河南省事業(yè)單位改革的問題與對策

徐貴宏，魏 民，王桂麗

(1．河南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450046;2．河南省新蔡縣電業(yè)公司，河南駐馬店463500)

事業(yè)單位分布在政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等各個領(lǐng)域，集中了大部分專業(yè)技術(shù)人員，是社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的重要力量。近幾年來，河南省各地積極進(jìn)行事業(yè)單位改革，取得了一定成效，也存在不足，需要進(jìn)一步開拓思路、深化改革。

一、河南省事業(yè)單位的改革成效

事業(yè)單位改革分類推進(jìn)，其意義重大，河南省準(zhǔn)確把握了改革的基本方針，以“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施”為基本原則，以“清理規(guī)范、科學(xué)分類、配套改革”為基本思路，積極穩(wěn)妥分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，提升了公益服務(wù)水平。改革過程中，切實加強對改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，形成了改革合力。并加強調(diào)查研究，精心組織實施，取得了顯著成效。

(一)清理規(guī)范事業(yè)單位

在對全省各級各類事業(yè)單位全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，根據(jù)政事分開、事企分開、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、精簡效能的要求，按照先省直、后市縣的順序開展清理規(guī)范工作。清理規(guī)范的范圍是各級黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、群團(tuán)機(jī)關(guān)所屬的事業(yè)單位。首先，撤銷未按規(guī)定設(shè)立和原承擔(dān)特定任務(wù)已完成的事業(yè)單位;其次，整合布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于分散、工作任務(wù)嚴(yán)重不足或者職責(zé)相同相近的事業(yè)單位;再次，規(guī)范保留的事業(yè)單位，主要規(guī)范其機(jī)構(gòu)名稱、職責(zé)任務(wù)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制、經(jīng)費形式、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等。

(二)合理歸類事業(yè)單位

由于河南省事業(yè)單位“規(guī)模大，類別多，情況雜”，改革河南省事業(yè)單位必須科學(xué)合理劃分其類別。根據(jù)中央精神和河南省委省政府的方案，“承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)”作為河南省事業(yè)單位的三個類別①根據(jù)2010年河南省制定的《河南省事業(yè)單位崗位設(shè)置管理實施意見(試行)》方案，河南省事業(yè)單位分類改革，將單位分為行政類、公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類。崗位又分為三類，每一類分若干等級，實行最高級別控制和結(jié)構(gòu)比例調(diào)控。。同時，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位進(jìn)一步細(xì)分為公益一類和公益二類。

(三)分類改革事業(yè)單位

根據(jù)事業(yè)單位的三種類型，河南省分別采取了不同的改革措施。首先，逐步將承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu);其次，逐步將從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè);再次，保留從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。

(四)創(chuàng)新治理事業(yè)單位

創(chuàng)新事業(yè)單位治理模式是改革的核心內(nèi)容，為此，河南省推行了八個方面的工作。一是改革管理體制;二是建立健全法人治理結(jié)構(gòu);三是深化人事制度改革;四是深化收入分配機(jī)制改革;五是推進(jìn)社會保險制度改革;六是改革完善財政支持方式;七是加強對事業(yè)單位的監(jiān)管;八是全面加強事業(yè)單位黨的建設(shè)。

二、河南省事業(yè)單位改革的問題

(一)改革動力不足

河南省事業(yè)單位改革涉及9．2萬個事業(yè)單位，214．7萬名工作人員。這樣，這些人員就要丟掉“官帽”，自身利益必然受到影響，其未來出路、事業(yè)前途、福利待遇和工作要求的變化，都會帶來“陣痛”。再加上競爭機(jī)制的引入，也給事業(yè)單位的發(fā)展帶來壓力。于是，有些事業(yè)單位及其主管部門對事業(yè)單位改革支持的熱情和信心就必然會受到?jīng)_擊，表現(xiàn)出改革的參與度不高，甚至有抵觸情緒。改革就意味著利益的再分配，改革前事業(yè)單位是現(xiàn)有模式和體制的最大受益者，因此，他們也是這次改革的最大阻力源。

(二)管理體制不順

計劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)漸行漸遠(yuǎn)，但是其影響依然存在，“政事不分”的情況依然存在①在 過去一體化的“大鍋飯”體制下，黨政軍民學(xué)一體化，工農(nóng)兵學(xué)商一體化，黨政不分、政企不分、政事不分、企事不分、黨事不分、中央地方不分、大小不分、公私不分，造成了一種高度單一化的集事、集權(quán)、集責(zé)、集利、集險、集規(guī)、集法的集中體制。。行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)事業(yè)單位的運營，卻又享有行政執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán);事業(yè)單位尚未完全建立法人制度，離不開行政機(jī)構(gòu);政事人事管理不完善，行政事業(yè)人事管理一體化問題依然存在②套用行政級別對事業(yè)單位人員進(jìn)行管理，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)基本由政府主管部門委任等現(xiàn)象仍十分突出。。這些都表明:傳統(tǒng)管理體制的影響依然存在，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位人員思想沒有得到全面解放，改革的難點就在這里。

目前，政府部門對于事業(yè)單位的管理需要統(tǒng)一的法律法規(guī)，以對事業(yè)單位人員進(jìn)行明確的制約，這樣才能夠維護(hù)事業(yè)單位發(fā)展的正常秩序，才能使改革順利推進(jìn)?！罢路珠_”就是要求政府部門和事業(yè)單位理順責(zé)權(quán)利關(guān)系，區(qū)分清楚權(quán)利和職責(zé)。就目前的改革而言，還缺少一個全國性的頂層法律，缺少一個專門監(jiān)督管理事業(yè)單位的頂層機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一行使政府對事業(yè)單位的監(jiān)督管理權(quán)力。

(三)管理機(jī)制不新

改革事業(yè)單位，建立現(xiàn)代事業(yè)制度，建立獨立的公益事業(yè)法人制度，增強公益事業(yè)的發(fā)展活力，需要引入市場競爭機(jī)制，建立規(guī)范高效的公益事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和決策機(jī)制。需要引入現(xiàn)代事業(yè)用人機(jī)制，需要引入激勵約束機(jī)制，需要引入公益事業(yè)評價機(jī)制，需要引入公益事業(yè)單位自主運營機(jī)制，需要引入多主體、多元化、多層次的公益事業(yè)監(jiān)管機(jī)制。

目前，事業(yè)單位尚未建立起適應(yīng)現(xiàn)代制度的管理機(jī)制，沒有完全擺脫傳統(tǒng)的人事管理模式，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展新形勢對人才的需要;分配制度不活，分配機(jī)制單一，政府財政負(fù)擔(dān)過重，政策不配套，不完善;社會保障體制不健全，人才流動機(jī)制缺失，影響改革向縱深發(fā)展。

(四)用人機(jī)制不新

事業(yè)單位改革的核心內(nèi)容之一便是人事制度改革。不改善管理體制，不改善用人機(jī)制，就難以激發(fā)人才活力，就難以完成從傳統(tǒng)的人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的轉(zhuǎn)變，最終影響事業(yè)單位改革的整體推進(jìn)。

沒有能進(jìn)能出、能上能下的用人機(jī)制，聘用合同的訂立、履行各地做法不一，這在一定程度上阻礙了事業(yè)單位的發(fā)展。比如，事業(yè)單位聘任制已經(jīng)在全國多個城市試點，工資、社保改革等規(guī)定近年來也多次提出，但落實時始終遭遇重重阻力，流于形式。因此，不少人呼吁有必要盡快立法，創(chuàng)新完善事業(yè)單位用人機(jī)制。

(五)去行政化很難

事業(yè)單位的行政化傾向一直以來是比較嚴(yán)重的，政府出資舉辦事業(yè)單位，扮演出資人和所有者的角色，但同時，政府又扮演著管理者和經(jīng)營者的角色。政府包辦并且主導(dǎo)事業(yè)單位的運營，結(jié)果使得事業(yè)單位變成了政府的附屬物，造成事業(yè)單位行政化傾向十分嚴(yán)重。

事業(yè)單位是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸或化身，出現(xiàn)了四不像的問題，有時候是一個純粹的行政機(jī)關(guān)，有時候又是一個兼具公共服務(wù)的行政機(jī)關(guān);有時候僅提供非營利性的公共服務(wù)，有時候卻又提供營利性的服務(wù)。這種身份的混亂導(dǎo)致社會認(rèn)知模糊不清，老百姓往往簡單地把事業(yè)單位看作政府，而事業(yè)單位也往往將自己看成是政府的一部分。這表明，事業(yè)單位行政化傾向依然嚴(yán)重，事業(yè)單位和政府之間的關(guān)系并未理清，而去行政化又是一件很困難的事情。

三、河南省事業(yè)單位改革的對策

(一)強化動力

1．明確改革目的

事業(yè)單位分類改革是為了促進(jìn)社會公益事業(yè)的發(fā)展，為了更好地滿足人民群眾的公益服務(wù)需求，不是為了減人員、減機(jī)構(gòu)、甩包袱，更不是為了矮化弱化事業(yè)單位，而是為了創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制和管理機(jī)制，為了增強事業(yè)單位的發(fā)展活力，為了提高事業(yè)單位提供公益服務(wù)的能力，為了提高公益服務(wù)質(zhì)量，為了促進(jìn)社會公益事業(yè)的發(fā)展。因此，改革的關(guān)鍵是沿著正確的改革方向，制定明確的改革方案，宣傳清晰的改革路線，使得全社會都能夠明白:事業(yè)單位將會被改成什么樣的組織、改革將會產(chǎn)生什么樣的結(jié)果、改革的收益將會是什么。

2．協(xié)調(diào)各方利益

利益關(guān)系協(xié)調(diào)是事業(yè)單位改革的核心和根本問題。政事關(guān)系、政社關(guān)系、事社關(guān)系、內(nèi)外關(guān)系、服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系等，都涉及利益關(guān)系。撬動事業(yè)單位改革的支點就是利益關(guān)系調(diào)整，這是改革的關(guān)鍵點，也是難點。因此，搞好事業(yè)單位改革，必須關(guān)注各方利益關(guān)系的調(diào)整，科學(xué)有序地推進(jìn)，調(diào)動相關(guān)利益方的積極性、主動性、創(chuàng)造性，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)公益資源優(yōu)化配置，讓人民群眾獲益。簡言之，事業(yè)單位改革必須承認(rèn)并尊重各方的合理利益訴求，協(xié)調(diào)并均衡各方利益。

3．堅定改革信心

沒有信心，就沒有動力。為了堅定事業(yè)單位改革的信心，輿論宣傳、思想教育、示范引導(dǎo)等多種方式都要采用。首先，讓改革者充滿信心，樹立改革必勝的信念，激發(fā)全社會的改革熱情。其次，讓被改革者重拾信心，認(rèn)清改革的收益，積極支持改革。為此，一方面要加強立法，用法律強制推進(jìn)，有序規(guī)范;另一方面，加強規(guī)劃，為事業(yè)單位開展市場化運作規(guī)劃引導(dǎo)，并指導(dǎo)這些職工進(jìn)行新的職業(yè)生涯規(guī)劃，讓其放下顧慮，再創(chuàng)輝煌。

(二)創(chuàng)新管理體制

體制改革是根本，事業(yè)單位改革的關(guān)鍵是正確處理政府和事業(yè)單位的關(guān)系。只有真正實現(xiàn)“政事分開”，事業(yè)單位才能實現(xiàn)現(xiàn)代化治理。

1．建立現(xiàn)代事業(yè)制度

建立現(xiàn)代事業(yè)制度①所謂“現(xiàn)代事業(yè)制度”，是與“現(xiàn)代企業(yè)制度”“現(xiàn)代政府制度”相對應(yīng)的一系列的社會公益組織體系與制度的總稱。是事業(yè)單位改革的方向［1］。唯有如此，才能真正實現(xiàn)事業(yè)單位治理現(xiàn)代化?，F(xiàn)代事業(yè)制度以現(xiàn)代事業(yè)組織為主體，包括事業(yè)法人制度、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度、事業(yè)人事制度、事業(yè)財務(wù)制度、事業(yè)運行管理制度、事業(yè)監(jiān)督與評估制度、事業(yè)社會保障制度等。其突出特征是“政事分開、企事分開、資事分開、責(zé)任明確、多方籌資、多元約束、管理科學(xué)”。建立現(xiàn)代事業(yè)制度，一方面能夠充分保證事業(yè)單位法人經(jīng)營運行的自主權(quán)，另一方面能夠保證出資者主體的權(quán)力到位，兩者之間實現(xiàn)平衡。

2．明確法律地位

事業(yè)單位法律地位不明確，必然影響到事業(yè)單位的健康發(fā)展。事業(yè)單位的治理必須依法治理。事業(yè)單位的設(shè)立、管理、運行、監(jiān)督，都應(yīng)通過立法機(jī)關(guān)確立的法律程序。實現(xiàn)“政事分開”，實行“管辦分離”，由舉辦單位主辦事業(yè)單位，而由統(tǒng)一的權(quán)威的“事業(yè)單位監(jiān)督管理委員會”統(tǒng)一監(jiān)管。明確事業(yè)單位的法律地位是事業(yè)單位改革和法律制度重建的基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，事業(yè)單位法律制度應(yīng)該合理建構(gòu)公共產(chǎn)品提供機(jī)制;從社會學(xué)角度分析，事業(yè)單位法律制度應(yīng)該符合公民社會的發(fā)展趨勢。因此，應(yīng)該明確事業(yè)單位的法律地位，明確界定其事業(yè)法人的法律地位。

3．實行法人治理

事業(yè)單位法人②為 貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，適應(yīng)深化行政審批制度改革的要求，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范對事業(yè)單位的監(jiān)督管理，駐馬店市從2015年1月1日起，將對現(xiàn)行的事業(yè)單位法人年檢制度進(jìn)行相應(yīng)的改革和調(diào)整。是“公法人”，按照現(xiàn)代治理的理論，事業(yè)單位的治理也應(yīng)該建立現(xiàn)代事業(yè)制度，健全和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)［2］。正如現(xiàn)代企業(yè)制度和公司法人治理結(jié)構(gòu)一樣，在事業(yè)單位內(nèi)部，設(shè)立三會，即理事會、管理委員會、監(jiān)事會，這樣，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分而治之，做到有效制衡。其中，理事會屬于決策機(jī)構(gòu)，是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，而管理委員會負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，監(jiān)事會獨立承擔(dān)對組織經(jīng)營活動的監(jiān)督職能。同時，還應(yīng)建立“事業(yè)單位監(jiān)督管理委員會”作為政府層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)③2004年6月27日，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》經(jīng)修改正式實施，但是，仍然沒有提出設(shè)立“事業(yè)單位監(jiān)督管理委員會”。，確保事業(yè)單位的公益性、公共性和服務(wù)性。

(三)創(chuàng)新管理機(jī)制

改革和發(fā)展事業(yè)單位必須創(chuàng)新管理機(jī)制，唯有如此，事業(yè)單位改革才能成功。

1．創(chuàng)新分類管理機(jī)制

首先，經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)“政企分開”“政資分開”，要深化改革，適應(yīng)市場，進(jìn)行企業(yè)化管理。其次，行政管理類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，要適應(yīng)現(xiàn)代治理的要求，建立與現(xiàn)代政府相適應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)。再次，公益類事業(yè)單位變成真正的事業(yè)單位，要適應(yīng)現(xiàn)代社會治理的需要，設(shè)立非營利、非政府的獨立的公益法人［3］(P56)。

2．創(chuàng)新政事協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，理順“政事關(guān)系”。政府和公益性事業(yè)單位都是公共組織，都要為社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但是，政府的主要職責(zé)是決策，公益性事業(yè)單位的主要職責(zé)是執(zhí)行。其次，實行“管辦分離”，管的職責(zé)交由“事業(yè)單位監(jiān)督管理委員會”，辦的職責(zé)交由舉辦單位和出資人。再次，強化“社會監(jiān)督”。新型“政社關(guān)系”是合作型的關(guān)系，政府和社會是伙伴，二者之間良性互動、高效聯(lián)動。新型的公益事業(yè)監(jiān)管體系是現(xiàn)代化的、多元主體、多方內(nèi)容、多樣方式的監(jiān)管體系［4］。

3．創(chuàng)新治理運行機(jī)制

事業(yè)單位治理運行機(jī)制包括法人治理機(jī)制、激勵機(jī)制、保障機(jī)制、供給機(jī)制。第一，創(chuàng)新法人治理機(jī)制。為了提高事業(yè)單位的治理能力，必須建立多元治理機(jī)制。第二，創(chuàng)新激勵機(jī)制。為了調(diào)動事業(yè)單位人員積極性，必須建立競爭機(jī)制、分配機(jī)制、考核機(jī)制。第三，創(chuàng)新保障機(jī)制。為了解除事業(yè)單位人員的后顧之憂，必須建立養(yǎng)老保險制度和失業(yè)保險制度［3］。第四，創(chuàng)新供給機(jī)制。為了滿足人民群眾日益增長的公益需求，必須建立提供公共服務(wù)的多元機(jī)制，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。

4．創(chuàng)新人事管理機(jī)制

事業(yè)單位人事管理由“固定用人”向“崗位用人”、由“身份管理”向“崗位管理”轉(zhuǎn)變［5］。第一，要求事業(yè)單位新聘用人員應(yīng)面向社會公開招聘①自 從《事業(yè)單位人事管理條例》實行以來，河南省集中整治事業(yè)單位公開招聘違規(guī)行為，由此杜絕“蘿卜招聘”“繞道進(jìn)人”等現(xiàn)象。按照相關(guān)要求，對未經(jīng)公開招聘的人員，一經(jīng)查實將堅決予以清退。，而且要簽訂聘用合同，期限一般不低于3年②2014年7月1日，《事業(yè)單位人事管理條例》正式施行?！稐l例》適應(yīng)事業(yè)單位改革發(fā)展的新形勢新要求，將崗位設(shè)置、公開招聘、競聘上崗、聘用合同、考核培訓(xùn)、獎勵處分、工資福利、社會保險、人事爭議處理，以及法律責(zé)任作為基本內(nèi)容，確立了事業(yè)單位人事管理的基本制度。但是，遺憾也不少，比如在事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險等焦點問題上，《條例》顯得過于概括、籠統(tǒng)、模糊，對參加社會保險的方式、原則等只字未提，難免讓人懷疑養(yǎng)老“并軌”改革的誠意。。第二，改革事業(yè)單位人員社保制度，建立事業(yè)單位人員社會保險制度。第三，從法律層面上，實現(xiàn)事業(yè)單位醫(yī)療和養(yǎng)老保險的“并軌”。最后，明確建立工作人員工資的正常增長機(jī)制。這樣，事業(yè)單位與工作人員之間的關(guān)系確定為“合同關(guān)系”，可以打破終身制，打破“鐵飯碗”。

［1］左然．構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代事業(yè)制度——論事業(yè)單位改革方向、目標(biāo)模式及路徑選擇［J］．中國行政管理，2009(1)．

［2］徐貴宏．中國特色現(xiàn)代事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制與治理規(guī)則［J］．行政科學(xué)論壇，2014(6)．

［3］方鵬騫．中國公立醫(yī)院法人治理及其路徑研究［M］．北京:科學(xué)出版社，2010．

［4］楊天平．中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè):問題與思考［J］．現(xiàn)代大學(xué)教育，2010(2)．

［5］周曉梅．廣東省事業(yè)單位分類改革情況介紹［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2010 － 07/12/c_12324463．htm．