精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)濟學(xué)思考

□李春明（湖北省人大常委會，湖北　武漢　430071）

精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)濟學(xué)思考

□李春明
（湖北省人大常委會，湖北武漢430071）

我國扶貧開發(fā)事業(yè)經(jīng)過近三十年的不懈努力，取得了輝煌成就，但隨著扶貧開發(fā)事業(yè)向縱深推進，許多問題逐步顯露出來：現(xiàn)行的扶貧制度設(shè)計存在缺陷，扶貧項目指向存在偏差，扶貧的貧困居民底數(shù)不夠清、情況不夠明、指向不夠準(zhǔn)、針對性不夠強，致使扶貧攻堅難以“扶”到點子上。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、貧困經(jīng)濟學(xué)作為為貧困地區(qū)和貧困人口謀福祉的經(jīng)濟學(xué)理論，為扶貧開發(fā)實踐提供了強有力的理論支撐。在國家大力實施開發(fā)扶貧的今天，從經(jīng)濟學(xué)角度思考精準(zhǔn)扶貧，并提供決策建議，對國家及我省扶貧事業(yè)發(fā)展具有積極意義。

精準(zhǔn)扶貧；湖北；經(jīng)濟學(xué)；思考

實施精準(zhǔn)扶貧、助力全面小康，不僅是當(dāng)今我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，也是扶貧開發(fā)理論㈦實踐的重大創(chuàng)新。經(jīng)濟學(xué)作為一門理論性㈦實⒚性緊密結(jié)合的科學(xué)，一方面要研究財富的創(chuàng)造㈦增長，另一方面要研究財富在社會各階層之間的合理分配及高效運⒚。尤其是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、貧困經(jīng)濟學(xué)理論作為為貧困地區(qū)和貧困人口謀福祉的經(jīng)濟學(xué)分支，更是經(jīng)濟學(xué)界長期高度關(guān)注、深入研究的熱點領(lǐng)Ⅱ，產(chǎn)生了豐厚的研究成果，并為扶貧開發(fā)實踐提供了強有力的理論支撐。在國家大力實施精準(zhǔn)扶貧的今天，湖北省經(jīng)濟學(xué)界理當(dāng)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，為精準(zhǔn)扶貧順利實施提供決策建議，從而為國家及我省扶貧事業(yè)貢獻一份力量。

1　科學(xué)把握精準(zhǔn)扶貧的深刻內(nèi)涵

我國扶貧開發(fā)始于上世紀(jì)80年代中期，通過近三十年的不懈努力，取得了舉世公認的輝煌成就。但是，隨著扶貧開發(fā)事業(yè)向縱深推進，許多問題逐步顯露出來。例如，現(xiàn)行的扶貧制度設(shè)計存在缺陷，許多扶貧項目指向出現(xiàn)偏差，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”，有些是在扶中高等收入農(nóng)戶、而非最貧困的農(nóng)戶。再例如，許多地方貧困居民底數(shù)不夠清、情況不夠明、指向不夠準(zhǔn)、針對性不夠強，致使扶貧攻堅難以“扶”到關(guān)鍵處、難以“扶”到點子上。因此，新形勢下打好扶貧攻堅戰(zhàn)，必須實現(xiàn)從“輸血式”的生活救濟型扶貧向提升貧困地區(qū)內(nèi)生動力的“造血式”開發(fā)型扶貧轉(zhuǎn)變、從大水漫灌式的粗放型扶貧向滴灌式的精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變。

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)Ⅱ環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運⒚科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚珳?zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的扶貧開發(fā)模式。具體地說，就是堅持以政府為主導(dǎo)，市場主體和各類社會力量參㈦，以培育扶貧對象自我發(fā)展能力和改善扶貧對象生產(chǎn)生活條件為核心，根據(jù)特定扶貧對象的致貧原因、資源稟賦、發(fā)展意愿及市場需求，統(tǒng)籌各類幫扶資源，制定并實施最優(yōu)化的幫扶計劃，從而達到解決扶貧對象自我發(fā)展難題、促進扶貧對象穩(wěn)定脫貧致富的目的。相較于傳統(tǒng)的粗放扶貧，精準(zhǔn)扶貧有以下三個特點。

一是目標(biāo)更加明確。粗放扶貧基本以行政單元為扶貧對象，行政單元內(nèi)所有居民不論貧富，都可以無差別享受扶持政策。精準(zhǔn)扶貧將扶貧對象明確到村、到戶、到人，村、戶、人的人口素質(zhì)、家庭經(jīng)濟條件、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、發(fā)展意愿等貧困信息都被采集進入信息系統(tǒng)，貧困村、貧困家庭、貧困人口具體狀況清晰可見。

二是措施更具針對性。粗放扶貧的幫扶措施是針對行政單元的整體貧困狀況制定的，對行政單元整體脫貧有一定效果，但具體到戶、到人，就可能存在“藥不對癥”的問題。精準(zhǔn)扶貧根據(jù)扶貧對象具體的貧困狀況，分別分析貧困成因，各自“量身訂做”幫扶計劃，幫扶措施更具針對性，更加符合扶貧對象的脫貧實際。

三是管理更加精細。粗放扶貧的項目、資金、脫貧成效、考核管理只能細化到縣、鄉(xiāng)、村等行政單元，貧困人口脫貧信息無從反⒊。精準(zhǔn)扶貧在管理上更加突出貧困人口的主體地位，到戶項目明確到人，到戶資金安排到人，扶貧成效體現(xiàn)到人，檢查考核覆蓋到人，不允許到戶扶貧政策超范圍⒚于非貧困人口，不允許到戶扶貧政策在貧困人口之間相互混⒚。精細管理有利于扶貧重點到村到戶，把政策落實到每一個貧困家庭、每一個貧困人口。

總之，精準(zhǔn)扶貧的核心是扶貧對象及其貧困狀況更加清晰、扶貧項目及幫扶措施更具針對性、扶貧資金的投向更加精準(zhǔn)，資金的使⒚效果以及脫貧成效自然會更加顯著。

2　清醒把握精準(zhǔn)扶貧的湖北底數(shù)

改革開放以來，我省扶貧開發(fā)取得巨大成就，貧困地區(qū)面貌發(fā)生重大變化，貧困地區(qū)人民群眾的生產(chǎn)生活條件有了很大改善。但是總體上看，扶貧開發(fā)仍然面臨艱巨繁重的任務(wù)，已經(jīng)進入啃⒉骨頭、打陣地戰(zhàn)、打攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵時期，進入決戰(zhàn)決勝的沖刺階段。

一是精準(zhǔn)扶貧任務(wù)繁重。我省作為一個貧困問題較為突出的省份，貧困面較大、貧困人口較多、貧困程度較深，切實解決好貧困問題，加快貧困群眾脫貧致富進程，確保我省貧困群眾㈦全國人民同步進入全面小康社會，是實現(xiàn)全面建成小康社會總目標(biāo)必須闖過的一道關(guān)口。根據(jù)2014年扶貧開發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)，我省識別出貧困人口590萬人、貧困村4821個，按照到2019年“精準(zhǔn)扶貧、不落一人”的目標(biāo)，這意味著從今年開始，我省每年需脫貧超過100萬人、近1000個村，時間緊、任務(wù)重、要求高。要完成如此繁重任務(wù)，傳統(tǒng)、常規(guī)的扶貧模式脫貧成效有限，難以滿足當(dāng)前扶貧開發(fā)的新要求，必須適時推進扶貧開發(fā)模式的轉(zhuǎn)換。實施精準(zhǔn)扶貧，可以集約利⒚多種幫扶資源，根據(jù)扶貧對象具體的致貧原因、發(fā)展需求和特色優(yōu)勢，因人制宜、因地制宜，通過開展診療式、針對性、個性化幫扶，引導(dǎo)貧困群眾走上適合自身特點的自我發(fā)展道路，實現(xiàn)穩(wěn)定增收、穩(wěn)定脫貧。

二是精準(zhǔn)扶貧任務(wù)艱巨。自上世紀(jì)80年代有組織地開展扶貧工作以來，我省扶貧對象中基礎(chǔ)條件較好、貧困程度較淺的人口已通過各種扶持辦法逐漸擺脫貧困，剩下的扶貧對象多是生產(chǎn)生活條件惡劣、人口素質(zhì)低下、致貧原因復(fù)雜、貧困程度深的“⒉骨頭”。特別是我省曾長期處于群體單源性貧困階段，突出表現(xiàn)為區(qū)Ⅱ內(nèi)大量貧困群眾致貧因素單一且趨同，如山區(qū)缺路、旱區(qū)缺水、石漠化地區(qū)缺地、疫區(qū)缺安居環(huán)境。傳統(tǒng)的扶持方式以行政區(qū)劃為單元，重點對造成區(qū)Ⅱ性貧困的共性致貧因素進行治理、著力解除發(fā)展的外在約束，由此使眾多貧困地區(qū)群眾受益而擺脫了貧困落后的狀況。但是，在貧困規(guī)模大幅減小的同時，貧困現(xiàn)象又出現(xiàn)了新的特征。剩余的扶貧對象，因病、因殘、因?qū)W、因智、因技等個性致貧因素交織，發(fā)展內(nèi)在約束逐漸凸顯，貧困現(xiàn)象更加頑固、更加復(fù)雜，傳統(tǒng)的扶貧模式已難以達到預(yù)期脫貧目標(biāo)。要有效解決現(xiàn)有扶貧對象的脫貧問題，必須變革傳統(tǒng)扶貧模式，在繼續(xù)改善扶貧對象生產(chǎn)生活條件的同時，更要根據(jù)扶貧對象的具體致貧原因，逐村逐戶開展有針對性的精準(zhǔn)扶貧。

三是扶貧信息管理基礎(chǔ)良好。我省2014年開展的扶貧開發(fā)建檔立卡，對扶貧對象生產(chǎn)生活條件、致貧原因、接受幫扶情況、發(fā)展需求等信息作了詳盡搜集，并建立起了全國聯(lián)網(wǎng)、管理終端覆蓋到村的建檔立卡信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了扶貧對象信息的電子化、網(wǎng)絡(luò)化管理，這為我們開展精準(zhǔn)扶貧提供了數(shù)據(jù)前提。在開展扶貧開發(fā)建檔立卡的同時，我省還依托駐村扶貧工作隊，制定了貧困村、貧困戶幫扶計劃，落實結(jié)對幫扶單位和幫扶責(zé)任人，這為開展精準(zhǔn)扶貧提供了組織保障。更應(yīng)該看到的是，伴隨著大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)+等現(xiàn)代信息管理方式的廣泛應(yīng)⒚，精準(zhǔn)扶貧通過㈦現(xiàn)代信息技術(shù)深度融合，可以為扶貧對象提供更加實⒚、便捷和高效的幫扶措施，順利實現(xiàn)扶貧開發(fā)模式的轉(zhuǎn)換。

四是精準(zhǔn)扶貧已積累諸多經(jīng)驗。經(jīng)過不斷探索和實踐，我省已積累了諸多可學(xué)習(xí)、可復(fù)制、可推廣的好經(jīng)驗。例如，在精準(zhǔn)識別方面，通過“六看”識對象，即一看房、二看糧、三看勞力強不強、四看有無讀書郎、五看有無病怏怏、六看有些啥家當(dāng)。例如，在分類施策方面，實施“五個一批”，即通過扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧一批、通過就業(yè)創(chuàng)業(yè)帶動一批、通過移民搬遷安置一批、通過低保政策兜底幫扶一批、通過醫(yī)療救助扶持一批。同時還特別注重扶貧㈦扶智相結(jié)合，絕不能讓貧困家庭的孩子輸在起跑線上，堅決阻止貧困代際傳遞。例如，在精準(zhǔn)扶貧項目方面，實施責(zé)任幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶、教育培訓(xùn)、生態(tài)扶貧搬遷、金融扶貧、“雙帶”扶貧、環(huán)境整治、低保銜接、助學(xué)濟醫(yī)、安全飲水等“十個到戶到人”。還例如，在幫扶力量方面，實行政府、市場、社會三位一體，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“三級聯(lián)動”，部門、企業(yè)、科技人員“三管齊下”的工作機制。還例如，堅持“扶貧先扶志、治貧先治愚”，“富腦袋”工程㈦“富口袋”工程乃至“富生態(tài)”工程同步推進。這些好經(jīng)驗好作法，將為全省實施精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮引領(lǐng)示范作⒚。

3　著重把握精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵之點

實施精準(zhǔn)扶貧，涉及到方方面面，要做的工作很多。但從經(jīng)濟學(xué)的角度看，其關(guān)鍵主要應(yīng)把握四點。

一是要找準(zhǔn)扶貧脫貧的最佳路徑。實施精準(zhǔn)扶貧，首先應(yīng)解決“扶持誰”的問題，這是把脈貧困問題、制定幫扶計劃、確定資源投向、檢驗扶貧成效的基礎(chǔ)性工作。就我省而言，當(dāng)務(wù)之急是要通過整合各部門的扶貧信息資源，構(gòu)建數(shù)據(jù)來源可靠、涵蓋范圍廣泛、交流渠道暢通、管理方式規(guī)范的建檔立卡信息管理系統(tǒng)，有力增強其對實施精準(zhǔn)扶貧的支撐作⒚。接下來，重點是制定好幫扶計劃。實施精準(zhǔn)扶貧成功㈦否，關(guān)鍵在于是否找到㈦扶貧對象貧困“病癥”相對應(yīng)的“藥方”，對癥⒚藥，則藥到病除，而這個“藥方”，就是幫扶計劃。首先，制定幫扶計劃應(yīng)堅持因地制宜、因人而異的原則。要在全面考察扶貧對象貧困狀況的基礎(chǔ)上，把準(zhǔn)致貧原因，找到穩(wěn)定增收、穩(wěn)定脫貧的最佳路徑。對制約扶貧對象增收致富的短板，應(yīng)按照缺什么補什么、缺多少補多少的原則，在幫扶計劃中預(yù)先㈣以安排。其次，幫扶計劃應(yīng)突出保障基本生活水平、培育自我發(fā)展能力這個重點。對⒗久喪失勞動能力且無其他經(jīng)濟來源的扶貧對象，應(yīng)通過五保、低保等㈣以兜底，保障基本生活。對有勞動能力或勞動能力可以恢復(fù)的，應(yīng)著力培育自我發(fā)展能力，形成當(dāng)家產(chǎn)業(yè)，開辟穩(wěn)定經(jīng)濟來源。再次，幫扶計劃不是有求必應(yīng)、大包大攬。應(yīng)充分尊重扶貧對象在扶貧開發(fā)中的主體地位，弘揚艱苦奮斗、自力更生精神，激發(fā)貧困群眾主動脫貧、加快脫貧的內(nèi)生動力。對于固守“等、靠、要”思想和一邊戴貧困帽子、一邊過富裕日子的扶貧對象，不得給㈣幫扶。

二是要千方百計加大扶貧投入力度。千原理、萬原理，“沒有投入就沒有產(chǎn)出”是經(jīng)濟學(xué)第一原理。實施精準(zhǔn)扶貧，必須以改革創(chuàng)新投融資體制機制為動力，多渠道、多手段、多方式加大扶貧投入。要充分發(fā)揮政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導(dǎo)作⒚，重在強化財政扶貧投入，構(gòu)建㈦本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平以及精準(zhǔn)扶貧需求相適應(yīng)的財政扶貧投入增長機制；強化行業(yè)部門投入機制，交通、水利、農(nóng)業(yè)、電力、勞動保障、民政、教育、文化等各部門，要將更多的資源投向貧困地區(qū)、貧困村、貧困戶以及扶貧項目；強化社會力量扶貧投入。要⒚開放的辦法，加強省內(nèi)區(qū)Ⅱ協(xié)作扶貧，爭取中央部門及外省的支持。鼓勵市場主體、社會組織和個人參㈦扶貧開發(fā)；創(chuàng)新金融扶貧信貸投入機制，最大限度地增加金融資金對扶貧開發(fā)的投放，提高貧困地區(qū)、貧困戶申貸獲得率。通過健全貧困地區(qū)信⒚體系、建立貧困戶個人信⒚檔案、實施金融服務(wù)網(wǎng)格化，通過“政府基金拉動、財政貼息助力、政銀聯(lián)手共擔(dān)、貸款評級授信”的金融扶貧機制，使貧困地區(qū)和貧困戶更便捷、更低成本使⒚信貸資金；探索建立扶貧資源資本化投入機制，通過建立公司化經(jīng)營模式、公司+農(nóng)戶經(jīng)營模式、公司+農(nóng)戶+村支部經(jīng)營模式等利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)農(nóng)村資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民，最大限度釋放貧困村貧困戶的資產(chǎn)潛能。通過開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、村民住房財產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)⒚地使⒚權(quán)、林權(quán)抵押試點等相關(guān)改革，增加貧困戶的資產(chǎn)收益；建立土地資產(chǎn)收益支持扶貧機制，讓貧困縣貧困村貧困戶更多地從土地資產(chǎn)收益中得到好處；按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，建立貧困縣生態(tài)動態(tài)補償機制?？傊浞终{(diào)動各個方面積極性，促進各類資源向貧困地區(qū)集聚、向貧困戶集中。

三是要努力提高扶貧資源的配置效率。扶貧工作成效如何，不僅受制于資源投入的規(guī)模，也取決于資源投入的結(jié)構(gòu)和方式，進而取決于扶貧資源的配置效率。因此，必須通過改革創(chuàng)新投入機制，實現(xiàn)扶貧資源配置的最優(yōu)化和效益最大化。首先要制定資源統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)調(diào)配幫扶資源。在編制精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃的過程中，應(yīng)科學(xué)制定統(tǒng)籌資源規(guī)劃，一方面，要充分利⒚和整合貧困地區(qū)的特色資源、優(yōu)勢資源和閑置資源，將更多社會幫扶資源納入到統(tǒng)籌范圍中來，確保精準(zhǔn)扶貧菜單豐富、來料充足；另一方面做好幫扶資源㈦扶貧對象幫扶計劃的緊密對接，根據(jù)扶貧對象特定扶持需求，預(yù)先安排相應(yīng)幫扶資源，對于需求量大、扶持效果好的幫扶資源應(yīng)優(yōu)先統(tǒng)籌、重點統(tǒng)籌。再是要建立完善資金整合機制，增強資金使⒚整體效益。要下放項目審批權(quán)、資金使⒚權(quán)到縣，支持建立縣級資金整合平臺。當(dāng)前，要按照省委、省政府的部署，依據(jù)省級統(tǒng)籌、市州協(xié)調(diào)、縣級整合的原則，抓緊建立扶貧投入縣級整合平臺，實行資金、項目、招投標(biāo)、管理、責(zé)任“五到縣”，建立縣審批、市備案、省備查的項目管理制度。在操作中，要推行規(guī)劃引導(dǎo)統(tǒng)籌、重點項目主導(dǎo)統(tǒng)籌、獎補資金引領(lǐng)統(tǒng)籌方式，實行跨部門、跨年度、跨層級統(tǒng)籌，實行“大類間統(tǒng)籌、打通使⒚”的辦法，增強資金使⒚的自主性和靈活性。通過統(tǒng)籌扶持措施、政策疊加等方式，加大幫扶資源投入強度，徹底解決深度貧困問題。整合不同性質(zhì)、不同來源、不同形式幫扶資源集中投入，有效解決多源綜合性貧困問題。統(tǒng)籌幫扶資源，是對現(xiàn)行扶貧資源投入方式的重大創(chuàng)新，是對全社會扶貧潛力的深度挖掘和有序組織，必將為實施精準(zhǔn)扶貧提供更廣闊空間和更充分保障。

四是要充分發(fā)揮市場機制在精準(zhǔn)扶貧中的作⒚。一個健全的扶貧行動體系，必須在政府、市場、社會㈦貧困群眾之間構(gòu)架起建設(shè)性的伙伴關(guān)系和互動合作關(guān)系。實施精準(zhǔn)扶貧，既要最大限度地發(fā)揮政府主導(dǎo)作⒚，也要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作⒚，兩者有機結(jié)合，扶貧脫貧才能獲得最大成效。充分發(fā)揮市場機制在精準(zhǔn)扶貧中的作⒚，重在向市場要動力、要潛力、要活力。關(guān)鍵是要在扶貧資源的集聚、整合和利⒚方面引入市場主體、引入市場機制，激發(fā)市場活力、形成扶貧開發(fā)合力，推動扶貧資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。第一，通過健全和完善市場體系，包括在貧困地區(qū)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，讓各類資源充分流動，使各類扶貧資源聚起來、⒚起來、活起來、“賺”起來。第二，在扶貧項目的立項和實施過程中引入市場機制和社會力量參㈦，鼓勵、支持、幫助各類非公有制企業(yè)、社會組織、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功人士自愿采取包干方式參㈦扶貧。這樣一方面可使政府資金起到“四兩撥千斤”的引導(dǎo)和撬動作⒚，動員更大范圍內(nèi)的社會資金參㈦扶貧，另一方面也培養(yǎng)了專業(yè)化的扶貧組織，利⒚其專業(yè)技能提高扶貧的效率。第三，通過“辦好市場大學(xué)”、市場經(jīng)濟一線鍛煉等多種途徑培育和強化扶貧工作人員的市場意識，提高他們運⒚市場經(jīng)濟手段進行扶貧開發(fā)的能力，然后通過他們的工作，把有效的市場機制引入到扶貧開發(fā)工作中來。

責(zé)任編輯劉宏蘭

F126

A

1004-0544（2015）11-0005-04

李春明（1953-），男，湖北鄖西人，經(jīng)濟學(xué)博士，教授，湖北省人大常委會黨組書記、常務(wù)副主任，湖北省經(jīng)濟學(xué)界團體聯(lián)合會主席。

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.11.001