公共租賃住房租金調整政策比較及借鑒

易成棟++張雅娟++王前進

摘要：公共租賃住房租金調整問題關系到公共租賃住房建設和運營的可持續(xù)性?？偨Y了國內外典型國家和地區(qū)公共租賃住房租金調整的影響因素，并從參考指標情況、是否設置上限、調整實現(xiàn)方式三個角度對公共租賃住房租金調整方式進行比較。最后，對中國公共租賃住房租金調整原則、參考因素、調整周期和調整方式等提出相應的政策建議。

關鍵詞：公共租賃住房，租金，調整方式

中圖分類號：C939 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）02-0057-63 收稿日期：2014-11-05

1 引言

自20世紀80年代住房制度改革以來，我國開始了建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的住房保障體系的探索。為了解決中低收入家庭的住房困難問題，以及解決銷售型保障房的牟利問題，我國于2009年開始進行公共租賃住房地方性試點。2012年國務院發(fā)布的《國家基本公共服務體系”十二五”規(guī)劃的通知》指出“重點發(fā)展公租房，逐步使其成為保障性住房的主體”。北京等多個城市的公共租賃住房項目已投入運營，為解決中低收入人群住房問題、促進社會公平穩(wěn)定做出了貢獻。公租房的保障性質決定其租金通常低于市場租金，提高了租戶的可支付能力，但同時加大了公租房建設運營機構投資回收的難度，需要政府提供財政補貼，也加大了政府的財政負擔。隨著大規(guī)模的公租房建設和投入運營，它的可持續(xù)性成為學界和社會關注的熱點問題。

公共租賃住房租金調整成為保證公租房運營可持續(xù)性的重要方式之一。公共租賃住房租金調整可緩解公租房的運營成本壓力，減少成本上漲風險，保證公租房管理質量；可使公租房租金與市場租金相協(xié)調，減少對市場的扭曲，并適度兼顧社會投資者收益；會使中低收入家庭在收入增長時仍具有相應的租金可支付能力。因而，公租房租金如何調整成為各國實踐中的熱點和難點。國外學者深入研究了歐洲、北美一些國家的公租房租金調整政策，國內學者則對英國、美國、日本的公租房租金調整政策進行了介紹，但尚無學者深入研究中國公租房租金調整政策。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出，五年內我國將建設3600萬套保障房，使全國保障性住房覆蓋面達到20%左右。其中主體是公租房。如果公共租賃住房租金不能合理調整，如此大規(guī)模的公租房很可能導致政府財政負擔過重，運營無法持續(xù)，公租房成為“福利陷阱”，甚至導致公租房體系失敗。本文總結了國內外典型國家和地區(qū)公共租賃住房租金調整的影響因素，比較了他們的公租房租金調整方式，并借鑒他們的經(jīng)驗，對中國公共租賃住房租金調整政策提出相關的建議。

2 國內外公租房租金調整政策比較

不同國家或地區(qū)公租房租金調整方式各有特色，采用何種調整方法與它的公租房租金定價機制、房地產(chǎn)市場情況以及政治社會因素密切相關，不存在統(tǒng)一公認的租金調整策略，各地大多按照實際情況，選擇某一種或多種調整方式來解決特定問題。從各國經(jīng)驗也可看出，各種租金調整方法并非獨立（見表1），實踐中多采用幾種方式的組合，來取得更好的政策效果。

2.1 公共租賃住房租金調整的參考因素

從國內外公共租賃住房政策實踐看，租金調整基于三個原則：一是保證變動后的租金，在居民租金可支付能力范圍內；二是能夠應對公共租賃住房成本變動，減輕政府財政負擔；三是保持與市場租金的適度差距，保障建設運營機構的可持續(xù)。相應的公共租賃住房租金調整將主要參考以下三類因素。

一是收入因素。收入因素主要體現(xiàn)在收入增長率、消費結構等指標。公共租賃住房作為保障性住房，首要任務是保證租金水平處于居民可承受范圍內，調整時應以居民租金可承受能力為上限，增長水平不宜高于中低收入群體收入增長率。此外，租金增長應參考租戶消費結構，使增長后的租金與租戶可支配收入保持合理比例，防止居民住房支出過多帶來生活質量的下降，或支出過少導致居住質量水平較低。

二是成本因素。成本因素主要體現(xiàn)為建設與運營成本、通貨膨脹率、價格指數(shù)等指標。如果公租房的運營成本上漲明顯，租金卻沒有隨之變動，它的運營管理質量將會下降。歐洲多國的實踐表明，與成本變動嚴重滯后的公共租賃住房租金水平，將大幅度增加政府的財政補貼壓力，極大地打擊建設運營者的積極性。

三是市場因素。市場因素主要指市場租金的增長情況。公共租賃住房租金應適度調整，使它與市場租金水平保持一個合理的差距。若調整后的公共租賃住房租金較市場租金水平相差不大，則無人承租，保障功能喪失；若調整后的公租房租金水平大大低于市場租金水平，公共租賃住房就存在很大的牟利空間，容易產(chǎn)生申請對象過多、等候時間長、虛假申請、很難退出等情況，同時還會影響到商品住房租賃市場的正常運行，降低社會投資者的積極性。

2.2 公共租賃住房租金調整方式的比較

對比國內外典型地區(qū)的公共租賃住房租金調整實踐情況，可發(fā)現(xiàn)如下幾個特點：一是各地區(qū)公共租賃住房租金的調整方式因地制宜，并存在較大差異。二是多數(shù)地區(qū)在設計政策時，將租金調整方式與租金定價機制、補貼機制作為統(tǒng)一體系進行考慮，多數(shù)地區(qū)的公租房租金調整機制與租金定價機制、租金補貼模式配合，以實現(xiàn)在該體系中兼顧成本、市場、收入三類因素的影響。租金調整機制與租金定價機制側重點一般相同，例如我國香港地區(qū)采用收入法確定公租房租金，其租金調整方式則重點考慮收入變動。

按參考指標情況、是否設置上限和調整實現(xiàn)方式的不同，國內外典型國家或地區(qū)常用的公租房租金調整方式可從以下3個角度進行分類（見表1）。

2.2.1 參考指標情況

很多國家或地區(qū)政府通常參照某些經(jīng)濟指標，設定公租房租金調整率的計算公式，定期計算公共租賃住房租金的調整幅度，并以某一期公租房租金作為基準，計算公租房租金調整額。根據(jù)參考指標的多少及復雜程度，可將公租房租金調整方式分為單參考指標法和多參考指標法。

單參考指標法，即采用某一個經(jīng)濟指標定義公式或直接加減一定百分比來計算租金調整幅度，例如荷蘭和20世紀80-90年代的英國。當時英國公租房采用成本法定租，租戶補貼按照收入情況計算。此期間租金調整幅度以通貨膨脹率為基準，略高于通貨膨脹率。在以成本為基準的公租房租金定價體系中，該租金調整方式在一定程度上體現(xiàn)了公租房成本的變動。荷蘭采用房屋價值與承租人收入為基礎的公共租賃住房租金定價方式，以收入增長率作為參照進行公租房租金調整。

多參考指標法，即統(tǒng)計機構或相關管理部門根據(jù)事先選定的多個經(jīng)濟指標定義公式計算公租房租金調整率，或編制指數(shù)，使用編制指數(shù)的變動幅度作為調整幅度。香港立法會在2007年6月通過《2007年房屋（修訂）條例草案》，新公屋租金調整機制于2008年1月1日起實施。香港新法規(guī)定，公屋租金必根據(jù)租戶家庭收入指數(shù)的變動而上調或下調。該指數(shù)反映公屋租戶家庭收入的變動，并由政府統(tǒng)計處負責計算。假如下調租金，公屋租金必須按收入指數(shù)的減幅而調減。假使上調租金，公屋租金必須按收入指數(shù)的升幅而調加，或者增加10%，取其增幅較小者。公屋租金每兩年檢查并調整一次。目前香港公屋采用綜合地區(qū)位置、屋村環(huán)境、配套設施和居民收入負擔能力等因素綜合測算的定租方式，租金調整機制與定租方式相配合，使租金一直維持在小于市價1/2到1/3的水平。

設定參考指標的公租房租金調整方式在多個國家得以應用，其優(yōu)點在于可操作性強，一旦確定指標和公式即可確定增長機制，且易于社會監(jiān)督。其中單參考指標法直觀方便，測算時易于操作，但如何選擇合適的指標、如何避免指標的大幅波動是該法使用的難點；多參考指標法能夠結合多種因素對租金進行調整，如采用編制指數(shù)的方式還可減少一定不規(guī)則波動，但公式設定的科學性、參考指標的極端值對公式的影響等問題需要著重考慮。在實際應用時，參考指標的公租房租金調整方式多與設定上限的方式相配合，以減少租金的大幅波動。

2.2.2 設定上限情況

設定公租房租金增長上限，即政府根據(jù)相關指標測定公租房租金增長率的上限，或租金的上限值。在該范圍內，運營管理機構、各地區(qū)政府或公租房所有人具有自行調整租金的權利，并需與租戶商定租金。根據(jù)是否設置租金增長上限，可將公租房租金調整政策分為自由增長型和設定上限型。

自由變動型的公租房租金增長額僅由公式確定，不受范圍限制。典型例子是英國在20世紀80-90年代實施的公租房租金調整政策，調整幅度計算僅參考通貨膨脹率，未進行上限設置。自由增長方式能夠使公租房租金及時與市場、成本和租戶收入變動相匹配，但可能存在租金波動太大，租戶無法接受等問題。

多數(shù)國家在公租房租金調制時設置上限，如英國、荷蘭、德國、瑞典、我國香港等國家及地區(qū)。具體的上限可以是參考值，或依據(jù)某些指標計算的公式得到。設定參考值為上限的國家或地區(qū)較多，荷蘭政府規(guī)定公租房最高租金額度為€508/月，租金增長不得超過該上限；德國政府設定的公租房租金增長率上限依照成本和收入增長率制定；瑞典政府設置的上限依據(jù)運營管理成本的變動測算；我國香港要求公屋租金升幅不得超過10%。依據(jù)指標和編制公式計算租金調整上限的國家或地區(qū)較少，典型例子是英國2011年后使用的租金調整上限公式，具體為每周租金調整上限=（零售物價指數(shù)+0.5%）×該公租房上一期租金額度+2鎊。如果某租戶的周租金為68鎊，當年零售物價指數(shù)為4%左右，則該租戶周租金上漲的上限為（4%+0.5%）×68+2=5.06鎊，即該租戶的周房租最高可升至68+5.06=73.06鎊。

設定上限的公租房租金調整方式容易被租戶接受。而且國家設定公租房租金調整率上限后，各地區(qū)可依據(jù)自身情況，在該范圍內自行設定公租房租金調整率。該方法也多與其他租金調整方式共同配合，許多國家及地區(qū)在設定一種基本的公租房租金調整方式后，采用設定上限的方式控制租金的過度波動。但設定上限的難點在于如何使上限合理科學，既能防止公租房租金大幅上漲，又不會阻礙公租房租金合理的調整。

2.2.3 調整實現(xiàn)方式

根據(jù)公租房租金調整的實現(xiàn)方式，可分為談判確定型和自動調節(jié)型。談判調節(jié)型，即租金調節(jié)率由政府、投資運營機構、租戶等通過談判協(xié)商確定，例如瑞典在設置公租房租金的調整上限時，首先由住房運營公司（Municipal Housing Company）與當?shù)刈鈶魠f(xié)會（Tenants Association）進行協(xié)商，再由當?shù)刈鈶魠f(xié)會和住宅所有人協(xié)會（Association of Property Owners）進行協(xié)議確定。租金調整是公租房運營中的敏感問題。多國經(jīng)驗表明，在采用談判協(xié)商的方式確定公租房租金調整方案時，如未能提高政策透明度和民眾參與度，很容易導致公租房租金調整政策實施效果差、民眾不滿意程度高等問題。

自動調節(jié)型即政府或管理機構設置租金調節(jié)公式，當公式計算值發(fā)生變化時，公租房租金自動隨其發(fā)生變化，不再經(jīng)過協(xié)商談判過程。對于自動調節(jié)型的公租房租金調整方法，可通過單獨設置租金調整率計算公式和直接在租金計算公式中體現(xiàn)變動（即不單獨計算租金調整率）兩種路徑實現(xiàn)。前者例如2008年后的我國香港，它設置了根據(jù)租戶家庭收入指數(shù)計算的公屋租金調整率計算公式，在公屋租戶家庭收入變動時，租金調整率自動隨其發(fā)生變化。后者例如2011年后的英國，它設置了可自行調整的公租房租金公式，新公式本身包含住房價值、收入的可變動指標。目前英國公租房租金（每周）測算分為兩部分，第一部分與收入情況相關，計算方法為：地區(qū)的實際收入占全國平均收入之比×上年度全國公租房平均租金的70%×每套房屋臥室數(shù)量所決定的系數(shù)，其中單間的客臥兩用房臥室系數(shù)為0.8，一間至六間及以上臥室系數(shù)分別為0.9-1.4；第二部分與房屋價值相關，計算方法為：該房屋成本價占全國公租房平均成本價之比×上年度全國公租房平均租金的30%（其中全國公租房平均成本價使用1999年的數(shù)據(jù)49750英鎊），最后將兩部分相加，即可得出該公租房租金水平。該租金定價機制考慮了成本變化和收入的增幅。當管理部門定期評估公租房租金時，收入變動或住房價值變化即可在新一輪評估中體現(xiàn)，進而實現(xiàn)租金調整過程。

談判確定型的優(yōu)點在于公租房相關各方的參與度高，調整機制靈活，人為控制范圍大；但缺點也非常明顯，即在協(xié)商過程中易出現(xiàn)效率低下、科學性差、透明度低等一系列問題。自動調節(jié)型是目前公認較為科學的公租房租金調整方式，調整速度快，易于公眾監(jiān)督，但使用時應對評估周期進行重點考慮，若周期過短易造成工作量大、租金變動頻繁等問題，過長則無法實現(xiàn)公租房租金調整的目的。

3 制定中國公租房租金調整方式的政策建議

目前我國多個城市正在大力建設公共租賃住房，一些地區(qū)的項目已經(jīng)進入運營階段。多數(shù)城市在公租房管理政策中指出：公租房租金標準實行動態(tài)管理，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟狀況、居民收入等因素適時調整。但截至目前，國內各城市均未提出明確的租金調整機制。未來隨著經(jīng)濟狀況、居民收入水平、市場租金等因素的變化，公租房租金動態(tài)調整將成為必然趨勢。借鑒國內外典型國家和地區(qū)的經(jīng)驗，對中國城市的公租房租金調整政策設計提出如下建議。

3.1 公租房租金調整參考指標選擇應立足現(xiàn)實，因地制宜

中國幅員廣大，地區(qū)差異明顯。各地區(qū)在選擇公租房租金調整參考指標時需立足現(xiàn)實、因地制宜，并遵循以下三個原則：一是始終以保證中低收入家庭租金可支付性為前提，保證調整后的公租房租金始終在承租人承受范圍內；二是公租房租金調整要以實現(xiàn)公租房可持續(xù)性運營為目標，盡量減少財政負擔，提高公租房運營管理質量，保證投資者合理收益；三是選擇公租房租金調整參考指標時需結合地方特點，將公租房租金設定、租金補貼和租金調整三類機制相互配合，以期在三種機制中綜合考慮收入、市場、成本三類因素。例如公租房租金與市場租金差異較大的城市，應注意在公租房租金調整機制中加入市場因素，保證兩者差距合理和相對穩(wěn)定；在運營成本有壓力的城市，應適當考慮成本變動情況和調整公租房租金減輕成本上漲壓力；對于租戶收入上漲較快的城市，需要考慮收入變動適當調整公租房租金。

3.2 租金調整幅度可考慮設置上限

設置公租房租金調整幅度上限的主要目的是避免公租房租金的劇烈波動和大幅上漲，導致租戶無法承擔。因此以下幾類情況可考慮設置公租房租金調整幅度上限：一是存在公租房租金大幅上漲壓力的地區(qū)，例如市場租金上漲速度快或公租房運營成本波動大的地區(qū)。二是地區(qū)子市場租金差異大，不適合采用統(tǒng)一公租房租金調整標準的情況，對于這類地區(qū)，可在整個地區(qū)設定統(tǒng)一的公租房租金調整幅度上限，各子地區(qū)依情況不同分別設置適宜的公租房租金增長方式。

對于不設置公租房租金調整幅度上限的地區(qū)，可采用其他配套措施控制公租房租金上漲過快的風險，例如對公租房承租人的最低租金補貼額度進行規(guī)定，使其承擔的月租金不超過租戶可支配收入的30%。

3.3 公租房租金調整周期以2-3年為宜

公租房租金調整周期的長短直接影響租金調整的效果。過長的周期使公租房租金對經(jīng)濟條件變化的反應速度過慢，失去其保持公租房運營可持續(xù)性的基本功能；過短的周期則使公租房租金變動過于頻繁，給租戶交納租金和管理部門工作帶來困難。應按照租戶進入公租房的時間點定租。參照我國香港地區(qū)做法，公租房租金調整采用2-3年的調整周期較為適宜。

3.4 保障公眾對公租房租金調整方式的知情權與參與權

目前我國公租房租金定價及調整方案由政府制定或政府指導，由市、縣人民政府價格主管部門會同住房保障主管部門等協(xié)商制定。在公租房租金調整過程中，政府應該增強公租房租金調整機制的透明度，讓社會各界廣為知曉，建立起租戶（協(xié)會）和房東（協(xié)會）的協(xié)商溝通機制，充分了解保障房租戶的實際需求和吸收他們的合理建議，最大限度地協(xié)調租戶、房東和政府的利益。

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作者簡介：

易成棟，中央財經(jīng)大學管理科學與工程學院教授。

張雅娟，中央財經(jīng)大學管理科學與工程學院碩士生。

王前進，太原理工大學管理科學與工程專業(yè)博士生。

基金項目：

中國發(fā)展基金會課題“大城市保障性住房需求管理研究”和中央財經(jīng)大學2012年度研究生科研創(chuàng)新基金“基于ELES模型的北京市公共租賃住房租金補貼機制研究”（201249）支持。