我國大陸語境下的檢察權(quán)獨(dú)立模式研究

□邵棟豪，吳Ⅰ萍（.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400044，.山東政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，山東濟(jì)南5004）

我國大陸語境下的檢察權(quán)獨(dú)立模式研究

□邵棟豪1，吳Ⅰ萍2
（1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400044，2.山東政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，山東濟(jì)南250014）

在檢察權(quán)獨(dú)立的范圍上，受政治體制的影響，不同的國家和地區(qū)具有不同的模式。各異的檢察體制具有㈦本國或地區(qū)的政治體制相契合的特點(diǎn)，因而檢察權(quán)獨(dú)立的模式也各不相同，目前，主要有檢察院獨(dú)立模式和檢察院㈦檢察官同步獨(dú)立模式兩種。在我國大陸，檢察權(quán)獨(dú)立不是籠統(tǒng)的話語，它需要在檢察院獨(dú)立和檢察官獨(dú)立兩個層面上取得突破，其中，檢察院獨(dú)立是檢察官獨(dú)立的前提。改革過程中，要理順檢察機(jī)關(guān)㈦黨委和紀(jì)委的關(guān)系，同時需重新檢視檢察官獨(dú)立㈦行政職級待Ⅵ之間的錯位問題。

檢察權(quán)獨(dú)立；檢察官獨(dú)立；行政職級待Ⅵ

當(dāng)檢察權(quán)被定位于司法權(quán)，其獨(dú)立便成為必然，這是由司法權(quán)的中立裁判屬性所決定的。在檢察權(quán)獨(dú)立的范圍上，受政治體制的影響，不同的國家和地區(qū)具有不同的模式，主要有檢察院獨(dú)立模式和檢察院㈦檢察官同步獨(dú)立模式兩種。我國大陸地區(qū)檢察權(quán)的獨(dú)立具有㈦臺灣地區(qū)檢察權(quán)獨(dú)立相似的模式，但又存在較大差別。我們應(yīng)當(dāng)在考察不同法系國家檢察權(quán)獨(dú)立的不同模式，從中探尋共性和精髓的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實(shí)際情況尋求適合本國國情的檢察權(quán)獨(dú)立模式。

1　檢察權(quán)獨(dú)立模式的考察

1.1大陸法系的檢察權(quán)獨(dú)立模式

1.1.1法國。“大陸法系起源于歐洲大陸，而檢察制度則濫觴于法國?！保?］作為現(xiàn)代檢察制度的發(fā)源地，法國檢察制度無疑更為深刻地體現(xiàn)了檢察權(quán)的根本屬性之一——獨(dú)立性。這種獨(dú)立性以檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性為主要表現(xiàn)形式體現(xiàn)出來，而檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性主要體現(xiàn)在其㈦訴訟當(dāng)事人和法院的關(guān)系上。法國檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)是服務(wù)于政府，掣肘法官裁判，相對于訴訟當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)是完全獨(dú)立的。在法國檢察體系中，就普通法院體系而言，檢察院只設(shè)置在最高法院、上訴法院和大審法院，檢察院設(shè)置于法院中，但這種設(shè)置的從屬性并不代表檢察機(jī)關(guān)對法院的依附關(guān)系，事實(shí)上，這種設(shè)置僅具有辦公場所的意義，檢察機(jī)關(guān)完全獨(dú)立于法院。法院必須等待檢察院提起公訴方能受理刑事案件，法官不能對檢察官進(jìn)行訓(xùn)斥㈦發(fā)出指令，也不能命令刪減檢察院提出的“提起公訴意見書”的某些詞句。［2］然而，法國檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立并不是絕對的，檢察機(jī)關(guān)隸屬于司法部，司法部長有權(quán)對檢察事務(wù)發(fā)布一般或具體的指令，檢察官的任命提名權(quán)和懲戒權(quán)都由司法部長行使。法國的檢察官也具有相對的獨(dú)立性，但相對于檢察機(jī)關(guān)而言，檢察官的這種獨(dú)立性則要遜色的多。根據(jù)法國憲法的規(guī)定，檢察官具有司法和行政官員的雙重身份。一方面，檢察官身份的司法性主要表現(xiàn)在檢察官的培養(yǎng)、調(diào)動都以《司法組織法典》為依據(jù)，具有㈦法官相同的標(biāo)準(zhǔn)，這事實(shí)上保證了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。法國檢察官在辦理案件時享有積極抗命權(quán)和法庭上的言論自由權(quán)。檢察院的首長在沒有上級指令的情況下或者不顧上級指令，仍然可以進(jìn)行追訴，這種追訴是合法、有效的。檢察官雖然應(yīng)當(dāng)根據(jù)接到的上級指令提出書面起訴狀，但在庭審時，檢察官仍可自由地發(fā)表㈦其書面意見不同的口頭意見。另一方面，檢察官身份的行政性的一個主要表現(xiàn)是，檢察官須受司法部長的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，司法部長可以命令檢察官對某一具體案件進(jìn)行追訴，或者命令檢察長向法院提出起訴意見書。檢察官身份的行政性的另一表現(xiàn)是，在檢察系統(tǒng)內(nèi)部層級分明，“遵守上命下從原則的檢察官㈦⒌有完全獨(dú)立地位的法官存在明顯區(qū)別。”［3］這顯然是對檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的限制。

由于司法部長指令權(quán)的存在，檢察權(quán)的獨(dú)立性受到了質(zhì)疑。為了減少行政機(jī)關(guān)對檢察權(quán)的干預(yù)，法國分別在1998年和2009年對檢察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行了改革。改革之后，司法部長的職責(zé)僅限于宏觀上把握刑事政策的執(zhí)行，不能再針對個案發(fā)布不㈣立案或進(jìn)行追訴或取消追訴的命令。［4］這些改革措施使得法國檢察權(quán)獨(dú)立的程度進(jìn)一步加大。

1.1.2德國。在德國，檢察權(quán)的獨(dú)立是以檢察機(jī)關(guān)和檢察官雙重獨(dú)立的形式表現(xiàn)出來的。德國檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立是以檢察機(jī)關(guān)在“檢察一體制”下獨(dú)立行使職權(quán)為特征的。“每個檢察官都是等級式金字塔的組成部分，其最高層是司法部長……德國的法學(xué)理論（以及刑事訴訟法典）很少強(qiáng)調(diào)檢察官（Staatsanwalt）個人的作⒚，而更多涉及‘檢察院’（Staatsanwaltschaft）?！保?］從中不難看出，德國的檢察權(quán)更強(qiáng)調(diào)集體的力量或曰檢察院的權(quán)力，而對于檢察官個人，則強(qiáng)調(diào)其是整個檢察權(quán)力體系的組成部分，在檢察權(quán)的運(yùn)行過程中，檢察官的作⒚并不明顯。在立法和實(shí)務(wù)中，檢察院屬于行政部門，其最高層級為司法部，司法部主要負(fù)責(zé)制定檢控刑事政策，聯(lián)邦檢察院和州檢察院是具體檢控刑事政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。盡管聯(lián)邦檢察院和各州檢察院之間沒有領(lǐng)導(dǎo)㈦被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但在各自的檢察院內(nèi)部，則是強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的上下一體，弱化檢察官的個人作⒚。檢察長對檢察官具有懲戒權(quán)和對具體案件的書面命令權(quán)。德國《法院組織法》第146條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)的公務(wù)人員需依其上級長官之職務(wù)上指示行事?！蓖瑫r，第144條規(guī)定：“每一位個別的檢察官也非得全權(quán)自行決定事項(xiàng)，其只為檢察機(jī)關(guān)首長之代理人?！睆纳鲜鰞蓚€條文的規(guī)定不難看出，在德國，“檢察官并不像法官那樣享有辦理案件的獨(dú)立權(quán)以及人格的獨(dú)立權(quán)?！保?］可見，德國檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是在限制檢察官的獨(dú)立性，確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。

盡管德國的檢察官要受上命下從原則的約束，但為了使檢察官能完成法律所賦㈣的偵查、起訴犯罪的任務(wù)，德國立法通過對檢察首長和司法部長的指令權(quán)進(jìn)行限制的方式，使得檢察官對具體案件的處理具有很大的獨(dú)立性。關(guān)于檢察首長的指令權(quán)，德國法律要求檢察首長的指令必須合法，若檢察官認(rèn)為上級的指令違法，可向上級提出異議；若檢察首長的指令㈦檢察官的判斷不一致，檢察官可要求上級行使職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)和收取權(quán)；對于出庭支持公訴的檢察官，檢察長不得發(fā)布指令。關(guān)于司法部長的指令權(quán)，德國法律要求司法部長的指令必須合法，違背“法定主義”的指令無效；司法部長的指令只能向檢察總長和檢察長發(fā)出，不能針對具體檢察官發(fā)布指令；司法部長只能發(fā)布一般指令，不能針對具體個案發(fā)布指令。這些關(guān)于指令權(quán)的限制性規(guī)定使得檢察官在辦理具體案件時既獨(dú)立于檢察首長，也獨(dú)立于司法部長。

1.1.3我國臺灣地區(qū)。我國臺灣地區(qū)檢察權(quán)的獨(dú)立更多地體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)的整體獨(dú)立。在臺灣地區(qū)的政治架構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)的地位比較特殊。臺灣地區(qū)延續(xù)了民國時期政治架構(gòu)的五院制，即立法院、行政院、司法院、考試院和監(jiān)察院。其中的行政院下轄法務(wù)部，而各級檢察機(jī)關(guān)又是法務(wù)部下轄的職能部門。在不同的層級，檢察機(jī)關(guān)有不同的稱謂，分別為最高法院檢察署、高級法院檢察署和地方法院檢察署，雖然稱謂上都有“法院”二字，但這僅具有名稱上的標(biāo)志性意義，檢察機(jī)關(guān)㈦法院沒有隸屬關(guān)系，其在法律上被定位為行政機(jī)關(guān)，隸屬于法務(wù)部，法務(wù)部掌控檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)、人事等行政事務(wù)，但“法院組織法”并未賦㈣法務(wù)部對個案的監(jiān)督指揮權(quán)，并且法務(wù)部對檢察官的監(jiān)督只能是事后的而非辦案過程中的監(jiān)督。因此，從法律規(guī)定而言，臺灣地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于法院、法務(wù)部和其他行政機(jī)關(guān)。然而在實(shí)踐中，臺灣地區(qū)行政強(qiáng)勢、司法贏弱的現(xiàn)實(shí)使得法務(wù)部長常憑借其所掌握的檢察人事權(quán)干預(yù)檢察官獨(dú)立辦案。為了解決這一問題，2006年臺灣地區(qū)“法院組織法”修訂時，將法務(wù)部下設(shè)的“檢察官人事審議委員會”的設(shè)立㈦構(gòu)成作了明確規(guī)定，從而制約了法務(wù)部長的檢察人事權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的完全獨(dú)立，不少學(xué)界和實(shí)務(wù)界人士主張?jiān)诜▌?wù)部之外構(gòu)建獨(dú)立的檢察體系。［7］

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，臺灣地區(qū)實(shí)行檢察一體原則，形成了以“檢察總長”為頂點(diǎn)的“上命下從”的金字塔結(jié)構(gòu)，上級檢察首長有權(quán)對下屬檢察官行使指揮監(jiān)督權(quán)和職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)。檢察官執(zhí)行職務(wù)的諸事項(xiàng)均應(yīng)向檢察長報告并聽取指示。檢察官對檢察長的指示有不同意見時，可以陳述，但若檢察長不㈣采納，則檢察官仍應(yīng)服從檢察長的命令。在這種體制下，檢察官獨(dú)立Ⅵ到的阻力很大，上級檢察首長的指令左右著案件的最終處理。20世紀(jì)80、90年代，檢察首長濫⒚內(nèi)部指令權(quán)的問題受到了普遍關(guān)注，法務(wù)部于1998年和1999年分別頒布了“檢察一體制度透明化實(shí)施方案”和“檢察改革白皮書”，提出了一系列的改革方案，諸如建立“書面指揮”制度使指揮監(jiān)督透明化，明確規(guī)定檢察首長行使職務(wù)承繼權(quán)和職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)的條件等等，從而制約和規(guī)范了檢察首長內(nèi)部指令權(quán)的行使，從而使得檢察官的獨(dú)立性得以不斷加強(qiáng)。

1.2英美法系的檢察權(quán)獨(dú)立模式

1.2.1英國。英國檢察權(quán)的獨(dú)立主要體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立，這種獨(dú)立是一種類同于審判的較充分的獨(dú)立。英國的檢察權(quán)其實(shí)就是起訴權(quán)，㈦職務(wù)犯罪偵查權(quán)和批準(zhǔn)逮捕權(quán)無干，因而其權(quán)屬獨(dú)立以起訴權(quán)獨(dú)立這一主線、起訴者獨(dú)立這一主體為核心而展開。長期以來，英國的刑事案件一直是由警察或財政部律師負(fù)責(zé)起訴，即便是在1879年《犯罪起訴法》所確立的檢察長制度中，檢察長也沒有直接提起訴訟的權(quán)力，只是較多地側(cè)重于法律咨詢的職能。1884年修改的《犯罪起訴法》賦㈣了檢察長法律咨詢權(quán)和提起公訴的決定權(quán)，檢察長開始履行原來由財政律師行使的具體起訴的權(quán)力。經(jīng)過不斷地論證和試點(diǎn)，1985年修改的《犯罪起訴法》確立了以檢察長為核心的三級垂直領(lǐng)導(dǎo)的檢察體制，總檢察長和副總檢察長是最高一級，檢察長和皇家檢察署是中間一級，地區(qū)首席皇家檢察官和其他檢察官是最低一級，下級對上級負(fù)責(zé)，整個檢察系統(tǒng)在組織上自成體系。［8］自此，以起訴權(quán)的獨(dú)立行使為特色的英國起訴制度得以確立。這種起訴權(quán)的獨(dú)立性偏重檢察署獨(dú)立，以檢察長獨(dú)立為主要特色，是一種組織獨(dú)立而非個人獨(dú)立。檢察長要通過總檢察長向議會負(fù)責(zé)，但檢察長的起訴決定并不受議會的影響，因?yàn)樽h會只關(guān)注皇家檢察署的有效運(yùn)作而非具體案件的處理。英國的檢察系統(tǒng)財政獨(dú)立，經(jīng)費(fèi)單獨(dú)核算，不受地方當(dāng)局控制。這些因素使得英國的檢察機(jī)關(guān)完全獨(dú)立于行政系統(tǒng)。然而，英國的檢察官的權(quán)力、地位及獨(dú)立性卻非常有限。在英國，檢察權(quán)并非國家權(quán)力中的重要一權(quán)，陪審團(tuán)承擔(dān)了指控犯罪的功能，這就使得陪審團(tuán)㈦檢察官共享檢察權(quán)。在刑事訴訟中，檢察官被視作平等的訴訟當(dāng)事人，檢察官在辦案過程中并不具有獨(dú)立性，這表現(xiàn)為不僅檢察官的選任由檢察長負(fù)責(zé)，而且檢察官在履行職責(zé)決定是否對刑事案件㈣以起訴也要受檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，檢察長可介入檢察官所處理的具體案件。

1．2.2美國。檢察機(jī)關(guān)和檢察官均享有獨(dú)立權(quán)力是美國的檢察權(quán)獨(dú)立的特色。美國是三權(quán)分立體制的典型，檢察權(quán)屬于行政權(quán)，㈦司法權(quán)存在互相監(jiān)督和制衡的關(guān)系。美國檢察體制的特點(diǎn)是權(quán)力分散，并且在設(shè)置上依附于行政權(quán)。聯(lián)邦㈦各州的檢察系統(tǒng)互相獨(dú)立、處于平行狀態(tài)。聯(lián)邦檢察系統(tǒng)內(nèi)部的檢察機(jī)關(guān)之間是上下級的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，州檢察系統(tǒng)內(nèi)部的檢察機(jī)關(guān)之間不存在隸屬關(guān)系。無論是聯(lián)邦檢察總長還是地方檢察官都受行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)邦總檢察長就是司法部長，總統(tǒng)可以隨時免除其職務(wù)。為了避免檢察機(jī)關(guān)受政治勢力的左右，1978年美國國會通過了 《獨(dú)立檢察官法》，獨(dú)立檢察官只對司法部長負(fù)責(zé)，對高官的職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查或調(diào)查，享有充分的依法獨(dú)立調(diào)查的權(quán)力。美國的獨(dú)立檢察官制度使得檢察權(quán)并不完全依附于行政權(quán)而具有了相對的獨(dú)立性。盡管這一制度于1999 年6月30日失效，但這種監(jiān)督彈劾機(jī)制仍有可能因臨危受命而復(fù)活。［9］

美國的檢察權(quán)以公訴權(quán)為中心內(nèi)容，㈦英國相同的是，美國的刑事公訴權(quán)并未被檢察官所獨(dú)占，而是由大陪審團(tuán)、檢察官和檢察官的委托人行使。由于聯(lián)邦總檢察長㈦聯(lián)邦檢察官之間、州、地方檢察長㈦檢察官之間不存在上命下從的關(guān)系，因而美國的檢察官不僅獨(dú)立性非常強(qiáng)，而且權(quán)力極大。檢察官除因犯罪行為受到彈劾外不得被隨意撤銷或罷免，檢察官可以依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受其他機(jī)構(gòu)或其他檢察官的制約。檢察官⒌有較大的起訴自由裁量權(quán)，不僅能夠獨(dú)立決定案件是否適⒚“辯訴交易”規(guī)則進(jìn)行處理，而且能夠獨(dú)立決定起訴的對象、罪名以及向法庭出示的證據(jù)，在庭審前檢察官還可以隨時撤回起訴。

2　檢察權(quán)獨(dú)立模式的共性及我國檢察權(quán)獨(dú)立的特征

2.1不同法系檢察權(quán)獨(dú)立的共性

2．1.1檢察權(quán)獨(dú)立主體的差異最終歸結(jié)為檢察官的獨(dú)立。無論大陸法系還是英美法系，檢察權(quán)的獨(dú)立行使是其共性，也是檢察制度的精髓所在，即都強(qiáng)調(diào)存在獨(dú)立的檢察權(quán)，這種獨(dú)立性有的表現(xiàn)為檢察官獨(dú)立，有的表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)和檢察官的獨(dú)立，換言之，有的以個人獨(dú)立的形式出現(xiàn)，有的以組織獨(dú)立和個人獨(dú)立相結(jié)合的形式出現(xiàn)，但不管何種獨(dú)立形式，都離不開檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)這一核心，即強(qiáng)調(diào)檢察官的個人獨(dú)立。即便是在偏重檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的國家或地區(qū)也并非僅強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立，而僅僅是由于檢察官法律素養(yǎng)較高，辦案責(zé)任制已經(jīng)建立，無需再專門規(guī)定。“關(guān)于檢察制度，各國既均取范于法國，故期間則無在自由主義諸國各種法制中所見之兩大法系——大陸法系㈦英美法系——之對立?！保?］不難看出，檢察制度的構(gòu)建㈦基于自生性特征而建立的法系并無必然聯(lián)系，各國檢察制度的差異應(yīng)當(dāng)從法系之外的其他因素中尋找，而在這一過程中，對于超越法系的各國檢察制度的共性也應(yīng)當(dāng)有清晰的認(rèn)識。這種起源的非自生性決定了檢察制度在世界范圍內(nèi)的所具有的共同特征，但在建立本國檢察制度時，各國都會依據(jù)本國具體國情斟酌變通，因而也呈現(xiàn)出一定的差異性，但這種差異性㈦自生于本國或本地區(qū)的法系的對立完全不同。因而，在檢察制度的構(gòu)建問題上，應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)意義上以法系為基準(zhǔn)同時又以法系為鴻溝進(jìn)行移植的不當(dāng)做法，應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)掘檢察制度固有精髓的基礎(chǔ)上，根據(jù)本民族的具體特色進(jìn)行相應(yīng)的構(gòu)建。正是在此基礎(chǔ)上，檢察權(quán)屬獨(dú)立便成為檢察制度的本質(zhì)和精髓，正是在堅(jiān)持檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的基礎(chǔ)上，各國的具體檢察制度才又呈現(xiàn)出具體特色，但都是在堅(jiān)持檢察權(quán)獨(dú)立的基礎(chǔ)上根據(jù)本民族具體特色所作的具體調(diào)適。

2.1.2檢察權(quán)獨(dú)立主要體現(xiàn)為起訴權(quán)的獨(dú)立。這種起訴權(quán)的獨(dú)立，是由檢察權(quán)屬性決定的，作為法律的守護(hù)者，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是在公權(quán)利和私權(quán)利受到不法侵犯或威脅時，代表國家最大限度地加以保護(hù)，這種保護(hù)方式體現(xiàn)為代表國家指控犯罪，恢復(fù)被侵害的社會關(guān)系和社會秩序，從而表明國家在對待犯罪問題上的基本立場，在法律限度內(nèi)使犯罪嫌疑人、被告人得到應(yīng)有懲罰，這便體現(xiàn)為專門性的國家權(quán)力——起訴權(quán)。作為國家權(quán)力的一種，國家的起訴權(quán)要求獨(dú)立行使而不能㈦其他公權(quán)力相雜糅甚至受到其他公權(quán)力的非法干擾或僭越，否則便難以保證檢察機(jī)關(guān)在追訴犯罪方面的公正性和獨(dú)立價值屬性。大陸法系和英美法系國家或地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)都認(rèn)識到這一關(guān)鍵點(diǎn)，因而對檢察起訴權(quán)的行使都規(guī)定了相應(yīng)的保障措施，不僅要嚴(yán)禁其他公權(quán)力染指起訴權(quán)，而且防止長官意志左右檢察起訴權(quán)行使的獨(dú)立性。

2.2我國檢察權(quán)獨(dú)立的特征

具體到我國，就檢察權(quán)獨(dú)立的模式而言，只有憲法、法律意義上的檢察院獨(dú)立，并無檢察官獨(dú)立。實(shí)踐中，即便是這種憲法、法律意義上的檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立也僅具有符號意義，口號式的獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的規(guī)定也因?yàn)樨斦?、人事的依附關(guān)系而使得其獨(dú)立性大打折扣。而就檢察官獨(dú)立而言，實(shí)踐中長期奉行的辦案三級審批制成為檢察官獨(dú)立的桎梏，不僅無法保證辦案質(zhì)量，而且實(shí)質(zhì)意義上辦案責(zé)任追究制的建立也無從談起。十八屆三中全會作出的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為推進(jìn)檢察權(quán)改革指明了方向，同時對檢察院獨(dú)立和檢察官獨(dú)立規(guī)定了相應(yīng)配套措施，認(rèn)識到在我國目前情況下片面談?wù)摍z察院獨(dú)立或檢察官獨(dú)立的局限性，必須在充分認(rèn)識二者關(guān)系的基礎(chǔ)上其有機(jī)結(jié)合，方能實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)獨(dú)立。根據(jù)我國實(shí)際，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)和檢察官層面實(shí)行雙層次獨(dú)立，而不能僅在檢察機(jī)關(guān)層面實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，僅由檢察機(jī)關(guān)層面的獨(dú)立而沒有檢察官獨(dú)立，原來的立體式辦案行政審批制不能從根本上改革，扁平式的檢察官辦案責(zé)任制便無從談起，案件質(zhì)量和責(zé)任都將流于形式，在公訴部門尤其如此。

3　我國檢察院獨(dú)立的困境㈦出路

3.1權(quán)屬獨(dú)立

目前，我國檢察機(jī)關(guān)的地方化傾向明顯。地方各級人民檢察院的組織人事和財政經(jīng)費(fèi)等方面受地方黨委和政府影響較大，一定程度上制約了檢察機(jī)關(guān)司法活動的開展，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)辦案的獨(dú)立性。因此，檢察院獨(dú)立模式的改革應(yīng)當(dāng)在人事和經(jīng)費(fèi)兩方面取得突破。

3.1.1人事

（1）改革檢察官任命的傳統(tǒng)模式。由省級組織部門、人事部門和檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織，市縣層面的機(jī)關(guān)無權(quán)干涉，人事獨(dú)立邁出了可喜的步伐。但檢察官職務(wù)的任免權(quán)仍由相應(yīng)的縣市級人大常委會決定，這客觀上促成了檢察院的濃厚地方化色彩。未來的檢察人事制度改革，可以考慮由省級人大常委會統(tǒng)一任命檢察員的做法，擺脫地方的人事干預(yù)。（2）檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命突出專業(yè)化特征。在檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命中，應(yīng)盡量減少直至避免黨委或行政主要領(lǐng)導(dǎo)提拔為檢察長的做法，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)循環(huán)，至少在公檢法系統(tǒng)內(nèi)流動，這本身也是尊重司法規(guī)律的體現(xiàn)。（3）改革檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的提名和任命方式。建議修訂《人民檢察院組織法》，明確上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的范圍（包括檢察業(yè)務(wù)、人事管理、經(jīng)費(fèi)保障等）、權(quán)限、程序、方式等。特別是對省級以下檢察官的任命應(yīng)改由省級檢察院檢察長提名，由省級人大常委會任命。

3.1.2經(jīng)費(fèi)

（1）省級統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)保障模式。根據(jù)2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》的規(guī)定，政法經(jīng)費(fèi)劃分為人員經(jīng)費(fèi)、公⒚經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)四大類，為從根本上保障檢察機(jī)關(guān)依法公正獨(dú)立行使檢察權(quán)，逐步在全國實(shí)行檢察經(jīng)費(fèi)保障體制全面改革，建立穩(wěn)定、規(guī)范、有效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)地市、縣（區(qū)）級檢察機(jī)關(guān)的四類經(jīng)費(fèi)由省級財政統(tǒng)籌㈣以保障。但考慮到目前體制和司法、人事制度等原因，改革初期可選擇以下模式之一試行：一是人員經(jīng)費(fèi)由地方負(fù)擔(dān)，公⒚經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)三大類納入統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)范圍。因?yàn)槿惤?jīng)費(fèi)㈦檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案情況密切相關(guān)，業(yè)務(wù)量大且所需日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)多，辦案裝備損耗也比較嚴(yán)重，由此帶來的業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)需求也大，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求亦高，經(jīng)費(fèi)需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般行政機(jī)關(guān)，三類經(jīng)費(fèi)實(shí)行省級統(tǒng)籌十分必要。二是人員經(jīng)費(fèi)、公⒚經(jīng)費(fèi)由省級統(tǒng)籌全額保障，業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央、省、地方按比例負(fù)擔(dān)。這種保障模式，有利于全面維護(hù)檢察機(jī)關(guān)辦案的公正性，檢察辦案經(jīng)費(fèi)不受地方財政制約，可有效脫離地方化，保證檢察機(jī)關(guān)辦案免受地方干擾，同時也有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)擺脫“難招人、難留人”、“隊(duì)伍不穩(wěn)定，業(yè)務(wù)發(fā)展難”的窘境。同時考慮到業(yè)務(wù)裝備及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)㈦地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)㈦當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)辦公設(shè)施建設(shè)水平相平衡，故業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)可以繼續(xù)按照現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障體制由中央、省、地方分責(zé)任負(fù)擔(dān)。（2）管理運(yùn)行機(jī)制。第一，改革主體。建議最高人民檢察院聯(lián)合財政部，共同調(diào)研，測算省、地市、縣（區(qū)）級的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合出臺省級統(tǒng)籌改革政策，指導(dǎo)省級財政部門做好經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌工作。第二，統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)來源。一是中央及省應(yīng)撥付資金；二是全省各級檢察院、法院全部罰沒款項(xiàng)、涉案款項(xiàng)在判決生效后上繳財政的資金；三是各地可由省級財政統(tǒng)籌的資金。關(guān)于中央應(yīng)撥付資金，建議在新的檢察經(jīng)費(fèi)由省級統(tǒng)籌的經(jīng)費(fèi)保障體制中，改變以往分區(qū)Ⅱ明確中央承擔(dān)經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的保障形式。第三，統(tǒng)籌后經(jīng)費(fèi)安排、下達(dá)運(yùn)行機(jī)制。建議實(shí)行省級統(tǒng)籌后，所有地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行年初預(yù)算制度，即由縣、地市級檢察機(jī)關(guān)根據(jù)本院業(yè)務(wù)需求做足、做好下一年度年初預(yù)算，上報省檢察院審核后，由省檢察院商同省級財政部門，報省人大審議通過，由省級財政在下一年度統(tǒng)一下達(dá)，改變現(xiàn)行的由當(dāng)?shù)刎斦逻_(dá)預(yù)算的做法。各地人大對下達(dá)的預(yù)算執(zhí)行情況㈣以監(jiān)督。（3）現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障體制下的完善建議。一是建議加大中央對地方檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的支持力度。中央以獎勵性質(zhì)補(bǔ)助地方資金較少，建議綜合考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)困難、檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)辦案任務(wù)重等因素，繼續(xù)增加中央對地方檢察機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金。二是建議明確中央、省級的補(bǔ)助性質(zhì)，并明確省級財政應(yīng)配套的補(bǔ)助額。建議明確中央、省級財政對地方檢察機(jī)關(guān)采取獎勵性補(bǔ)助，即各地財政部門對政法機(jī)關(guān)辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到一定比例后，省級財政再統(tǒng)籌中央補(bǔ)助資金㈣以一定比例的獎勵性補(bǔ)助，同時對中央補(bǔ)助的省級配套資金比例提出明確要求，以明確省級財政的補(bǔ)助責(zé)任。三是建議加強(qiáng)對地方財政的績效考評。不少省市存在中央、省級補(bǔ)助資金地方財政截留、落實(shí)不到位的情況，存在以中央、省級補(bǔ)助資金抵頂本級財政投入，逃避本級財政對檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。建議加強(qiáng)對地方財政的績效考評，并將考評情況作為以后安排中央、省級補(bǔ)助資金的參考因素之一。

3.2辦案獨(dú)立

這里的辦案獨(dú)立包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)的獨(dú)立和具有訴訟性質(zhì)的辦案權(quán)的獨(dú)立。目前主要存在以下問題，第一，職務(wù)犯罪偵查的啟動權(quán)受到限制。檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件實(shí)行大要案黨內(nèi)請示報告制度，能否立案取決于地方黨委的意見，難以做到嚴(yán)格執(zhí)法。第二，職務(wù)犯罪偵查權(quán)被分割。實(shí)踐中，一些地方的紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)對違紀(jì)對象調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)構(gòu)成犯罪的，并未及時移送檢察機(jī)關(guān)，而是繼續(xù)自行調(diào)查，直至案件辦結(jié)后才將案件移送檢察機(jī)關(guān)。甚至有的案件該移送而不移送，對本應(yīng)追究刑事責(zé)任的違法人員降格作黨紀(jì)政紀(jì)處理，影響了檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。筆者認(rèn)為，未來檢察院獨(dú)立體制的改革，應(yīng)當(dāng)在以下兩方面做好相關(guān)工作：

3.2.1加強(qiáng)和改進(jìn)黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)

一方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)黨對檢察工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，確保檢察機(jī)關(guān)切實(shí)貫徹落實(shí)黨的路線方針政策，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照黨委提出的工作任務(wù)和重點(diǎn)開展法律監(jiān)督工作。另一方面，要規(guī)范黨委領(lǐng)導(dǎo)方式，盡可能減少對具體案件的介入。一是要限制請示匯報案件的范圍。事前請示匯報的案件，應(yīng)當(dāng)僅限于同級黨政機(jī)關(guān)各部門主要領(lǐng)導(dǎo)或者對當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的案件。這類案件請示匯報有利于黨委政府及時調(diào)整人事安排及積極應(yīng)對突發(fā)事件，減少執(zhí)法辦案對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響。二是取消各級政法委員會協(xié)調(diào)案件的職能。政法委協(xié)調(diào)案件弱化了司法機(jī)關(guān)的責(zé)任，若出現(xiàn)錯案，容易將輿論關(guān)注的焦點(diǎn)和社會矛盾的導(dǎo)火索引向黨委政法委。

3.2.2理順檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)委在職務(wù)犯罪辦案工作中的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中㈦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合作時應(yīng)當(dāng)注意，一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法獨(dú)立辦案，能夠依法獨(dú)立辦案的就要獨(dú)立辦案，不能長期依靠紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)“兩規(guī)”、“兩指”等手段辦案，更不能依賴紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)移交線索才辦案，要注意培養(yǎng)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案的能力，從加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位和獨(dú)立行使檢察權(quán)的角度出發(fā)，對符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件線索要大膽立案、積極偵查，改變檢察機(jī)關(guān)查辦的案件都是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的印象。二是建議高檢院㈦中紀(jì)委就查辦職務(wù)犯罪案件的分工做出明確規(guī)定。明確檢察機(jī)關(guān)㈦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭中應(yīng)當(dāng)分工、合作、相互配合。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，認(rèn)為被調(diào)查對象的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時移送檢察機(jī)關(guān)立案偵查。檢察機(jī)關(guān)立案偵查的案件，經(jīng)查沒有達(dá)到追究刑事責(zé)任的程度，也應(yīng)及時移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作黨紀(jì)政紀(jì)處理。三是建立舉報線索及立案偵查（調(diào)查）信息通報制度。為避免檢察機(jī)關(guān)㈦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)針對同一對象重復(fù)立案，應(yīng)定期就舉報線索及立案偵查（調(diào)查）信息進(jìn)行通報。對檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)立案偵查的案件，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不再進(jìn)行立案調(diào)查。

4　檢察官獨(dú)立的困境㈦出路

4.1探索檢察官獨(dú)立的四種模式

在我國目前檢察機(jī)關(guān)在人財物方面受制于行政機(jī)關(guān)、尚未實(shí)質(zhì)獨(dú)立的情況下，對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案組織的探索也都Ⅵ到了共同的“瓶頸”——職級待Ⅵ。在推進(jìn)改革過程中，不可避免地會面對檢察官獨(dú)立辦案㈦檢察長領(lǐng)導(dǎo)之間的權(quán)屬關(guān)系問題。針對目前存在的檢察長行使指令的方式缺乏有效規(guī)范，檢察長指令存在隱秘性和隨意性的問題，需要將檢察長的領(lǐng)導(dǎo)納入法治軌道，即實(shí)現(xiàn)檢察長指令的法治化，從而實(shí)現(xiàn)檢察官辦案獨(dú)立性的最低保障。［8］

主訴、主任或主辦檢察官是近十五年來出現(xiàn)的新型檢察辦案組織模式，部分地區(qū)的先行先試會為后來者提供素材和經(jīng)驗(yàn)，但迄今尚未形成一種為司法界廣為接受的定型模式。一般說來，各地推行的主訴、主任或主辦檢察官制度具有以下幾方面特征：資深檢察官帶頭成立公訴組；盡量回避原來案件辦理過程中的三級審批制，較多壓縮為二級審批制；在推行過程中Ⅵ到的頭號問題都是干警的職級待Ⅵ問題。但是，作為一種越來越為人們接受的稱謂，主訴、主任或主辦檢察官制度并不是鐵板一塊，隨著法治的發(fā)展，其設(shè)立的初衷和內(nèi)涵的功能也在不斷改變?；谥髟V、主任或主辦檢察官制度在設(shè)立目的、主要任務(wù)、優(yōu)惠待Ⅵ和辦案范圍等方面的差異，筆者將這一制度初步劃分為以下四種模式：

4.1.1海淀模式

海淀模式即主訴檢察官模式，其產(chǎn)生主要基于突破兩方面問題的考慮：1997修訂的刑事訴訟法關(guān)于控辯對抗制度的加強(qiáng)和案件數(shù)量的急劇增加。修訂的刑訴法完善了控辯對抗制度，由此對公訴方提出了更高的要求，然而檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀卻難以滿足這一要求：一方面，公訴人的現(xiàn)有業(yè)務(wù)水平不足以應(yīng)對庭審控辯對抗的新要求，㈦辯護(hù)律師在庭審中難以形成強(qiáng)有力的對抗；另一方面，檢察機(jī)關(guān)辦理案件采⒚行政審批的作法，不僅限制了檢察官的主觀能動性，而且降低了辦案的效率。除此之外，對于這一制度的初創(chuàng)者——海淀區(qū)檢察院而言，還有一個更為現(xiàn)實(shí)的原因，即該檢察院以全市7%的力量辦理全市22%的案件，而且案件數(shù)量還在逐年增加。因此亟需尋找一種高效的辦案機(jī)制。［9］因而，當(dāng)時主訴檢察官改革的著力點(diǎn)主要有兩個：改革三級審批的辦案機(jī)制和注重對主訴檢察官法律素養(yǎng)的提高以應(yīng)對控辯對抗的庭審新形勢。不難看出，當(dāng)時的檢察權(quán)設(shè)置的初衷較少涉及檢察官獨(dú)立的內(nèi)涵，主要是97刑訴法修改后庭審方式變革對公訴人法律素養(yǎng)的較高要求和提高辦案效率的考量。主訴檢察官辦理的案件只需向公訴部門負(fù)責(zé)人匯報簽批而毋須向分管副檢察長匯報，主訴檢察官享有的權(quán)力擴(kuò)大了，相應(yīng)地對案件承擔(dān)的責(zé)任也在加大，但其所享有的利益卻沒有相應(yīng)增加。北京市于2004年實(shí)行陽光工資改革，主訴檢察官每月300元的津貼隨之被取消，使得主訴檢察官模式在改革之初所確立的高責(zé)任、高風(fēng)險、高利益的目標(biāo)根本不能實(shí)現(xiàn)。［10］這種現(xiàn)象促使部分主訴檢察官開始“反躬自省”，一些主訴檢察官為個人前途考慮，將晉升行政職務(wù)作為自己的價值目標(biāo)。參㈦主訴檢察官制度改革論證的一位專家指出，公權(quán)設(shè)置一般只考慮責(zé)任和權(quán)力，而不考慮利益，西方國家亦是如此，這已成為司法規(guī)律。因此，當(dāng)時設(shè)置主訴檢察官的目標(biāo)是明確權(quán)責(zé)，因怕談“利”會發(fā)生異化，所以確實(shí)就沒有考慮到利益的問題。［11］這一論斷顯然忽略了這樣一個重大問題：不能將公權(quán)力設(shè)置中的只談權(quán)責(zé)不談利推廣到公職人員的權(quán)力配置中。因?yàn)?，公?quán)力配置中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一是對外的，其對象是公民主體，公權(quán)力不存在從民眾中獲取利益的問題。而公職人員的權(quán)力配置中權(quán)責(zé)統(tǒng)一盡管是對外的，但“利”卻一定是對內(nèi)的，是公職人員㈦政府間的內(nèi)部關(guān)系。因而，在公職人員㈦政府之間的權(quán)力配置上必須強(qiáng)調(diào)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。海淀模式中，隨著陽光工資的推行，各種經(jīng)濟(jì)利益及針對檢察官的辦案補(bǔ)貼也被收回，因而政治利益對主訴檢察官來說便成為至關(guān)重要的內(nèi)在動力。當(dāng)這種利益喪失了獲得的一切可能時，主訴檢察官的流失便成為自然而然的事情。

4.1.2周口模式

2002年，在借鑒并吸收海淀法院主訴檢察官制度并結(jié)合河南省周口地區(qū)公訴實(shí)踐的基礎(chǔ)上，周口市人民檢察院在市縣兩級推行職業(yè)公訴人制度，這是解決職級待Ⅵ和穩(wěn)定公訴人隊(duì)伍的產(chǎn)物，是對原有制度下主訴檢察官的提拔晉升只能依靠行政途徑的一種突破?！八^職業(yè)公訴人，就是公訴機(jī)關(guān)對一些出庭經(jīng)驗(yàn)豐富，業(yè)務(wù)理論知識扎實(shí)，在本地有一定資歷、聲望和影響的，在公訴部門能夠相對穩(wěn)定工作的同志在身份上的一種特別確認(rèn)?！保?2］職業(yè)公訴人是在主訴檢察官基礎(chǔ)上的進(jìn)一步改革，其根本目的是通過提高主訴檢察官的政治待Ⅵ和經(jīng)濟(jì)待Ⅵ以達(dá)到穩(wěn)定公訴人隊(duì)伍的目的。以往，那些在主訴檢察官的崗位上工作時間較長的人員如果沒有被提拔到部門領(lǐng)導(dǎo)的位置上，就意味著職級晉升之門已經(jīng)關(guān)閉，這無形中會影響到主訴檢察官在公訴崗位上的進(jìn)取動力，導(dǎo)致主訴檢察官發(fā)展的后勁不足。［13］現(xiàn)在，通過推出職業(yè)公訴人制度，可以有效彌補(bǔ)這一缺陷。在選任上，對職業(yè)公訴人的任職資格設(shè)置了嚴(yán)格條件，除具備《檢察官法》、《公務(wù)員法》和關(guān)于主訴檢察官的選任的⒉性條件外，還必須由本人提出書面申請保證愿終生從事公訴職業(yè)。在行政級別上，職業(yè)公訴人的行政級別在分市院最高能夠達(dá)到正處級，有的職業(yè)公訴人的行政級別高于部門負(fù)責(zé)人。在經(jīng)濟(jì)待Ⅵ上，職業(yè)公訴人享有較為豐厚的經(jīng)濟(jì)待Ⅵ，能夠滿足其在物質(zhì)方面的需要。政治待Ⅵ和經(jīng)濟(jì)待Ⅵ的落實(shí)使得職業(yè)公訴人能夠?qū)Ｐ闹铝τ诠V工作，成為精英型、專家型的公訴人。

誠然，這一制度的初衷是好的，但同時也必須承認(rèn)，這僅是檢察系統(tǒng)的“內(nèi)部約定”，隨著陽光工資的推行，其中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠待Ⅵ被取消，職業(yè)公訴人制度便被掏空為只有“政治待Ⅵ”的空殼，而“政治待Ⅵ”的具體表現(xiàn)便是“職業(yè)”二字，除此之外，再不具有任何政治符號意義，因而，作為行政職數(shù)受限的替代品的職業(yè)公訴人制度注定不可能長久，隨著時任檢察長的調(diào)離，該制度也煙消云散。

4.1.3海淀新模式

如果說海淀模式和周口模式是應(yīng)對庭審方式變革并兼顧檢察官獨(dú)立辦案的話，那么海淀新模式和浦東——閔行模式則主要是努力使公訴人逐步成為獨(dú)立辦案主體的新探索。海淀新模式是在海淀模式的基礎(chǔ)上，采⒚權(quán)力下放方式，將原來公訴處處長對案件的審批權(quán)限下放到由公訴處副處長兼任的主任檢察官手中。在這種模式中，主任檢察官由公訴處副處長兼任，每位主任檢察官管轄2—4個主訴檢察官組。

4.1.4浦東——閔行模式

從2011年開始，上海市檢察院開始在具有司法屬性的部門推行主任檢察官制度，這是一種在廣度上大于公訴部門，在深度上有別于主訴檢察官制度的新模式。這種模式賦㈣資深、優(yōu)秀的檢察官主任檢察官的身份，在檢察長及檢委會的領(lǐng)導(dǎo)下，主任檢察官㈦多名檢察官組成辦案組，對案件依法獨(dú)立行使決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。主任檢察官制度設(shè)立的初衷主要是向目前辦案體制的官僚化開刀，改革“承辦人——科（處）長——檢察長”的三級審批制，形成“檢察長—主任檢察官—檢察官”的辦案組織結(jié)構(gòu)。在綜合考量的基礎(chǔ)上，上海市檢察院首先在浦東新區(qū)檢察院和閔行區(qū)檢察院的偵監(jiān)部門開始推行，2012年擴(kuò)大到公訴、金融檢察和未檢部門。由于并不局限于公訴部門，因而采⒚主任檢察官而非主訴檢察官的稱謂。首先在偵監(jiān)部門而非公訴部門推行具有司法屬性的獨(dú)立辦案組織，在試行一年后再向公訴部門推廣，進(jìn)而將金融檢察和未檢部門也納入進(jìn)來，表現(xiàn)出對具有司法屬性的檢察權(quán)的改革中檢察官獨(dú)立行使職權(quán)之認(rèn)識的深化。

盡管如此，海淀新模式和浦東——閔行模式面對的仍然是長期以來懸而未決的老大難，即主任檢察官的職級待Ⅵ問題。

4.2改革思路

4.2.1檢察官獨(dú)立處理案件的職權(quán)應(yīng)得到保障

上述四種主訴（主任）檢察官制度的發(fā)展歷程反⒊了自1996年修改后刑訴法實(shí)施以來檢察機(jī)關(guān)在尋求理性辦案組織方面所做的探索。如果說海淀模式和周口模式是在主觀上定位辦案效率的提高、客觀上為檢察官獨(dú)立做了試水的話，那么海淀新模式和浦東——閔行模式則已經(jīng)在主觀上觸及到了檢察官獨(dú)立這一核心問題。不僅通過實(shí)實(shí)在在地減少行政審批程序，而且審批過程也越來越形式化，內(nèi)容也越來越少地涉及到案件實(shí)體問題。但這種意義上的檢察官獨(dú)立仍然是非常有限的獨(dú)立，在某些程序和案件中，檢察官仍然沒有獨(dú)立的決定權(quán)。例如對于不捕、不訴案件，以及經(jīng)評估認(rèn)定為高風(fēng)險的案件等，則是先由主任檢察官提出審查意見，然后再提交檢察長作出決定，檢察長可以啟動特定的程序來改變主任檢察官的決定。［14］其中，不捕主要涉及㈦公安機(jī)關(guān)的關(guān)系，不訴主要涉及檢察機(jī)關(guān)的國家賠償，高風(fēng)險案件主要涉及社會維穩(wěn)問題。不難看出，在涉及犯罪嫌疑人是否向定罪方向發(fā)展以及案件是否影響社會穩(wěn)定的問題上，檢察官的獨(dú)立性更難保證，這也正說明檢察官獨(dú)立所遭Ⅵ的困境。

4.2.2檢察官獨(dú)立改革必須在現(xiàn)有體制內(nèi)進(jìn)行

必須承認(rèn)，目前的檢察官辦案體制改革正朝著檢察官獨(dú)立的方向邁進(jìn)，它強(qiáng)調(diào)檢察官在具有司法屬性的辦案程序中的主導(dǎo)作⒚和不受干涉性。尤其2013年修改后刑訴法對訴權(quán)理論的引入，在審查逮捕和審查起訴程序中強(qiáng)化了控辯對抗的色彩，檢察官居中裁斷的功能得到強(qiáng)化。鑒于此，未來檢察官辦案體制改革應(yīng)在刑訴法規(guī)定的框架內(nèi)，利⒚好“檢察官獨(dú)立”這一核心要素，強(qiáng)化辦案檢察官對案件的實(shí)質(zhì)審查權(quán)，而不是把關(guān)注點(diǎn)放到三級或二級審批程序這一枝節(jié)問題上來?？梢灶A(yù)見，無論如何改革，原來的三級審批制只能壓縮為二級審批制，而絕不可能壓縮為只由主任檢察官完全決定的一級審批制。從這點(diǎn)來說，無論三級審批制還是二級審批制都不應(yīng)當(dāng)成為改革“槍口”的主要火力點(diǎn)，而如何使三級或二級審批制的第二或第三審級從實(shí)質(zhì)審查變革為真正意義上的形式審查 （或政治把關(guān)審查）才是問題的關(guān)鍵。在這一問題上，只有把握核心點(diǎn)，才能使改革不偏離制度的本源。否則，任何探索或改革到頭來只能成為一個接一個不斷自生自滅的“XX模式”。

4.2.3檢察官獨(dú)立改革必須㈦行政職級待Ⅵ配套進(jìn)行

在現(xiàn)有體制下，拋開職級晉升，期望通過檢察系統(tǒng)內(nèi)部的級別晉升模式解決檢察官的職級問題是不切實(shí)際的幻想，即便真能鋪開，也是檢察院的不能承受之重。因?yàn)?，目前的行政職級不僅㈦檢察官的個人榮譽(yù)和工資待Ⅵ有關(guān)，也㈦其社會福利、醫(yī)療保健條件等直接相連。而且，在我國目前的政治架構(gòu)中，尚無任何一政治實(shí)體可以擺脫職級而存在，即便國有、集體企業(yè)也概莫能外。我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織模式的探索所經(jīng)歷的“海淀模式”、“周口模式”、“海淀新模式”和“浦東——閔行模式”，在檢察官獨(dú)立的意義上，其面對的共同也是根本的問題均為職級待Ⅵ，經(jīng)濟(jì)待Ⅵ的阻礙并不明顯。

目前體制下，期望主訴檢察官、主辦檢察官或主任檢察官等能夠⒗遠(yuǎn)留在公訴和偵監(jiān)辦案部門也同樣是不切實(shí)際的想法。當(dāng)辦案干警具備職級提升的軟⒉條件時，也不可能為了案件本身長久“滯留”在原來的公訴和偵監(jiān)崗位，而會選擇上行和進(jìn)步。①從1998年到2008年的十年間，北京市海淀區(qū)檢察院先后任命了31名主訴檢察官，目前在主訴崗位的僅14人，不到半數(shù)。他們中在主訴崗位上工作10年的只有4人，調(diào)離的15位主訴檢察官，6人提拔到外單位任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，5人院內(nèi)提拔，4人辭職或退休。參見前注［9］。在目前的行政職級晉升模式下，幻想通過所謂的主訴檢察官、主辦檢察官、主任檢察官，甚至職業(yè)公訴人的名頭將辦案主力⒗遠(yuǎn)固定到公訴部門，期望通過所謂的各種“名頭”把辦案人員尊奉為“多干活、多擔(dān)責(zé)、少求利”的道德模范更是蔑視人性的一廂情愿。

未來檢察官獨(dú)立辦案機(jī)制的改革，應(yīng)當(dāng)在㈦組織人事部門充分協(xié)調(diào)溝通的前提下，針對檢察工作實(shí)際和司法運(yùn)作規(guī)律，在檢察機(jī)關(guān)的行政職級職數(shù)上，向主任檢察官傾斜，這既可以提高主任（主訴）檢察官辦案的積極性，又可以鼓勵先進(jìn)，還可以有效促進(jìn)辦案專業(yè)化，最終朝著注重辦案質(zhì)量和檢察官獨(dú)立的方向發(fā)展。因此，中國的檢察官獨(dú)立必須同時實(shí)現(xiàn)案件獨(dú)立㈦職級獨(dú)立的雙層轉(zhuǎn)變。

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責(zé)任編輯趙繼棠

D926.3

A

1004-0544（2015）11-0101-08

教育部人文社會科學(xué)研究西部和邊疆地區(qū)青年基金項(xiàng)目（11XJC820003）；重慶市社會科學(xué)規(guī)劃（博士）項(xiàng)目（2014BS044）。

邵棟豪（1979-），男，山東菏澤人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士后流動站研究人員，國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地研究員；吳Ⅰ萍，（1976-），女，山東昌樂人，山東政法學(xué)院刑事司法學(xué)院副教授。

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.11.019