深化國企改革要構(gòu)建中國特色社會(huì)主義國有經(jīng)濟(jì)治理體系

宋方敏

黨的十八屆三中全會(huì)以來，在推進(jìn)全面深化改革過程中，國企改革可以說是難度極大的一項(xiàng)任務(wù)。因?yàn)閲蟾母锷婕八兄聘?，從這個(gè)意義上講，國企改革的結(jié)局，將決定中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)乃至建立其上并為之服務(wù)的整個(gè)國家上層建筑的性質(zhì)判斷，決定中國特色社會(huì)主義的歷史命運(yùn)。為此，需要從政治和戰(zhàn)略高度把握國企改革的出發(fā)點(diǎn)，著眼堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，著眼加強(qiáng)而不是削弱國企、使國企更好成為國民經(jīng)濟(jì)和國家政權(quán)的重要支柱，著眼解決影響我國國有經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展的深層矛盾問題而又防止改革出現(xiàn)顛覆性失誤，著眼建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、贏得中國特色社會(huì)主義道路的成功，系統(tǒng)地研究制定國企改革規(guī)劃和方案。

一、在宏觀調(diào)控層面，構(gòu)建與憲法規(guī)定的基本經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的國家法律規(guī)范和政策導(dǎo)向體系，對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)分清主輔、公平對(duì)待

深化國企改革應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向。當(dāng)今的國企與改革初期的國企相比，無論內(nèi)部狀況還是外部環(huán)境都已大不一樣。外部環(huán)境早就不是一統(tǒng)天下、指令計(jì)劃，而主要是靠市場(chǎng)吃飯；內(nèi)部狀況也不是“坐等靠”、當(dāng)“算盤珠”，絕大部分國企都實(shí)行了公司制改造，有了經(jīng)營自主權(quán)，有了參與市場(chǎng)競爭和自我發(fā)展、自我完善的能力。近年來國企發(fā)展的成就不容否定，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)騰飛和社會(huì)穩(wěn)定作用巨大?，F(xiàn)在談國企改革，需要解決的是影響國企在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下遇到的深層矛盾和問題，為我國國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、發(fā)揮重要支柱和主導(dǎo)作用排除障礙，開辟更好前景。

正由于此，我們不能把國企改革簡單等同于發(fā)展混合所有制，做“為混合而混合”的傻事，而應(yīng)當(dāng)從宏觀調(diào)控導(dǎo)向、所有權(quán)制度和企業(yè)經(jīng)營管理制度等諸層次，直面影響國企發(fā)展的實(shí)質(zhì)性矛盾因素，下決心理順關(guān)系，完善法規(guī)政策、制度機(jī)制安排，系統(tǒng)構(gòu)建起中國特色社會(huì)主義國有經(jīng)濟(jì)治理體系。

國家法律和政府的經(jīng)濟(jì)政策，是規(guī)范引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為、維護(hù)公平競爭環(huán)境的基本依據(jù)和杠桿。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，占主體地位的公有制經(jīng)濟(jì)和起主導(dǎo)作用的國有經(jīng)濟(jì)，與處于補(bǔ)充性地位、起輔助性作用的私資外資經(jīng)濟(jì)，地位作用是不一樣的。這有國家憲法依據(jù)，從國家法律到具體政策都應(yīng)當(dāng)配套協(xié)調(diào)。我國的經(jīng)濟(jì)政策，應(yīng)當(dāng)一方面保證公有制經(jīng)濟(jì)占主體地位、國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中起支柱和主導(dǎo)作用，一方面又保證在競爭性市場(chǎng)上多種所有制經(jīng)濟(jì)享有平等待遇。在現(xiàn)實(shí)中，攻擊國企超國民待遇的言論不絕于耳，還總有人譴責(zé)國企處于壟斷地位，市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)私資外資不公平。從各地的實(shí)際情況來看，各級(jí)政府很長時(shí)期下達(dá)的政策文件都是鼓勵(lì)私企外企發(fā)展，為它們降門檻、開綠燈，甚至給予超國民待遇；而對(duì)公有制經(jīng)濟(jì)和國企的發(fā)展沒有從質(zhì)和量上給出公有主體、國有主導(dǎo)如何實(shí)現(xiàn)的具體界定及具體政策舉措。其實(shí)，有些特殊性、公益性事業(yè)由國企壟斷是必要的。還應(yīng)指出的是，現(xiàn)在中國市場(chǎng)上的很多競爭性行業(yè)，外企私企能做，而國企不能做；外企私企有優(yōu)惠，國企沒優(yōu)惠。針對(duì)部分公有制經(jīng)濟(jì)受冷遇、私資外資經(jīng)濟(jì)受優(yōu)待的政策取向，應(yīng)當(dāng)盡快予以調(diào)整完善，抓緊構(gòu)建起與憲法規(guī)定的基本經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)、有利于鞏固公有制主體地位和加強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的法律政策體系。

二、在所有權(quán)制度層面，構(gòu)建與真正的所有者對(duì)接的全民所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，改變政府包辦替代，造成政資不分、政企不分的狀況

公有不等于無所有，全民所有不等于政府所有。很多人以為公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無法結(jié)合，就是在這個(gè)問題上陷入誤區(qū)。公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否結(jié)合，關(guān)鍵在于公有制經(jīng)濟(jì)組織能否成為真正的市場(chǎng)主體。許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐都證明，國企和私企一樣，都可以成為市場(chǎng)主體，都可以有競爭力，都可以實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相對(duì)分開、又有機(jī)銜接的企業(yè)法人治理制度。企業(yè)活不活，關(guān)鍵不在于財(cái)產(chǎn)屬誰所有，股東是誰，而在于有沒有公平的外部競爭參與條件和內(nèi)部競爭激勵(lì)機(jī)制。對(duì)國企來說，有沒有活力，首先取決于政府有沒有越權(quán)，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員?，F(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)競爭中，有些事私企能辦成而國企做不成，比如有的國企海外投資收購決策，一個(gè)月內(nèi)須簽約，但上級(jí)主管部門幾個(gè)月也批不下來，坐失良機(jī)。這說明國企被政府當(dāng)成行政組織管理的狀況還未根本轉(zhuǎn)變，經(jīng)營者權(quán)利不完整，所有者權(quán)利沒有真正落實(shí)。

過去常有“國企產(chǎn)權(quán)不清晰”的說法，其實(shí)國企產(chǎn)權(quán)屬于全民，不存在不清晰的問題，只不過“全民”由誰代表被搞混沌了，使得全民產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式長期處于不合理、不穩(wěn)定的扭曲狀態(tài)。改革前的國營企業(yè)是“全民所有、國家經(jīng)營”，含義是準(zhǔn)確的，但容易發(fā)生“政府說了算”、把“全民所有”混同于“政府所有”；改革后的國企被稱為“國家所有、企業(yè)經(jīng)營”，含義上就更容易造成“國家所有”不是“國民所有”（即國家全體公民所有），而是“政府所有”。政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者，不能取代企業(yè)的經(jīng)營者權(quán)利，更不能取代全體公民的所有者權(quán)利，產(chǎn)權(quán)明晰首先要保證全民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)神圣不可侵犯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公平，如果只要求私資外資所有者權(quán)利公平，沒有國資所有者權(quán)利公平，那就是最大的不公平。

推進(jìn)國企改革，可考慮按照“大集體”式的新型股份經(jīng)濟(jì)思維，探索和完善全民所有的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。

一是國有資產(chǎn)作為全體公民的集體共有資產(chǎn)，不能像蘇聯(lián)那樣在全社會(huì)分股變?yōu)閭€(gè)人私產(chǎn)，但所有者作為“集體股東”要有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán)。國有資產(chǎn)總量和結(jié)構(gòu)變動(dòng)、企業(yè)經(jīng)營效益和收益分配使用狀況等，根據(jù)全國和地方國企所有權(quán)屬性范圍，分層級(jí)每年向全體公民公布，接受公民監(jiān)督；每年國資收益劃定一定比例上繳財(cái)政用于社會(huì)發(fā)展補(bǔ)償、積累和公共福利保障等開支。

二是全民共有資產(chǎn)的處置決定權(quán)，委托其法定代表機(jī)構(gòu)即全國和地方人民代表大會(huì)代理。凡涉及國資使用投向投量、國企產(chǎn)權(quán)和組織形式變更、國資收益和紅利分配等重大方案，均應(yīng)提交本級(jí)人大審議決定，且須確保全民“集體股東”的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)不受損失。

三是國資經(jīng)營管理權(quán)要同政府脫鉤，向所有者負(fù)責(zé)，由人大設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（可由現(xiàn)國資委改隸）履行相應(yīng)職責(zé)。改革后成立的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，也應(yīng)歸屬人大系統(tǒng)（通過國資監(jiān)管委員會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)。

四是國資產(chǎn)權(quán)組織形式及其變化，應(yīng)當(dāng)有立法依據(jù)和人大審批程序，服從全民整體利益及國家戰(zhàn)略發(fā)展要求，有利于國資增值增效，發(fā)揮對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)和支柱作用。對(duì)什么領(lǐng)域、什么企業(yè)采取獨(dú)資還是混合制形式，是對(duì)公有資本混合還是對(duì)私資外資混合，以及如何掌握控股權(quán)，都不能由政府決定，搞一刀切、一股風(fēng)，而應(yīng)當(dāng)由人大專門立法在先，在此基礎(chǔ)上，具體事項(xiàng)由人大授權(quán)其國資監(jiān)管委員會(huì)依法審議決定。

五是在國企實(shí)行混合制改革中，優(yōu)先鼓勵(lì)國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)者個(gè)人之間的資本融合，發(fā)展公有制股份混合經(jīng)濟(jì)。由人大統(tǒng)一立法規(guī)定，根據(jù)國企的不同類型和規(guī)模，劃分出一定的股權(quán)比例，按照平等自愿原則和增資擴(kuò)股方式，鼓勵(lì)各種集體經(jīng)濟(jì)組織投資入股，允許企業(yè)內(nèi)部管理人員、技術(shù)人員和職工個(gè)人投資持股，并享有與全民股權(quán)同等的分紅權(quán)，形成以全民股權(quán)（也是一種“大集體”股權(quán)）為基礎(chǔ)、多層次集體股權(quán)和勞動(dòng)者個(gè)人股權(quán)參與融為一體的公有制股份混合經(jīng)濟(jì)實(shí)體。國企發(fā)展混合制，不僅要和私資、外資混合，也可以考慮引入集體資本，優(yōu)先發(fā)展公有制混合經(jīng)濟(jì)。

六是建立全民股權(quán)代表任期履職制度。由人大國資監(jiān)管委員會(huì)或委托下屬的經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)在社會(huì)公開組織推選具有專業(yè)知識(shí)和能力的全民股權(quán)代表，與其他股權(quán)代表一起組成國企應(yīng)屆股東大會(huì)，選舉產(chǎn)生董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)，由董事會(huì)在社會(huì)上選聘專門人才擔(dān)任總經(jīng)理和組成經(jīng)理層，并報(bào)人大國資監(jiān)管委員會(huì)批準(zhǔn)，向全民“集體股東”負(fù)責(zé)。國企黨委和工會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)人可由上級(jí)黨組織系統(tǒng)推薦，并經(jīng)企業(yè)選舉產(chǎn)生。政府機(jī)構(gòu)不再轄屬任何企業(yè)，也不委派企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，與國資經(jīng)營、國企管理完全脫鉤。

三、在企業(yè)經(jīng)營管理層面，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)行和發(fā)揮社會(huì)主義優(yōu)勢(shì)相結(jié)合的國企法人治理制度，防止生搬硬套、食洋不化，為腐敗和低效提供制度性漏洞

這些年國企管理暴露出的種種問題，很大程度上正是部分企業(yè)改制過程中照搬西方的企業(yè)管理方式，食洋不化、機(jī)制脫節(jié)帶來的后遺癥。如國企高管嚴(yán)重腐敗，乃至國有財(cái)產(chǎn)流失，引起社會(huì)公憤。這說明西方那一套企業(yè)法人治理制度不是萬能的，存在著高度集權(quán)而制約乏力的嚴(yán)重缺陷。當(dāng)年中國的“兩參一改三結(jié)合”，是在世界發(fā)達(dá)國家都得到認(rèn)可和推廣的企業(yè)民主管理制度，并非不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，我們不能把“洗澡水連孩子一起潑了”。建立符合中國實(shí)際的現(xiàn)代國企治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)法人制度，不可簡單照搬西方模式，必須探索走出自己的路，堅(jiān)持把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、職工民主管理監(jiān)督等社會(huì)主義企業(yè)管理的優(yōu)良傳統(tǒng)，納入國企法人治理制度之中。

再如，很多國企改制后內(nèi)部薪酬性質(zhì)上不倫不類，既不像勞動(dòng)報(bào)酬，也不像勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格。各行業(yè)國企人員收入分配比例也嚴(yán)重失衡。按勞分配是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的基本分配制度，背離按勞分配原則，無論是收入差距過大，還是吃大鍋飯、搞平均主義，都會(huì)影響效率。國企各級(jí)管理人員和職工的工資報(bào)酬，應(yīng)該在人大立法和股東監(jiān)管下，依照按勞分配原則，與企業(yè)經(jīng)營效益掛鉤，在競爭流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)大體平衡，充分調(diào)動(dòng)各類勞動(dòng)者的積極性。整個(gè)社會(huì)的管理者和勞動(dòng)者收入水平也應(yīng)該相應(yīng)提高，與世界接軌，改變廉價(jià)勞動(dòng)力狀況，縮小國別差距和行業(yè)差距。說到底，勞動(dòng)者的積極性是共產(chǎn)黨的執(zhí)政之本、立國之本，也是興企之本。

還有，國企作為全民所有的經(jīng)濟(jì)實(shí)體、財(cái)產(chǎn)凝聚和利益源泉，也是國家和人民抗御風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)災(zāi)害、戰(zhàn)勝困難的經(jīng)濟(jì)“靠山”。這就決定了國企法人治理制度改革，必須考慮承擔(dān)社會(huì)職責(zé)的要求，保證在突發(fā)危難情況下，國企能夠堅(jiān)決聽從黨和國家召喚，堅(jiān)決服從大局需要，迅速調(diào)集資源，高效協(xié)同發(fā)揮支援保障作用，救國濟(jì)民于危難之際。在抗震救災(zāi)中央企的出色表現(xiàn)就是很好例證。當(dāng)然，事后國家對(duì)企業(yè)應(yīng)有補(bǔ)償?？墒橇餍械摹熬ⅰ币庖姡皇且獓蟾母镞m應(yīng)這種社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)男枰?，而是要國企改變社?huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以服從按西方模式設(shè)計(jì)的企業(yè)制度，這豈不是本末倒置？中國國企應(yīng)當(dāng)有自己的“制度自信”，在繼承中創(chuàng)新，在改革中完善，建立健全具有中國特色的社會(huì)主義現(xiàn)代企業(yè)制度，從而帶動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)盛發(fā)展。

發(fā)展混合所有制是為促進(jìn)國有企業(yè)制度完善和實(shí)力壯大可選擇的一種形式和手段，但不是目的，不能舍本求末。特別是與私資外資混合，風(fēng)險(xiǎn)很大，必須堅(jiān)持底線思維，確保不犯顛覆性錯(cuò)誤。有四條關(guān)鍵性原則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持，不可退讓。

一是堅(jiān)持“增量發(fā)展原則”。國企調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，必須在國資增量而不是存量上做文章，即“做加法不做減法”，具體方法既可搞新項(xiàng)目合資合股，也可老項(xiàng)目吸收增資擴(kuò)股；如果“以賣代混”，把國資存量轉(zhuǎn)讓給私資、外資搞“多元化”，那就不是加強(qiáng)國企，而是要搞掉國企！目前很多地方政府和企業(yè)推出的混改方案，普遍不提“增量發(fā)展原則”，這是極其錯(cuò)誤的。一旦放棄“增量發(fā)展”這個(gè)前提，而拿現(xiàn)有國資存量開刀，機(jī)械地按企業(yè)分類劃分控股比例進(jìn)行股權(quán)多元化“混改”，那么“國資控股比例”就會(huì)被倒過來變成“國資拋售比例”，不可避免造成全國范圍內(nèi)國有經(jīng)濟(jì)大規(guī)模撤退、大規(guī)模減持，大比例拋售現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)國有資本，其結(jié)果就不是“合資共進(jìn)”，而是“國退私進(jìn)”、“中退外進(jìn)”，國資、國企就不可能得以加強(qiáng)，而必定被削弱！國企推行職工持股改革試點(diǎn)，同樣必須堅(jiān)持“增量發(fā)展原則”，可以鼓勵(lì)全體管理人員、技術(shù)人員和職工自愿掏錢買股增資，成為企業(yè)的“個(gè)人股東”，但不能把現(xiàn)有的國資股權(quán)內(nèi)部瓜分、折價(jià)送股。所謂“股權(quán)激勵(lì)”，只能解讀為將職工投資持股作為一種提高勞動(dòng)者積極性、增強(qiáng)企業(yè)凝聚力的手段，決不允許拿全民所有“集體股權(quán)”給一部分人當(dāng)“獎(jiǎng)金”、送“大禮”，變公產(chǎn)為私產(chǎn)?？梢姡欠駡?jiān)持增量發(fā)展原則，是事關(guān)國企改革成敗的要害問題。

二是堅(jiān)持“國資控股原則”?；旌纤兄剖且环N經(jīng)濟(jì)共同體，其性質(zhì)取決于誰控股。在“混改”中最陰險(xiǎn)的私有化陷阱，就是假混改之名，要求國企“只混不控，不設(shè)底線”，造成中國經(jīng)濟(jì)私有化、附庸化不可挽回之惡果?？毓墒菙U(kuò)大國資實(shí)力，增強(qiáng)控制力和支配力的基本條件。在我國，確保國有資本在重要骨干企業(yè)絕對(duì)或有效控股，才能充分發(fā)揮其在國民經(jīng)濟(jì)中的支柱作用和國際競爭中的主力軍作用，適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。在一般競爭性領(lǐng)域，也不能鼓勵(lì)私資外資控股，而放棄國資控股權(quán)?？毓墒且环N產(chǎn)權(quán)競爭，是在融資共進(jìn)中競大競強(qiáng)。無論私企還是國企，都是市場(chǎng)主體，都應(yīng)享有參與市場(chǎng)競爭的平等權(quán)利。如果為了私資外資利益，強(qiáng)迫國資退出、放棄控股權(quán)，那就是搞私有化專制壟斷，不是真正的市場(chǎng)競爭。應(yīng)當(dāng)要求國資只要有條件就堅(jiān)決控股，這樣才能防止國企被私有化，才有利于國資做大做強(qiáng)，在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，為實(shí)現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化目標(biāo)提供可靠的經(jīng)濟(jì)支撐。

三是堅(jiān)持“資產(chǎn)綜評(píng)原則”。國企發(fā)展混合所有制，即便按照“增量發(fā)展原則”向社會(huì)融資擴(kuò)股，也要對(duì)原有國企資產(chǎn)如實(shí)評(píng)估，決不允許用價(jià)值低估吸引私資外資進(jìn)入，致使國有股權(quán)稀釋，變相賤賣國有資產(chǎn)。按照市場(chǎng)規(guī)則，企業(yè)增資的定價(jià)基礎(chǔ)不僅是評(píng)估凈資產(chǎn)，還要考慮盈利能力、成長性和社會(huì)影響力，進(jìn)行綜合評(píng)估，若只按帳面凈資產(chǎn)，必然價(jià)值低估。

四是堅(jiān)持“公開透明原則”。“改革關(guān)鍵是公開透明”。要有效防止借改革化公為私謀暴利，就必須破除“神秘主義”，讓改革在“玻璃罩”里運(yùn)作。特別是改革的方案細(xì)則、國企資產(chǎn)評(píng)估方法和結(jié)果、交易辦法和交易價(jià)格等必須向社會(huì)公開；股權(quán)交易必須在資本市場(chǎng)上公開競價(jià)，不允許搞私下交易。凡是暗箱操作，其中必有貓膩。只有國企改革的每一項(xiàng)每一環(huán)都置于全社會(huì)監(jiān)督之下，才能讓黑腐行為無處藏匿。

總而言之，國企改革真正具有決定意義的關(guān)鍵是，按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的建立完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)全面深化改革的總目標(biāo)，落實(shí)國有經(jīng)濟(jì)地位作用，創(chuàng)新完善國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)運(yùn)營的一整套緊密相連、配套協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，包括建立健全公有制經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀體系和國家相關(guān)法律政策體系、全民所有權(quán)制度及委托代理制度、國有企業(yè)法人治理制度、激勵(lì)約束制度等，在此框架內(nèi)更好協(xié)調(diào)發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)國有企業(yè)的活力、控制力和影響力，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國有經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展壯大提供制度保證。

責(zé)任編輯：李艷玲