論我國涉法涉訴信訪發(fā)生的原因及法治化路徑

郭玉川

(華北水利水電大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046)

信訪是我國獨(dú)具特色的一項(xiàng)制度，被賦予了反映民意、化解糾紛、維護(hù)穩(wěn)定等諸多功能［1］。隨著我國改革開放的逐步深入，各種利益關(guān)系發(fā)生了巨大變化，不同群體之間的利益訴求在一定程度上產(chǎn)生了矛盾和沖突，信訪工作也出現(xiàn)了新的變化，其中涉法涉訴信訪的數(shù)量大量增加，成為長期困擾我國法律實(shí)務(wù)部門和信訪機(jī)關(guān)的一大難題。各級(jí)相關(guān)部門雖然對(duì)這一問題的解決進(jìn)行了多次改革，但效果有限，都不能從根本上解決這個(gè)社會(huì)問題。

一、涉法涉訴信訪概念的界定

對(duì)于涉法涉訴信訪概念的內(nèi)涵和外延，司法實(shí)務(wù)界和理論界的認(rèn)識(shí)有一個(gè)發(fā)展變化過程。2004年8月，全國人大在貴陽組織召開了信訪工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。這次會(huì)議指出，從信訪內(nèi)容看，來信的34%、來訪的約75%屬涉法問題，涉法問題中的70%左右是不服設(shè)區(qū)的市一級(jí)司法機(jī)關(guān)處理結(jié)果的申訴。盡管之后“涉法信訪”“涉訴信訪”的說法開始被廣泛使用，但對(duì)其具體含義并沒有一個(gè)統(tǒng)一的解釋。隨后，中央政法委員會(huì)在2005年頒布的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第2條規(guī)定:“涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件?！睂?duì)于這一規(guī)定，學(xué)界也產(chǎn)生了不同的觀點(diǎn)，爭議的焦點(diǎn)是關(guān)于“涉法信訪”和“涉訴信訪”的關(guān)系問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，涉訴信訪包含于涉法信訪之中［2］。涉法信訪指的是當(dāng)事人以來信或來訪的形式向公檢法等機(jī)關(guān)反映有關(guān)法律問題并請(qǐng)求加以解決的行為。而涉訴信訪指的是當(dāng)事人對(duì)應(yīng)當(dāng)由人民法院處理，或者已經(jīng)由法院受理的案件提出申訴、再審申請(qǐng)，或者對(duì)法院審理案件有關(guān)的事項(xiàng)提出要求，依法應(yīng)由人民法院予以處理的行為。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，涉法信訪有廣義、狹義之分。廣義的涉法信訪包含涉訴信訪，其外延比涉訴信訪大。狹義的涉法信訪指的是有關(guān)當(dāng)事人及其利害關(guān)系人對(duì)法院的判決結(jié)果不滿意，但其并不按照法律規(guī)定的程序?qū)で缶葷?jì)，卻采取信訪的方式向有關(guān)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)人反映問題，以求通過上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)同志向下施加壓力，達(dá)到解決問題的目的。從這個(gè)意義上看，狹義的涉法信訪和涉訴信訪基本是一致的［3］。

筆者認(rèn)為，涉法信訪是當(dāng)事人針對(duì)法律問題而向人大、公、檢、法、司等部門反映，要求予以處理的行為。具體包括:認(rèn)為已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的案件處理不公，或根本不應(yīng)進(jìn)入訴訟程序;對(duì)未進(jìn)入訴訟程序的案件要求司法機(jī)關(guān)予以受理并作出公正的處理。因此，涉法信訪的外延和涉訴信訪并無二致。涉法涉訴信訪有以下幾個(gè)特征。

第一，涉法涉訴信訪的主體為信訪人和被信訪人。信訪人包括兩種情況。首先，有關(guān)訴訟案件的當(dāng)事人，包括已經(jīng)被司法機(jī)關(guān)處理進(jìn)入訴訟程序的當(dāng)事人和應(yīng)當(dāng)進(jìn)入訴訟程序的當(dāng)事人，可以成為涉法涉訴信訪的信訪人;其次，當(dāng)事人的近親屬也可以成為涉法涉訴信訪人，如當(dāng)事人已經(jīng)被關(guān)押的案件中，具體進(jìn)行信訪的都是當(dāng)事人的近親屬。關(guān)于被信訪人，一些學(xué)者認(rèn)為只能是人民法院。對(duì)此筆者不能茍同。雖然涉法涉訴信訪案件的最終處理大都要交由法院進(jìn)行，但這并非全部情況。如一些案件中當(dāng)事人被公安機(jī)關(guān)作為犯罪處理后，其家屬信訪后案件被撤銷。這種情況下案件雖然進(jìn)入到了訴訟程序，但并未進(jìn)入審判程序，不需要法院進(jìn)行處理。而且，即使信訪人是針對(duì)進(jìn)入審判程序的案件進(jìn)行信訪，其信訪的對(duì)象完全可能是人大、檢察院等其他機(jī)關(guān)。

第二，涉法涉訴信訪的客體是涉訴案件。包括應(yīng)該進(jìn)入訴訟程序的案件、已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的案件和訴訟程序已經(jīng)結(jié)束的案件。從實(shí)踐情況看，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入訴訟程序但因各種原因司法機(jī)關(guān)未立案，以及法院判決已經(jīng)生效但當(dāng)事人不服的案件居多。

第三，涉法涉訴信訪的內(nèi)容既包括要求對(duì)已生效判決進(jìn)行再審，也包括要求對(duì)未被司法機(jī)關(guān)立案的案件立案，也有一些正在訴訟過程中的當(dāng)事人為取得對(duì)自己有利的結(jié)果而實(shí)施信訪行為。

第四，涉法涉訴信訪的方式多種多樣。有的采用書信、電話、電子郵件方式，有的采用走訪方式，也有一些人采取在相關(guān)政府部門網(wǎng)站發(fā)帖的方式。其中影響最大，存在問題最多的是走訪形式。

二、我國涉法涉訴信訪產(chǎn)生的原因

(一)急劇社會(huì)變革的影響

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的進(jìn)步。隨著改革逐步進(jìn)入到深水區(qū)，原有的利益格局被打破，各種深層次矛盾開始顯現(xiàn)并爆發(fā)。人民群眾對(duì)“分配不公”“官員腐敗“及環(huán)境、食品安全等問題心有不滿。當(dāng)群眾的利益受到侵犯，心有怨氣的時(shí)候，應(yīng)給群眾提供充分的訴求渠道，使他們的不滿情緒得到宣泄，正當(dāng)利益得到保護(hù)［4］。但是，我國現(xiàn)有的群眾利益訴求機(jī)制和渠道并不多，而且由于存在的諸多原因，導(dǎo)致很多情況下群眾的合法訴求也得不到及時(shí)、合理的解決。在這種情況下，信訪就成為了群眾利益訴求的主渠道，承載了過多的責(zé)任和壓力。

(二)現(xiàn)行司法體制的影響

毋庸諱言，我國現(xiàn)行司法體制存在著較大的弊端，其中最突出的是法院和法官的獨(dú)立性不夠。首先，在法院內(nèi)部，上下級(jí)法院之間的關(guān)系異化。按照《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，上下級(jí)法院之間的關(guān)系是審判監(jiān)督的關(guān)系，上級(jí)法院通過審判監(jiān)督糾正下級(jí)法院的錯(cuò)誤判決。但在實(shí)際上，這種關(guān)系異化成了服從關(guān)系，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的司法審判活動(dòng)有直接的控制力，特別是在重大疑難案件的審判活動(dòng)中，下級(jí)法院在作出判決前必須征求上級(jí)法院的意見，使得下級(jí)法院的審判獨(dú)立性徹底喪失，也使上訴程序流于形式，產(chǎn)生了極大弊端［5］。其次，法官在審判活動(dòng)中獨(dú)立性得不到保證。審理案件的法官直接參與了庭審的全過程，對(duì)于案件有直觀、真切的感受。只是基于這種直接的審理過程，法官才能做出正確的判斷，形成內(nèi)心確信。但在現(xiàn)行體制下，合議庭和主審法官對(duì)案件并沒有決定權(quán)，他還要輕視庭長、院長，重大案件還要經(jīng)過審判委員會(huì)的討論，造成了審、判分離的局面。這種情況一方面會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤判決的發(fā)生，同時(shí)也造成無人對(duì)錯(cuò)誤判決負(fù)責(zé)的局面。第三，從和同級(jí)黨委、政府的關(guān)系看，法院的獨(dú)立性也無法保證。法院在干部任命上受制于同級(jí)黨委，經(jīng)費(fèi)上受制于同級(jí)政府，在同級(jí)黨委、政府對(duì)法院的審判活動(dòng)干涉時(shí)，法院不得不聽從，導(dǎo)致法院審判活動(dòng)的獨(dú)立性無法實(shí)現(xiàn)。

(三)司法工作人員自身的原因

作為一名合格的司法工作人員，應(yīng)具有完備的法律知識(shí)和高尚的道德情操。但現(xiàn)實(shí)中一些工作人員卻和這些要求相距甚遠(yuǎn)。由于歷史的原因，我國司法機(jī)關(guān)工作人員的構(gòu)成復(fù)雜，一些不具備司法從業(yè)能力的人也被充實(shí)到司法機(jī)關(guān)隊(duì)伍中，致使司法機(jī)關(guān)工作人員良莠不齊。在處理一些疑難案件時(shí)，無法準(zhǔn)確地認(rèn)定事實(shí)，正確地適用法律，造成冤假錯(cuò)案的發(fā)生［6］。更有甚者，一些司法工作人員知法犯法，貪贓枉法，大搞權(quán)錢交易，敗壞了司法機(jī)關(guān)的良好形象，損害了司法在人們心目中的權(quán)威和公信力。

(四)現(xiàn)有信訪工作機(jī)制的缺陷

由于我國現(xiàn)行信訪工作機(jī)制的缺陷，造成了信訪工作惡性循環(huán)的局面。其存在的突出問題包括:第一，信訪部門受理的案件內(nèi)容過于寬泛。盡管現(xiàn)行《信訪條例》對(duì)群眾上訪的部門、級(jí)別、場所、上訪人數(shù)等進(jìn)行了限制，但這些限制沒有相應(yīng)的強(qiáng)制性措施來保障實(shí)施，實(shí)踐中上訪人受不到任何限制。第二，錯(cuò)誤的信訪工作考評(píng)指標(biāo)體系。各地普遍將信訪工作納入了績效考核體系之中，將每年當(dāng)?shù)厣显L的數(shù)量作為考核政績的一項(xiàng)重要指標(biāo)［7］。地方政府為了減少信訪、特別是越級(jí)信訪的數(shù)量，常常對(duì)上訪人員的訴求，即使是不合理的訴求盡量滿足。這對(duì)信訪人員，包括社會(huì)造成了這樣一個(gè)心理暗示，即不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決。當(dāng)人們一些利益受到損害的時(shí)候，首先想到的不是拿起法律武器，尋求司法的救濟(jì)，而是通過非正常的信訪渠道，獲得更加快速的，對(duì)自己更有利的結(jié)果。

三、我國涉法涉訴信訪法治化構(gòu)想

(一)涉法涉訴信訪法治化途徑:訴求的訴權(quán)化

1．涉法涉訴信訪訴求訴權(quán)化的前提:訴求類型化

按照涉法涉訴信訪的訴求在訴訟法上有沒有相應(yīng)依據(jù)，可以分為有法律依據(jù)的訴求和無法律依據(jù)的訴求。有法律依據(jù)的訴求又可以分為兩類，一類是法律明確規(guī)定了當(dāng)事人享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，如申訴的權(quán)利。另一類是法律雖未賦予當(dāng)事人相應(yīng)權(quán)利，但根據(jù)法律的其他規(guī)定，這種權(quán)利是可以推導(dǎo)出來的，當(dāng)事人享有相應(yīng)權(quán)利是當(dāng)然的。如法律雖未規(guī)定當(dāng)事人有詢問案件進(jìn)展情況的權(quán)利，但根據(jù)國家機(jī)關(guān)辦案公開的要求，顯然可以推導(dǎo)出當(dāng)事人具有這項(xiàng)權(quán)利。

無法律依據(jù)的訴求也有兩種情況，一種是法律本應(yīng)賦予當(dāng)事人相應(yīng)的權(quán)利，但由于法律規(guī)定的不足，沒有賦予當(dāng)事人相應(yīng)的權(quán)利。如當(dāng)事人若對(duì)司法機(jī)關(guān)的立案行為有異議，是應(yīng)當(dāng)具有提出異議的救濟(jì)權(quán)利的，但按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，當(dāng)事人是沒有這種權(quán)利的，也無法從其他規(guī)定推導(dǎo)出這項(xiàng)權(quán)利。另一種是在法律上根本就不應(yīng)該規(guī)定的權(quán)利。如有的當(dāng)事人在被采取了逮捕等強(qiáng)制措施后，其家屬提出糾正的訴求，這種訴求就是不應(yīng)得到支持的，因?yàn)閺?qiáng)制措施如果適用錯(cuò)誤，可以通過事后的救濟(jì)得以彌補(bǔ)，絕對(duì)不能在強(qiáng)制措施執(zhí)行期間要求予以改變，這是保證司法機(jī)關(guān)辦案的需要。

2．涉法涉訴信訪訴求訴權(quán)化的實(shí)現(xiàn)

我國現(xiàn)有法律對(duì)一些訴求也賦予了相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利，但這些權(quán)利實(shí)現(xiàn)的具體程序卻規(guī)定得比較模糊，往往使這些規(guī)定的權(quán)利無法真正實(shí)現(xiàn)。比如當(dāng)事人不服人民法院的判決、裁定的話可以向人民檢察院提出申訴，但對(duì)于人民檢察院在受理申訴后應(yīng)如何處理的程序卻沒有規(guī)定。這就使得當(dāng)事人充分參與到隨后的案件處理的權(quán)利無法保障。因此，應(yīng)將涉法涉訴信訪訴求的解決方式通過法律的方式予以明確，使其法定化、程序化。首先，可以考慮將現(xiàn)有的程序化的解決方式直接轉(zhuǎn)變?yōu)樵V訟程序。根據(jù)目前對(duì)涉法涉訴信訪的處理情況看，上級(jí)信訪機(jī)關(guān)常常將有關(guān)信訪案件轉(zhuǎn)回原處理單位，由該單位的其他部門對(duì)該案件進(jìn)行復(fù)核，利用同一單位不同部門間的相互監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)司法的公正。這一做法雖然也取得了一定成效，但弊端也不少。信訪人到上級(jí)部門信訪，常常正是因?yàn)閷?duì)原處理單位不信任，現(xiàn)在又把該案轉(zhuǎn)回處理，心中難免有擔(dān)心和顧慮，如果新的處理結(jié)果和他所期望的不符，就會(huì)認(rèn)為處理不公，導(dǎo)致再次上訪。而且，同一單位內(nèi)部的監(jiān)督在很多情況下確實(shí)存在監(jiān)督不力、不到位的情況。因此，可以在制度設(shè)計(jì)上將信訪案件交由原處理單位的上級(jí)司法機(jī)關(guān)處理，具體來講，就是法院實(shí)行案件的三審終審制，來替代原有的審判監(jiān)督程序和涉法涉訴信訪終結(jié)制度。檢察機(jī)關(guān)處理的信訪案件也可以比照處理，兩次復(fù)查之后就不再受理。

(二)建立涉法涉訴信訪時(shí)效制度

1．涉法涉訴信訪時(shí)效制度的概念

所謂涉法涉訴信訪時(shí)效，指的是在涉法涉訴信訪的啟動(dòng)和處理過程中信訪人和信訪機(jī)構(gòu)受到的各種各樣的時(shí)間限制，如果當(dāng)事人違反了該時(shí)間限制即產(chǎn)生特定的法律后果的制度。涉法涉訴信訪時(shí)效制度具有以下特征:

第一，涉法涉訴信訪時(shí)效制度發(fā)生的時(shí)間是信訪啟動(dòng)之時(shí)或在信訪案件處理過程中。啟動(dòng)之時(shí)的時(shí)效處理的是信訪機(jī)關(guān)是否因超過一定期限而不予受理的問題;案件處理期間的時(shí)效是約束信訪機(jī)關(guān)的時(shí)間期限。

第二，涉法涉訴信訪時(shí)效制度的發(fā)生須經(jīng)過法定的期限，即信訪人未能在法定的期限內(nèi)向信訪機(jī)構(gòu)申請(qǐng)救濟(jì)或者信訪機(jī)構(gòu)受理案件后未能在法定的期限內(nèi)處理終結(jié)。

第三，涉法涉訴信訪時(shí)效制度實(shí)現(xiàn)的后果是信訪人的請(qǐng)求權(quán)喪失或者信訪機(jī)構(gòu)要承擔(dān)一定的法律責(zé)任［8］。

2．建立涉法涉訴信訪時(shí)效制度的具體措施

首先，在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)要樹立科學(xué)的立法理念，既要注重對(duì)權(quán)力的約束和控制，又要注重效率;既要限制信訪人不正當(dāng)?shù)脑V求，又要注意保護(hù)信訪人的權(quán)利。

其次，完善涉法涉訴信訪時(shí)效類型。目前我國現(xiàn)有信訪方面的法律法規(guī)也有一些時(shí)效方面的規(guī)定，如《信訪條例》對(duì)信訪機(jī)關(guān)受理信訪的期限就做出了相應(yīng)規(guī)定，但缺少關(guān)于涉法涉訴信訪救濟(jì)時(shí)效的規(guī)定。這種狀況導(dǎo)致了很大的不良后果，導(dǎo)致很多當(dāng)事人將已經(jīng)超過行政復(fù)議時(shí)效、訴訟時(shí)效的案件訴諸于信訪。本來法律中規(guī)定這些時(shí)效的目的，就是節(jié)約司法資源，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。但當(dāng)事人在司法機(jī)關(guān)不受理的情況下，又將這些案件反映到司法機(jī)關(guān)，使信訪機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，也使社會(huì)關(guān)系長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。而且，信訪機(jī)關(guān)受理后如何處理也是一個(gè)難題，不處理信訪人不滿意，如果交給司法機(jī)關(guān)重新處理，有悖法律的規(guī)定，使法律喪失權(quán)威。因此，規(guī)定涉法涉訴信訪救濟(jì)時(shí)效制度十分重要。在具體規(guī)定時(shí)，應(yīng)明確時(shí)效的期限、起算點(diǎn)及時(shí)效的中斷和延長問題。

第三，在涉法涉訴信訪處理時(shí)效制度中，增加信訪人參與糾紛解決的時(shí)效。任何人在受到處罰或不利的處分前都有陳述、申辯的權(quán)利，這是古老的自然公正原則最基本的要求。而且，如果信訪人不參與到糾紛的處理過程，則當(dāng)處理結(jié)果不符合他的預(yù)期時(shí)，他就會(huì)天然地產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為糾紛的處理不公正。因此公開是保障結(jié)果公正、使當(dāng)事人信服的前提。在實(shí)踐中，有的信訪人的訴求是合理的，也確實(shí)有一些信訪人的訴求是不正當(dāng)?shù)?，不可能得到信訪機(jī)關(guān)的支持。因此，我們就有必要讓信訪人親自參與到糾紛的處理過程，讓他有機(jī)會(huì)進(jìn)行申辯，并親身感知對(duì)方的理由和觀點(diǎn)，自己得出孰是孰非的結(jié)論。

(三)涉法涉訴信訪法治化的保障機(jī)制

在實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪訴求訴權(quán)化的基礎(chǔ)上，必須同時(shí)在有關(guān)體制上進(jìn)行完善，為涉法涉訴信訪法治化提供制度環(huán)境。

1．黨委、人大等應(yīng)逐步減少對(duì)涉法涉訴類信訪的過問

黨委、人大對(duì)涉法涉訴信訪過度的過問和交辦是造成此類信訪愈演愈烈的原因之一。此種情況的存在使當(dāng)事人把希望過多地寄托在法律以外的因素上，通過非法律手段來實(shí)現(xiàn)法律上的目的，其結(jié)果必然影響法律的權(quán)威，不利于法治環(huán)境的形成。因此，黨委、人大及其他機(jī)關(guān)應(yīng)共同努力，把涉法涉訴信訪引導(dǎo)到訴訟渠道之中，對(duì)那些具有訴權(quán)依據(jù)的訴求告知當(dāng)事人尋求訴訟渠道解決，不存在訴權(quán)依據(jù)的訴求以及司法終局之后又纏訪鬧訪的，堅(jiān)決不予受理。

2．營造理性對(duì)待涉法涉訴信訪的社會(huì)氛圍

在涉法涉訴信訪發(fā)生時(shí)，社會(huì)對(duì)信訪群眾常常抱有一種同情的心理，從而形成一種強(qiáng)大的輿論壓力，使得受訪機(jī)關(guān)不得不在一定程度上迎合社會(huì)輿論，做出有悖法律精神的處理。這種情況的出現(xiàn)，固然有司法腐敗比較嚴(yán)重，司法公信力低的原因，但同時(shí)，也和政府和相關(guān)精英人士引導(dǎo)不足有關(guān)，我們必須用法治的理性來引導(dǎo)和重塑社會(huì)理性。首先，政府要從總體上進(jìn)行布局，大力營造尊崇法律的制度環(huán)境。其次，司法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于司法體制改革的精神，提高案件判決、裁定的質(zhì)量，提高司法公信力。第三，法律專業(yè)人士和媒體從業(yè)人員應(yīng)理性看待涉法涉訴信訪，以專業(yè)的理性引導(dǎo)社會(huì)輿論的理性化。

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