高效合作。

(三)有序:危機(jī)下的政府與NGO的合作。在危機(jī)狀態(tài)下，從理論的角度來講，有序的合作是兩者之間合作的前提。雙方在危機(jī)處理中的作用要得到充分的發(fā)揮，有序是必備的條件。

三、政府與NGO合作的制度構(gòu)建

在危機(jī)管理中，實(shí)現(xiàn)有秩序的政府和非政府組織的合作，首先要建立基本的制度框架。

(一)危機(jī)管理中的法律支持。要加強(qiáng)危機(jī)管理中政府和非政府組織合作，需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)有利的、較為寬松的法律環(huán)境。具體包括:降低注冊(cè)NGO的門檻，讓更多的非政府組織，特別是民間組織能有合法的身份和地位，來參與危機(jī)管理;要明確非政府組織的基本權(quán)利、職責(zé)，建立和完善NGO參與危機(jī)管理的法律制度;建立鼓勵(lì)NGO參與危機(jī)管理的合理的稅收制度，對(duì)部分稅收可以進(jìn)行減免。

(二)明確政府和非政府組織的權(quán)責(zé)關(guān)系。關(guān)鍵是明確政府和非政府組織的危機(jī)管理職能分工?；诜钦M織的特殊性和危機(jī)管理的發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)NGO職能應(yīng)界定為“政府的輔助和補(bǔ)充”。

(三)實(shí)現(xiàn)政府與NGO的合作程序規(guī)范。在危機(jī)管理中，要實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織合作有序，建立相關(guān)的合作程序規(guī)范是重要保障。具體內(nèi)容包括，合作的提出程序、合作過程的工作程序、緊急狀態(tài)下的特別工作程序。

四、危機(jī)管理中NGO的能力構(gòu)建

在危機(jī)管理中，非政府組織為實(shí)現(xiàn)與政府的有序合作，應(yīng)當(dāng)擁有相應(yīng)的能力基礎(chǔ)。

(一)可信度:與政府合作的信用基礎(chǔ)。政府和非政府組織必須有相應(yīng)的可信度，使人們對(duì)它們充滿信心和安全感。由于政府的信譽(yù)度高，所以非政府組織需要加強(qiáng)自身的公信力建設(shè)，提高自身的公信力。NGO作為社會(huì)第三部門，公信力是其生存和發(fā)展最重要的資本。

(二)專業(yè)素質(zhì):與政府合作的能力基礎(chǔ)。非政府組織的重要性不能只停留在概念層面，必須要具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)。只有這樣，才能使政府與NGO增強(qiáng)互信，使非政府組織承擔(dān)更多的公共事務(wù)。非政府組織通常具備豐富的專家隊(duì)伍，具有較強(qiáng)的專業(yè)技能以及寶貴的工作經(jīng)驗(yàn)。在面臨突發(fā)的公共危機(jī)時(shí)，可以根據(jù)團(tuán)隊(duì)成員所具有的專業(yè)領(lǐng)域和個(gè)人能力，采取具有針對(duì)性的處理方案，提高解決危機(jī)的效率和能力。例如在面對(duì)重大自然災(zāi)害時(shí)，具有專業(yè)能力的志愿者，能夠充分發(fā)揮技能特長(zhǎng)，在搜救、飲食保障、醫(yī)療救助、心理干預(yù)等方面，充分發(fā)揮所長(zhǎng)，突顯了非政府組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

(三)運(yùn)營(yíng)能力:非政府組織的運(yùn)行基礎(chǔ)。非政府組織只有實(shí)現(xiàn)了自身的生存，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)的目的。非政府組織雖然沒有盈利目的，但為了發(fā)展和生存，必須有自己的經(jīng)營(yíng)方式。非政府組織如何從政府獲得財(cái)政支持，如何確保有足夠的資源來執(zhí)行其功能，是NGO與政府合作的運(yùn)行基礎(chǔ)。

(四)發(fā)展能力:合作的組織基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展，新的問題不斷出現(xiàn)，如何適應(yīng)這種變化，是政府與非政府組織要面對(duì)的問題。由于非政府組織在行動(dòng)上比政府更加靈活，有更強(qiáng)的變革與發(fā)展能力，從而使非政府組織更能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

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［2］趙成根．發(fā)達(dá)國(guó)家大城市危機(jī)管理中的社會(huì)參與機(jī)制［J］．行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006